【摘 要】我國(guó)地方保護(hù)問(wèn)題是由某些地方政府間的地方保護(hù)行為而引起的。它產(chǎn)生了許多不利的后果，針對(duì)這些不利后果學(xué)者們從中央政府的角度提出了相應(yīng)的解決辦法。本文試圖對(duì)這些解決辦法作一個(gè)綜述研究，具體包括以下幾個(gè)方面：積極推進(jìn)法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律制度；改革戶(hù)籍管理制度；健全中央政府對(duì)地方政府的行政監(jiān)督機(jī)制等。

　　【關(guān)鍵詞】地方保護(hù)問(wèn)題；中央政府；法治建設(shè)；戶(hù)籍管理制度；行政監(jiān)督機(jī)制。

　　地方保護(hù)作為一種以地方利益為本位的社會(huì)現(xiàn)象，在中國(guó)歷史上早已存在。經(jīng)濟(jì)體制改革前人們一般稱(chēng)之為地方主義、部門(mén)主義、本位主義，意指為了地方利益而強(qiáng)化地方政治或軍事勢(shì)力，形成與中央相抗衡的地方幫派。而我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下出現(xiàn)的地方保護(hù)則是指地方政府運(yùn)用行政權(quán)力維護(hù)其轄區(qū)內(nèi)各主體利益的各種保護(hù)行為。它所導(dǎo)致的地方保護(hù)問(wèn)題已成為中國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)程中的一個(gè)痼疾。

　　中央政府是全國(guó)各族人民利益的總代表，它支配著各種政治資源，是維系政治系統(tǒng)穩(wěn)定的主要力量，承擔(dān)著提供憲法秩序、基本法律和主流意識(shí)形態(tài)等制度安排的主要職責(zé)。中央政府掌握著地方政府官員的任免權(quán)，對(duì)地方政府的約束力較強(qiáng)。因此，中央政府可以為地方保護(hù)問(wèn)題的解決發(fā)揮應(yīng)有的作用。對(duì)于地方保護(hù)問(wèn)題的解決，大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為中央政府最應(yīng)該發(fā)揮的作用在于為其提供一個(gè)良好的制度環(huán)境。按照LoEo戴維斯和DoCo諾思的理解，制度環(huán)境是“一系列用來(lái)建立生產(chǎn)、交換與分配基礎(chǔ)的政治、社會(huì)和法律基礎(chǔ)規(guī)則”。具體說(shuō)來(lái)可從以下幾個(gè)方面闡釋?zhuān)?

　　一、積極推進(jìn)法治建設(shè)，完善相應(yīng)的法律制度

　　馮興元、劉會(huì)蓀（2002）提出應(yīng)修改目前的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法，增加具體的罰則。對(duì)政府、部門(mén)、官員的地方封鎖和地方保護(hù)行為，不是由同級(jí)政府或上級(jí)政府糾正了事，而是對(duì)其直接責(zé)任人員給予行政處分甚至刑事處分。對(duì)“情節(jié)嚴(yán)重”和處分條款作出嚴(yán)格規(guī)定，此外這些政府、部門(mén)和官員必須對(duì)受損害者直接提供賠償，而不是指定銷(xiāo)售企業(yè)退回違法所得了事。另外，應(yīng)盡早出臺(tái)反限制競(jìng)爭(zhēng)法，其中包括反行政性壟斷和地方保護(hù)行為的法律規(guī)定。反限制競(jìng)爭(zhēng)法應(yīng)以效率和福利作為其反限制競(jìng)爭(zhēng)的尺度。反限制競(jìng)爭(zhēng)法既要反對(duì)私人市場(chǎng)權(quán)力的濫用，又要反對(duì)企業(yè)濫用或擴(kuò)大其已有的市場(chǎng)支配地位。它既要反對(duì)地方封鎖和地方保護(hù)行為，也要反對(duì)行業(yè)壟斷、部門(mén)壟斷和行政壟斷，要強(qiáng)化違法制裁力度。

　　陳剩勇、馬斌（2004）認(rèn)為必須提高憲法權(quán)威，強(qiáng)化憲法在統(tǒng)一國(guó)內(nèi)市場(chǎng)中的作用。在憲法中明確禁止地方政府分割市場(chǎng)的行為，其條文核心是“不得以任何形式限制國(guó)內(nèi)自由貿(mào)易”；明確、細(xì)化違憲審查制度，以憲法訴訟、行政訴訟等方式防范、懲戒分割統(tǒng)一市場(chǎng)的行為，尤其是抽象行政行為。

