目前我國(guó)存在稅收立法權(quán)高度集中、執(zhí)法權(quán)劃分錯(cuò)位等問(wèn)題，應(yīng)該在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)，以調(diào)動(dòng)中央和地方兩個(gè)積極性，分步實(shí)施稅收制度的改革。

    黨的十六屆三中全會(huì)提出“分步實(shí)施稅收制度改革……在統(tǒng)一稅政前提下，賦予地方適當(dāng)?shù)亩愂展芾頇?quán)”。當(dāng)前，加快地方稅管理權(quán)限改革，建立和完善與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的分稅制財(cái)政體制，對(duì)于正確處理中央與地方的財(cái)政關(guān)系，調(diào)動(dòng)中央與地方兩個(gè)積極性，均具有十分重要的意義。本文就我國(guó)地方稅管理權(quán)限的改革進(jìn)行初步探討。

    一、地方稅管理權(quán)限的概念和內(nèi)涵

    地方稅管理權(quán)限是指建立地方稅收制度，執(zhí)行地方稅收制度，保衛(wèi)地方稅收制度的權(quán)限。地方稅管理權(quán)限具有相對(duì)性、特定性、規(guī)定性的特征。所謂相對(duì)性是指，地方稅管理權(quán)限是相對(duì)于中央稅管理權(quán)限而產(chǎn)生的；所謂特定性是指，地方稅管理權(quán)限是由特定分稅制財(cái)政體制所決定的；所謂規(guī)定性是指，地方稅管理權(quán)限是稅收法律、法規(guī)所規(guī)定的。

    地方稅管理權(quán)限包括；地方稅收立法、執(zhí)法、司法等內(nèi)容。三者是一個(gè)不可分割的有機(jī)整體，互為條件、互相作用，共同構(gòu)成地方稅管理權(quán)限。其中地方稅收立法是核心，地方稅收?qǐng)?zhí)法是關(guān)鍵，地方稅收司法是保證。

    二、我國(guó)地方稅管理權(quán)限的現(xiàn)狀

    1994年1月1日，我國(guó)實(shí)行了分稅制財(cái)政體制，較好地規(guī)范了地方和中央政府利益分配關(guān)系，保證了中央政府和地方政府財(cái)政的穩(wěn)定增長(zhǎng)，加強(qiáng)了宏觀調(diào)控。但是，在中央對(duì)地方稅收管理權(quán)限劃分上，立法權(quán)高度集中，執(zhí)法權(quán)劃分錯(cuò)位，司法權(quán)尚未健全，依法治稅的體制保障還不完善。

    （一）立法權(quán)高度集中，稅收職能作用難以充分發(fā)揮分稅制改革已歷時(shí)10年，但地方稅制的改革整體推進(jìn)緩慢，立法權(quán)高度集中，不利于稅收職能作用的充分發(fā)揮。城市維護(hù)建設(shè)稅、車船使用稅、房產(chǎn)稅、土地使用稅的改革均未到位，征稅范圍、計(jì)稅依據(jù)及稅率、稅額難以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展及財(cái)源建設(shè)的要求，中央立法不出臺(tái)，地方又沒(méi)有立法權(quán)，新體制舊稅制，既造成了地方財(cái)政收人規(guī)模過(guò)小，又沒(méi)有發(fā)揮這些稅種在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的調(diào)節(jié)功能。這種地方稅收立法權(quán)高度集中在中央，一方面挫傷了地方政府的積極性，誘發(fā)了地方政府不規(guī)范的征收行為；另一方面，制約了地方稅體系的形成，影響了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

    （二）執(zhí)法權(quán)劃分錯(cuò)位，不利于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)限的劃分，主要是國(guó)稅、地稅執(zhí)法權(quán)限的分配。分稅制是按稅種劃分了中央稅和地方稅，但在實(shí)際操作中，卻與分稅制原則相背離，被劃分為地方征管的營(yíng)業(yè)稅，有幾個(gè)行業(yè)又劃分為國(guó)稅征管；對(duì)企業(yè)所得稅，則又按行政隸屬關(guān)系而不是按稅種劃分收人；在地方企業(yè)所得稅中，又將地方銀行及非銀行金融企業(yè)甚至集體性質(zhì)的信用合作社所得稅也劃歸中央收人；2002年實(shí)施的企業(yè)所得稅管理權(quán)限調(diào)整，將企業(yè)所得稅的人庫(kù)級(jí)次進(jìn)行了調(diào)整，又將新辦企業(yè)的企業(yè)所得稅劃歸國(guó)稅管理，并將所得稅確定為共享稅，中央地方“五五分”。這種不規(guī)范的劃分執(zhí)法權(quán)，在客觀上造成了我國(guó)的分稅制是“選稅制”、“分錢制”，導(dǎo)致了地方稅源日趨萎縮，地方財(cái)政日見(jiàn)匾乏，地方鼓勵(lì)投資的積極性受到極大的挫傷。

