稅制改革與優(yōu)化為稅收征管創(chuàng)造良好的實施基礎(chǔ)，有助于稅收征管質(zhì)量和效率的提高；稅收征管是稅制改革與優(yōu)化的制約因素，良好的稅收征管是保證稅制有效運行的手段，稅收征管質(zhì)量和效率的提高有利于稅制改革與優(yōu)化，為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間。只有稅制改革、優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展，才能更好地實現(xiàn)稅收政策的經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)，充分發(fā)揮稅收的作用。

　　新一輪稅制改革已經(jīng)啟動并且取得相應(yīng)進(jìn)展，從2004年出口退稅制度的改革，到2008年1月1日起正式實施的統(tǒng)一各類企業(yè)的所得稅改革，我國的稅制改革可謂是轟轟烈烈。

　　與稅制改革相比，稅收征管改革卻顯得相對滯后。從以往的實踐來看，我國在1983-1984年、1994年進(jìn)行兩次重大稅制改革時，都沒有推出整體稅收征管改革方案與之協(xié)調(diào)。大多數(shù)專家學(xué)者在研究稅制改革時，都忽略了稅收征管存在的問題。然而，正如維托·坦齊所說：“稅收是強調(diào)可行性的學(xué)問。一種不可管理的稅制是沒有多少價值的。理論上最完美的稅制如果所表示的意圖在實踐中被歪曲，就可能變成蹩腳的稅制”。因此，在進(jìn)行稅制改革和稅制優(yōu)化時，必須把稅收征管納入其研究范圍，充分考慮稅收征管能力，選擇可操作的“有效稅制”，使稅制改革和稅收征管均衡發(fā)展。

　　一、稅制改革和優(yōu)化有利于稅收征管質(zhì)量和效率的提高

　　優(yōu)化稅制理論的精髓是，既然扭曲性稅收所帶來的效率損失是不可避免且可能很大，我們的任務(wù)就是要盡量使這些損失達(dá)到最小。在最簡化的優(yōu)化稅制模式中，將效率損失降低到最小就是唯一的目標(biāo)。而在較為復(fù)雜的優(yōu)化稅制模式中，則應(yīng)在效率損失最小化與稅收公平、社會福利的社會分配等方面尋求一個權(quán)衡點。優(yōu)化的稅制是理論上的一種理想模式，是各國稅制改革追求的目標(biāo)。通過不斷的稅制改革與完善逐漸向最優(yōu)化的稅制結(jié)構(gòu)靠攏，在這一改革過程中效率損失逐漸降低，稅收公平逐步實現(xiàn)，社會福利分配更加公平，使得納稅人的遵從意識不斷增強，減輕納稅人的抵觸情緒。這樣既有利于征集到適度規(guī)模的稅收收入，又能降低稅收征管成本；同時，有利于納稅人對政府職能部門的監(jiān)督，有利于納稅人之間的相互監(jiān)督。這一切無疑會提高稅收征管的質(zhì)量與效率。

　　世界稅制改革的實踐表明，許多國家以復(fù)雜的稅制去服務(wù)于眾多的政策目標(biāo)，結(jié)果實際執(zhí)行的稅制往往不同于稅法意義的名義稅制，實際效果也大大偏離了政策初衷。這種情況在我國也很突出。因此，試圖利用稅收工具實現(xiàn)過多的社會經(jīng)濟(jì)目標(biāo)是不現(xiàn)實的。稅收作為政策工具有其局限性，并不是萬能的。如果賦予它過多的額外的目標(biāo)，本身也不符合優(yōu)化稅制的思想，反而會使稅制變得極其復(fù)雜。如過多的稅種、過高的稅率、過多地對納稅人的區(qū)別對待和繁雜的稅收優(yōu)惠的形式和數(shù)量等。都是直接造成稅制復(fù)雜的因素。對過窄的稅基征收高稅率不僅違背了有效和公平課稅的要求，而且也鼓勵了逃稅，啟動了過多的稅收優(yōu)惠待遇降低了納稅人的奉行。所有這些因素都增加了稅收征管的難度，降低了稅收征管效率。反之，擴(kuò)大稅基、降低稅率、減少繁雜的稅收優(yōu)惠形式和數(shù)量，則會降低征管的難度，提高征管的質(zhì)量和效率；同時，也有利于稅制優(yōu)化，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)。