　　吳家慶（2001）從司法制度創(chuàng)新角度提議健全具有中國(guó)特色的司法獨(dú)立制度，實(shí)現(xiàn)地方公共行政權(quán)與地方司法權(quán)的真正分離。一要建立相對(duì)獨(dú)立的司法人事管理制度和保證司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的財(cái)政撥款制度，實(shí)行專(zhuān)款專(zhuān)用，盡量減少司法機(jī)關(guān)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的依賴(lài)。二要建立法官、檢察官生活、職務(wù)保障制度，從體制上消除法官、檢察官的后顧之憂，有利于公正執(zhí)法。通過(guò)組織人事、財(cái)政撥款體系的改革，最大限度地實(shí)現(xiàn)地方公共行政權(quán)與地方司法權(quán)的真正分離，依法辦事就會(huì)減輕阻力和干擾。

　　二、改革戶(hù)籍管理制度

　　“中國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)”課題組（2002）認(rèn)為應(yīng)放寬勞動(dòng)力的戶(hù)籍管理，大力推動(dòng)人力資本及其相關(guān)物質(zhì)資本的流動(dòng)，逐步形成居民的以腳投票的偏好表露機(jī)制，增強(qiáng)居民對(duì)于地方政府的約束力，為地方政府進(jìn)行規(guī)范的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理創(chuàng)造良好的條件。

　　李善同等（2004）提出應(yīng)消除身份歧視，完善土地制度，建立全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系，一方面為城鄉(xiāng)勞動(dòng)力提供公平的就業(yè)機(jī)會(huì)，另一方面為勞動(dòng)力地區(qū)之間的流動(dòng)創(chuàng)造便利的條件，以促進(jìn)勞動(dòng)力在城鄉(xiāng)之間以及地區(qū)之間充分而有序的流動(dòng)，并為最終建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)奠定制度基礎(chǔ)。

　　石磊、馬士國(guó)（2006）指出中國(guó)嚴(yán)格的身份制使得水平流動(dòng)（居住地或職業(yè)的變更）和垂直流動(dòng)（等級(jí)的升降或身份的變更）受到很大的限制，身份制逐漸變?yōu)橐环N僵硬的或剛性的制度。只有打破身份制，才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)流動(dòng)，而有了社會(huì)流動(dòng)，流動(dòng)的人才才能找到合適的環(huán)境，才能使受到身份制束縛的各類(lèi)人才獲得發(fā)揮自己身上的人力資本的機(jī)會(huì)。因此，要使人力資本發(fā)揮作用，需要有合適的制度環(huán)境。而這種制度環(huán)境需要由中央政府來(lái)提供，具體表現(xiàn)就是改革戶(hù)籍管理制度，促進(jìn)社會(huì)流動(dòng)，使各類(lèi)人才發(fā)揮自己應(yīng)有的作用。

　　三、健全中央政府對(duì)地方政府的行政監(jiān)督機(jī)制

　　趙春玲、胡建淵（2002）認(rèn)為應(yīng)在法律上設(shè)置監(jiān)督地方政府的適當(dāng)機(jī)制，除司法監(jiān)督是中央可以利用的手段外，行政監(jiān)督依然是最有效和最必要的。行政監(jiān)督包括人事監(jiān)督和事務(wù)監(jiān)督。當(dāng)前應(yīng)在中央設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督地方政府官員的機(jī)構(gòu)，使中央對(duì)地方行政官員和普通行政人員有監(jiān)督權(quán)，對(duì)地方政府官員不執(zhí)行中央命令者，中央應(yīng)有相應(yīng)方法予以懲治。王丹（2005）進(jìn)一步提出要建立地方保護(hù)行為的責(zé)任追究制，并以規(guī)章或制度的形式確定下來(lái)，約束各級(jí)政府的行為。一旦出現(xiàn)地方保護(hù)行為，一定要追究地方政府相關(guān)責(zé)任人的行政責(zé)任，使地方保護(hù)行為得到根本上的控制。還有學(xué)者認(rèn)為可以通過(guò)加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威來(lái)解決地方保護(hù)問(wèn)題。毛壽龍（1996）構(gòu)建了一個(gè)地方政府間的“囚徒困境”博弈模型，在闡釋了地方保護(hù)行為生成過(guò)程的基礎(chǔ)上，提出應(yīng)加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威來(lái)改變地方政府保護(hù)行為的博弈結(jié)構(gòu)，從而達(dá)到解決地方保護(hù)問(wèn)題的目的。而加強(qiáng)中央政府的政治權(quán)威，并非是回到中央集權(quán)的計(jì)劃體制中，而是在地方政府充分擁有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)自主權(quán)的基礎(chǔ)上強(qiáng)化中央政府在全局性公共事務(wù)方面的政治權(quán)威。