    （三）司法權(quán)尚未健全，對(duì)涉稅犯罪的打擊力度不夠稅收司法權(quán)是確保稅收立法、稅收?qǐng)?zhí)法得以順暢實(shí)施、落實(shí)的重要手段。稅收司法保衛(wèi)體系是隨著稅收的產(chǎn)生而產(chǎn)生的，并伴隨著稅收的發(fā)展而發(fā)展。由于我國(guó)地方稅收司法權(quán)尚未健全，對(duì)涉稅犯罪還不能做出及時(shí)、準(zhǔn)確的反映，打擊力度不夠。

    三、國(guó)際上地方稅管理權(quán)限劃分的模式

    世界各國(guó)實(shí)行的分稅制對(duì)地方稅管理權(quán)限的劃分，大都是由各國(guó)政體所決定的。研究表明，世界各國(guó)政體不同，對(duì)地方稅管理權(quán)限劃分就不同，“集權(quán)”、“分權(quán)”、適度“分權(quán)”也不盡相同，歸納起來(lái)，國(guó)際上大體有三種地方稅管理權(quán)限劃分模式：（一）徹底“分權(quán)”模式這種模式以聯(lián)邦制政體較為典型，如美國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，政府分聯(lián)邦、州和地方三級(jí)，其政治制度的基本特征是“三權(quán)”分立。即國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)三部分，分別由國(guó)會(huì)、總統(tǒng)和法院行使，彼此相互制約。聯(lián)邦憲法明確規(guī)定了各級(jí)政府的地位和權(quán)力，三級(jí)政府都有各自獨(dú)立的立法、執(zhí)法、司法部分。與聯(lián)邦制政體相適應(yīng)，地方具有獨(dú)立的稅收立法權(quán)、稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、稅收司法權(quán)。瑞典、意大利等國(guó)，也實(shí)行徹底分稅制。這種模式的特點(diǎn)是稅種和稅收關(guān)系定型化，稅收管理權(quán)限劃分清楚，是一種完全的分稅制。

    （二）高度“集權(quán)”模式這種模式以中央集權(quán)制政體較為典型，如法國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)制國(guó)家，中央在地方稅管理權(quán)限劃分上，雖然也實(shí)行了分稅制，但地方政府沒(méi)有稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，全部由中央政府集中管理。與中央集權(quán)制政體相適應(yīng)，只設(shè)國(guó)家稅務(wù)局，地方稅由國(guó)家稅務(wù)局派出的機(jī)構(gòu)代為征收。這種模式特點(diǎn)是稅種和稅收關(guān)系單邊化，是一種不徹底的分稅制。

    （三）適度“分權(quán)”模式這種模式以聯(lián)邦制政體較為典型。如德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家，在地方稅管理權(quán)限劃分上，中央稅、共享稅和一些大的地方稅稅種，立法權(quán)在中央。對(duì)一些具有地方特色的稅種立法權(quán)，統(tǒng)一由地方立法，三級(jí)政府都有各自獨(dú)立的稅收體系，都設(shè)立了地方稅機(jī)構(gòu)。然而，地方具有稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、司法權(quán)、部分立法權(quán)。這種模式特點(diǎn)是稅種和稅收關(guān)系趨于合理化，地方稅管理權(quán)限劃分適度，是一種集“分權(quán)”與“集權(quán)”相兼容的分稅制。

    綜上所述，世界各國(guó)實(shí)行的分稅制，對(duì)地方稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)的劃分，揭示了兩條共性規(guī)律：一是國(guó)家政體與地方稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)是相一致的。聯(lián)邦制政體三級(jí)政府，均具有獨(dú)立的立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)或部分立法權(quán)。中央集權(quán)制政體三級(jí)政府，稅收立法權(quán)、司法權(quán)全部集中在中央，地方只有執(zhí)法權(quán)；二是地方擁有獨(dú)立的稅收立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、司法權(quán)，是世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行分稅制的成功經(jīng)驗(yàn)。我們認(rèn)為，上述兩條就是地方稅管理權(quán)限劃分的共性規(guī)律。