　　一般而言，稅制本身包含的區(qū)別對待特征越少，稅率越低，稅收優(yōu)惠越簡單，稅收征管中的漏洞和隨意性就越小，可操作性就越強，稅收成本就越低，就更有助于提高稅收征管的質(zhì)量和效率。玻利維亞、哥倫比亞、印度尼西亞、韓國和墨西哥就是采取了更寬和更加簡單限定稅基，加上更加統(tǒng)一的稅率結(jié)構(gòu)的稅制改革和優(yōu)化的措施，促進(jìn)了稅收征管水平的提高。為此，世界銀行把通過簡化稅基的確定加強稅收征管作為稅制改革的目標(biāo)之一。

　　二、稅收征管質(zhì)量和效率提高有助于稅制改革與優(yōu)化的發(fā)展

　　稅收征管是整個稅收理論中非常重要的組成部分，因為稅收征管質(zhì)量和效率的提高能夠使稅務(wù)部門高效率地貫徹和執(zhí)行稅法，使稅收職能真正發(fā)揮出效能與作用。也就是說，如果僅有稅率、征稅對象、征稅依據(jù)等稅制要素是不足以使稅收發(fā)揮其功能與作用的，還必須有稅務(wù)部門的征管行為，才能夠真正發(fā)揮稅收的各種職能作用。稅收征管對稅制改革與優(yōu)化具有約束作用，稅收制度是通過稅收征管作用于稅收分配的，稅收征管充當(dāng)了稅收制度與稅收分配之間的中介。嚴(yán)密而有效的征管，有利于稅制的貫徹執(zhí)行，并能及時發(fā)現(xiàn)稅制規(guī)定中的不完善之處。相反，超前或滯后的征管會成為稅制正確實施的絆腳石，阻礙稅制改革與稅制優(yōu)化的過程。如世界銀行2006年11月發(fā)表的《全球納稅情況總圖》指出，許多國家稅務(wù)征管要求過于苛刻，遵從征管已成為企業(yè)的重負(fù)。如規(guī)定公司年平均報送35頁的納稅申報表，每家公司處理稅務(wù)事務(wù)平均耗時約322小時。但發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家差異較大，巴西的企業(yè)填報年申報表要花2600小時，而瑞典的企業(yè)平均只需花68小時。復(fù)雜的稅收征管體制效率低下，勢必導(dǎo)致稅收收入下滑，無法體現(xiàn)其真實稅負(fù)，不能實現(xiàn)稅制改革和優(yōu)化的目標(biāo)。

　　雖然稅制改革與優(yōu)化會受到稅收征管質(zhì)量和效率的制約，但是政府的稅收征管質(zhì)量和效率并不是一成不變的。隨著技術(shù)進(jìn)步、法制的健全、稅務(wù)人員素質(zhì)的提高以及管理制度更加科學(xué)規(guī)范，政府的征管質(zhì)量和效率會逐漸提高。而政府稅收征管質(zhì)量與效率的逐步提高則會給稅制改革與優(yōu)化的選擇提供更廣闊的空間，有助于稅制結(jié)構(gòu)更加合理、更加完善、更能適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，充分發(fā)揮稅收的職能作用。

　　我國目前的個人所得稅課稅采用分類所得稅模式，實行源泉扣繳的方式。它不能就個人各項所得的高低實行統(tǒng)一的累進(jìn)稅率，難于體現(xiàn)公平稅負(fù)，也不利于對個人總收入水平的調(diào)節(jié)。所以很多學(xué)者主張我國采取綜合所得稅制模式。然而，在稅收征管上，綜合所得課稅模式比分類所得課稅模式要求更高。國際稅收發(fā)展的實踐表明，綜合所得課稅模式要求建立納稅人編碼制度；準(zhǔn)確掌握納稅人各項收入；推行非貨幣化個人收入結(jié)算制度；建立電腦管理資訊網(wǎng)路，實現(xiàn)與銀行、工商、公安、海關(guān)等部門的聯(lián)網(wǎng)。而我國目前尚不具備這些條件，這就造成了部分不透明、不公開、不規(guī)范的“灰色”或“黑色”個人收入的存在，妨礙了稅務(wù)部門對個人所得稅稅源的確定和稽核管理，而且大量現(xiàn)金交易也使許多個人收入游離于控管之外。隨著我國稅收征管改革以及相關(guān)配套改革的完成，征管水平的大幅度提高，我國的個人所得稅的課稅模式會逐漸向綜合所得稅模式過渡，這樣，我國的個人所得稅制在調(diào)解收入、促進(jìn)公平方面將充分發(fā)揮作用，從而使整個稅制結(jié)構(gòu)更加完善，進(jìn)而促進(jìn)稅制改革和優(yōu)化的實現(xiàn)稅收收入是理論稅制、稅收政策導(dǎo)向及稅收征管水平等因素的函數(shù)。在其他因素既定的條件下，稅收征管的水平對稅收收入顯得尤為重要。不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，稅法規(guī)定與實際課稅結(jié)果都存在差異。如果理想的稅制超越了現(xiàn)存的征管水平，漏征率比重很大，稅收收入大大低于應(yīng)征稅款，則稅制的目標(biāo)就難以充分實現(xiàn)。隨著我國稅收征管水平的提高，稅收的綜合征收率已經(jīng)由1994年的50%上下提升至2003年的70%以上，10年間提升了20個百分點。具體到作為第一大稅種的增值稅，其征收率則已由1994年的57.45%提升到了2004年的85.73%，11年間提升了28。28個百分點。這是我國近年來稅收收入持續(xù)高速增長的原因之一。稅收征管質(zhì)量和效率的提高，使得實征稅款與應(yīng)征稅款的差距逐漸縮小，當(dāng)初稅制設(shè)計的目標(biāo)逐漸顯現(xiàn)。