　　在光譜的另一端，有的學(xué)者提倡中央政府從集權(quán)行政走向分權(quán)行政。汪偉全（2004）認(rèn)為可以通過(guò)兩個(gè)方面來(lái)實(shí)現(xiàn)：（1）權(quán)力的非集中化。一方面將權(quán)力下放給地方政府或基層政府，讓下級(jí)政府承擔(dān)更大的責(zé)任。另一方面，在政府的運(yùn)作、決策方面，提倡參與式管理，讓那些底層官員和服務(wù)對(duì)象參與決策和管理，更多地介入到公共活動(dòng)中；（2）職能的削減和轉(zhuǎn)移。就是政府從不應(yīng)該干預(yù)的領(lǐng)域退出或者將中央政府的某些職能轉(zhuǎn)移給地方政府或半公共組織，以各種方式實(shí)現(xiàn)自身與地方和社會(huì)組織的合作。吳家慶（2001）提出應(yīng)進(jìn)一步完善地方參與中央決策過(guò)程的制度。改革開(kāi)放以來(lái)，在中央的重要政策的制定和制度的構(gòu)建中，地方的參與程度仍然偏低，因而導(dǎo)致各地方政府并未完全執(zhí)行中央的政策，還與中央展開(kāi)“一對(duì)一”的談判，這種博弈行為的后果是，一方面中央與每個(gè)省份達(dá)成特殊的妥協(xié)，而這樣做又容易造成中央做事（如資源分配方面）不公的印象，使得自以為吃虧的省份在下一輪談判中采取“更加保護(hù)自己”的態(tài)度去爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策；另一方面，“1對(duì)多”（1指中央，多指各省、自治區(qū)、直轄市）的談判造成政策不統(tǒng)一、體制不規(guī)范，缺乏法規(guī)約束。而科學(xué)民主的決策機(jī)制的構(gòu)建有助于進(jìn)一步改善中央與地方之間的利益關(guān)系，并確保制度在實(shí)施過(guò)程中不至于“走樣”，從而為遏制地方保護(hù)行為創(chuàng)造條件。

　　由以上給出的研究結(jié)果表明，地方保護(hù)問(wèn)題的解決之道是多樣化的。在這些解決辦法中，存在利弊關(guān)系的權(quán)衡，也就是實(shí)施的成本收益的比較。每一種解決之道可能既有利也有弊，實(shí)施過(guò)程中既會(huì)有正面效應(yīng)，也會(huì)有負(fù)面效應(yīng)。而且單獨(dú)實(shí)行一種往往不能收到預(yù)期效果，實(shí)際情況有時(shí)候需要多種解決辦法同時(shí)實(shí)施，但多種辦法同時(shí)進(jìn)行又存在孰輕孰重的權(quán)衡問(wèn)題。因?yàn)橘Y源、財(cái)力、人力等的有限性的存在使得我們不可能對(duì)每種辦法都投注同樣多的精力，因此實(shí)施過(guò)程中必然有主有次，有輕有重，甚至有先有后。這些都需要在實(shí)施中加以慎重考慮。

　　目前學(xué)者們?cè)O(shè)計(jì)的某些解決辦法已在實(shí)踐中加以推行并取得了一定的成效，如產(chǎn)權(quán)改革、長(zhǎng)三角地區(qū)合作機(jī)制的構(gòu)建等，但有些仍停留在理論層面并未得以實(shí)施，如公務(wù)員工資法、競(jìng)爭(zhēng)法等，這有待于學(xué)者們的進(jìn)一步論證使之更加合理，也需要實(shí)際工作人員的積極推行。

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