    四、我國(guó)地方稅管理權(quán)限劃分的改革

    根據(jù)我國(guó)中央集權(quán)制特征和基本國(guó)情，在全國(guó)規(guī)范分稅制的基礎(chǔ)上，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，合理劃分地方稅管理權(quán)限，選擇適合我國(guó)國(guó)情的適度“分權(quán)”模式。即地方應(yīng)具有獨(dú)立的稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)、稅收司法權(quán)和適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)模式。

    （一）關(guān)于地方稅收立法權(quán)地方稅收立法權(quán)劃分的總體目標(biāo)是：堅(jiān)持以中央立法為主，地方部分立法為輔，實(shí)現(xiàn)地方相對(duì)獨(dú)立立法、執(zhí)法、司法的適度“分權(quán)”目標(biāo)模式。

    1.對(duì)中央、地方共享稅稅收立法權(quán)、解釋權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免稅權(quán)以及稅收加征權(quán)等，均由中央統(tǒng)一立法。

    2.對(duì)具有宏觀調(diào)控功能的個(gè)人所得稅、企業(yè)所得稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，其稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)，應(yīng)統(tǒng)一由中央掌管，但對(duì)稅收調(diào)整權(quán)應(yīng)部分下放給省、自治區(qū)、直轄市。這有利于調(diào)動(dòng)地方的積極性，因地制宜地處理好稅收問(wèn)題，充分發(fā)揮這些地方稅骨干稅種調(diào)控經(jīng)濟(jì)的作用。

    3.對(duì)具有周期性波動(dòng)的稅種、生產(chǎn)要素基本不變的稅種以及帶有地方特色的小稅種，如屠宰稅、筵席稅、車船使用稅、土地使用稅等，其稅收的立法權(quán)、解釋權(quán)、開(kāi)征停征權(quán)、調(diào)整權(quán)、減免權(quán)、加征權(quán)等均由地方在中央統(tǒng)一稅則的前提下，有相對(duì)獨(dú)立的自主立法權(quán)，以調(diào)動(dòng)地方政府理財(cái)?shù)姆e極性。

    （二）關(guān)于地方稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)總的來(lái)講，應(yīng)堅(jiān)持合理劃分、簡(jiǎn)化程序、降低成本、屬性歸位的原則，劃分地方稅收?qǐng)?zhí)法權(quán)限。

    1.實(shí)行稅源共享，分別征收。既符合國(guó)際一般慣例，也符合我國(guó)國(guó)情，還符合地方稅收?qǐng)?zhí)法實(shí)踐。實(shí)行同源共享，分別征收，主要是中央、地方的共享稅（增值稅、資源稅、證券交易稅），按照各自分成的比例，分別由國(guó)稅和地稅執(zhí)法機(jī)關(guān)，從共享稅稅源中分別征收。這樣，不僅實(shí)現(xiàn)了稅源共享，而且簡(jiǎn)化了轉(zhuǎn)移支付手續(xù)，既有利于國(guó)家宏觀調(diào)控，又有利于地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)，還有利于培植共享稅源。

    2.實(shí)行稅種歸屬，各自征收。根據(jù)分稅制權(quán)責(zé)對(duì)稱的原則，我國(guó)建立了國(guó)稅、地稅兩套執(zhí)法機(jī)構(gòu)，中央稅由國(guó)家稅務(wù)局征收，地方稅由地方稅務(wù)局征收，并初步建立了以稅種歸屬來(lái)劃分中央和地方兩套稅制。但是，在實(shí)際操作中，以稅種歸屬劃分稅收收人，還沒(méi)有徹底得到解決，個(gè)人所得稅可以實(shí)行分享，企業(yè)所得稅應(yīng)全部劃歸地方管理，收人歸地方財(cái)政，以激發(fā)地方創(chuàng)優(yōu)環(huán)境，吸引投資，鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的積極性。

    （三）關(guān)于地方稅收司法權(quán)根據(jù)我國(guó)稅收秩序的現(xiàn)狀，應(yīng)抓緊建立稅收司法保衛(wèi)體系，我們認(rèn)為，這個(gè)體系應(yīng)由公安、檢察、審判三個(gè)機(jī)構(gòu)組成。一是成立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)，實(shí)行地方稅務(wù)局與公安雙重領(lǐng)導(dǎo)；二是檢察機(jī)關(guān)設(shè)立專門(mén)的稅務(wù)檢察機(jī)構(gòu)；三是司法審判機(jī)構(gòu)設(shè)立專門(mén)的稅務(wù)案件審判機(jī)構(gòu)。