　　三、稅制改革、優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展的對策

　　綜上所述，稅制改革、優(yōu)化與稅收征管存在兩個層面的關(guān)系。一方面，完善科學(xué)的稅制可以為稅收征管創(chuàng)造良好的實施基礎(chǔ)；另一方面，有效的稅收征管是實現(xiàn)稅收制度政策目標(biāo)的必要手段和保證。無論從哪一個層面看，客觀上都要求稅收制度與稅收征管相互協(xié)調(diào)，均衡發(fā)展。也正是因為稅收在幫助促進(jìn)政府政策目標(biāo)的實現(xiàn)方面雖然可以發(fā)揮積極作用，但同時要受到稅收征管能力的限制并存在一定的代價，決定了稅制在確定其政策目標(biāo)和繁簡程度時，應(yīng)當(dāng)以已經(jīng)或可能達(dá)到的稅收征管能力為前提。明確二者的關(guān)系，有助于我們充分認(rèn)識稅收征管對于稅制改革和優(yōu)化的重要性，它對于我們實事求是地研究制定稅制改革和優(yōu)化方案具有重要的現(xiàn)實意義。因此，無論是在稅制改革和優(yōu)化時，還是在優(yōu)化征管、提高征管質(zhì)量和效率時，都應(yīng)該綜合考慮二者之間的關(guān)系，使稅制改革和優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展，更好地實現(xiàn)稅收政策的經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)。

　　 (一)應(yīng)對稅制進(jìn)行改革與優(yōu)化

　　稅制改革與優(yōu)化應(yīng)遵循法制化、簡化稅制、便利征納的原則。首先，要盡快完成稅收基本法的立法工作。稅收基本法應(yīng)包括各級政府開征新稅種、調(diào)整已有稅種的程序、納稅人的權(quán)利等內(nèi)容，逐步健全稅收實體法，將所有稅種完成立法手續(xù)。以維護(hù)稅收法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性；完善稅收程序法，使稅收執(zhí)法程序法制化。其次，簡化稅制，以便于征收管理。一項法律要得到恰當(dāng)?shù)貓?zhí)行就必須既適應(yīng)環(huán)境又便于執(zhí)行。如果將太多的社會和經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)融入稅法，就會造成稅制的復(fù)雜，既不便于納稅人也不便于稅務(wù)機關(guān)掌握。納稅人如果發(fā)現(xiàn)他們難以正確確定其納稅義務(wù)，就不會自覺遵守稅法進(jìn)行稅收的自我評估。同樣，如果稅基設(shè)計不合理，或者規(guī)定了許多減免和扣除等，就會使執(zhí)行碰到困難。在健全稅收實體法過程中應(yīng)盡量使稅制簡化。簡化稅制不等于實行簡單的稅制，更不是說稅種越少越好，而是根據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和稅收的本質(zhì)、特點及作用，科學(xué)、合理地設(shè)置稅種。我們應(yīng)注意兩方面的工作：一是作為具體體現(xiàn)稅制主要形式的稅法，必須全面、系統(tǒng)、協(xié)調(diào)、簡明、清楚，易于理解，易于執(zhí)行。在不同稅種和同一稅種的稅法規(guī)定中，既不要含糊不清，模棱兩可，也不要拖泥帶水，冗長繁雜，更不能存在自相矛盾或重疊等問題。以免出現(xiàn)年年補充解釋、層層補充解釋和"打補丁"的現(xiàn)象。二是稅種和稅基、稅目、稅率以及計算征收制度等的選擇與確定應(yīng)具體，符合客觀實際。只有這樣，才能增加稅法的透明度、易懂性，便于社會監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行，減少稅收漏洞，降低征管成本，以充分發(fā)揮稅收的雙重作用。

　　(二)優(yōu)化稅收征管，為稅制改革與優(yōu)化提供更廣闊的空間

　　1、改變整個社會征納稅環(huán)境。影響稅收征管的除了稅收制度之外，還有文化因素，主要包括：懲治腐敗的制度化程度、公共道德的標(biāo)準(zhǔn)以及對達(dá)官貴人遵守法律的態(tài)度。盡管這些因素并非一成不變。而且它們對納稅人依法納稅的影響絕不是顯而易見的，但納稅人的遵從行為很大程度上與這些重要的但又看不見摸不著的因素有關(guān)。通過改善這些因素可以使納稅人更好地遵從稅法。具體途徑有：對納稅人進(jìn)行教育，使其相信稅收是支付給社會的公共費用；徹底改變政府形象，使納稅人相信政府征稅是為了改善人民生活而不是增加人民負(fù)擔(dān)；政府對稅款的使用應(yīng)該公開、透明，并接受社會的有效監(jiān)督，使腐敗減少到最小。

　　2、加強稅收征收管理。應(yīng)借鑒西方發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的一些稅收征管經(jīng)驗，加強稅法宣傳，提高納稅咨詢服務(wù)質(zhì)量。應(yīng)積極開展稅收經(jīng)濟(jì)分析和企業(yè)納稅評估，建立稅源管理責(zé)任制，嚴(yán)格稅務(wù)登記管理，深入開展納稅評估，切實加強對納稅人的稅源監(jiān)控。同時與稅務(wù)評估相配合，開展稅務(wù)約談和經(jīng)常檢查，充分發(fā)揮納稅評估的作用。應(yīng)加大稅務(wù)稽查力度，它不僅是避免稅收損失、增加稅收收入的有效辦法，而且是加強稅法剛性，確保稅制優(yōu)化的重要保證。應(yīng)將對偷逃稅、騙稅、抗稅等違法者的違反稅法行為的處理作為硬指標(biāo)，以保證稅務(wù)檢查雙重目的的實現(xiàn)。同時，稅務(wù)部門應(yīng)與檢察機關(guān)、法院配合，做到有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，狠狠打擊涉稅違法者，保障稅收法制的權(quán)威性、嚴(yán)肅性。應(yīng)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)多元申報納稅方式，方便納稅人自行申報。通過簡化辦稅程序，減輕納稅人的遵從成本。

　　3、完善相應(yīng)的配套制度。建立嚴(yán)密的社會協(xié)稅、護(hù)稅制度。稅務(wù)部門要與工商部門、金融部門加強配合與聯(lián)系，以加強對納稅人的管理。國稅、地稅、財政之間要互通納稅人的信息，查處涉稅案件的情況要相互通報，共同做好稅收征管工作。然而只是加強與各有關(guān)部門的業(yè)務(wù)配合還不能適應(yīng)稅務(wù)工作的需要，因此，國家應(yīng)當(dāng)明確授予稅務(wù)部門直接檢查的權(quán)力；完善銀行支付體系，減少現(xiàn)金交易以配合稅收征管；以征收管理為核心，精簡行政管理機構(gòu)，提高管理效率，組織機構(gòu)實現(xiàn)扁平化，減少管理層次和信息損失；完善制約與激勵相結(jié)合的用人機制，充分發(fā)揮稅務(wù)人員的主觀能動性；健全績效考核制度和有效的監(jiān)督管理體制

　　綜上，稅制改革、優(yōu)化與稅收征管之間是相互影響、相互促進(jìn)、互為條件的關(guān)系，在實際工作中應(yīng)對二者加以綜合考慮，充分運用它們的密切聯(lián)系，使得稅制優(yōu)化設(shè)計真正得以貫徹實施；同時，應(yīng)促進(jìn)征管質(zhì)量與效率的進(jìn)一步提高，不斷優(yōu)化稅收征管，使稅制改革和稅制優(yōu)化與稅收征管均衡發(fā)展，以體現(xiàn)稅收的本質(zhì)，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會目標(biāo)。