國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣，是我國(guó)近幾年來(lái)財(cái)政支出改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。這項(xiàng)改革體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)事業(yè)單位預(yù)算收支體系完善的必然趨勢(shì)，也體現(xiàn)了政府行政管理體制改革與發(fā)展的內(nèi)在要求。

　　一、國(guó)庫(kù)集中支付改革的概述

　　近幾年來(lái)，財(cái)政工作為適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大監(jiān)督力度，實(shí)現(xiàn)資金優(yōu)化配置，建立國(guó)庫(kù)集中收付制度，推行政府采購(gòu)。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度，就是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系為基礎(chǔ)，以健全的財(cái)政支付信息系統(tǒng)和銀行間實(shí)時(shí)清算系統(tǒng)為依托，在預(yù)算單位動(dòng)用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)商品、勞務(wù)和支付款項(xiàng)時(shí)，由其提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)庫(kù)集中支付機(jī)構(gòu)審核后，將資金通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系支付給收款人。這改變了過(guò)去先將財(cái)政資金層層撥付到預(yù)算單位，再由預(yù)算單位分散支付給收款人的做法，從而有效減少中間環(huán)節(jié)，減少資金占用，方便單位及時(shí)用款，提高資金使用效益。

　　為了推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合制訂出臺(tái)了《財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》，并由中央財(cái)政選擇國(guó)家水利部等6家中央單位率先開(kāi)始試點(diǎn)，財(cái)政部門(mén)對(duì)各試點(diǎn)單位的經(jīng)費(fèi)不再事先預(yù)撥，資金的使用，由各單位根據(jù)細(xì)化的預(yù)算自主決定，財(cái)政部門(mén)核對(duì)后由單一賬戶(hù)進(jìn)行轉(zhuǎn)賬結(jié)算。在實(shí)際支付之前，所有的資金都集中在國(guó)庫(kù)，財(cái)政部門(mén)可以統(tǒng)一調(diào)度。這種制度減少了財(cái)政支出的中間環(huán)節(jié)，有效防止了財(cái)政資金被擠占、截留、挪用等問(wèn)題，從源頭上預(yù)防和遏制了腐敗，確保了財(cái)政資金的使用效益�？梢哉f(shuō)，推行國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

　　二、國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)程中存在的問(wèn)題

　　從現(xiàn)行情況看來(lái)，國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)展順利，運(yùn)行良好，取得了較為顯著的成效。在運(yùn)行過(guò)程中，也還存在一些困難和問(wèn)題。比如財(cái)政性資金支付和流轉(zhuǎn)方式的變化使得現(xiàn)行財(cái)務(wù)管理存在一些不適應(yīng)的地方。只有在實(shí)際工作中處理好這些問(wèn)題，才能更好地完善財(cái)政國(guó)庫(kù)管理，推動(dòng)財(cái)政工作服務(wù)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

　�。ㄒ唬┰谫Y金支付過(guò)程中存在違規(guī)現(xiàn)象。

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度后，財(cái)政部門(mén)在人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)，代理銀行開(kāi)設(shè)財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)和為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶(hù)，取消了各單位自行開(kāi)設(shè)的銀行賬戶(hù)，支出全部實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付。但結(jié)合試點(diǎn)單位和一些開(kāi)展國(guó)庫(kù)集中支付單位的實(shí)際情況看，許多單位仍然保留著一個(gè)原有的基本戶(hù)，以保證各項(xiàng)收支的正常運(yùn)行。一些單位由于擔(dān)心財(cái)政部門(mén)會(huì)收回年底未用完結(jié)余資金或者擔(dān)心財(cái)政會(huì)因本年度的資金未用完而減少單位下一年度的經(jīng)費(fèi)，年底采取各種方法支取完零余額賬戶(hù)資金。一方面年終大量支取零余額賬戶(hù)資金，把不該財(cái)政用款的支出也用財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出；另一方面采用提取現(xiàn)金方式、轉(zhuǎn)儲(chǔ)大額定期存單以及向本單位其他賬戶(hù)劃撥資金的方式使年終零余額賬戶(hù)不會(huì)出現(xiàn)結(jié)余。

　　（二）受相關(guān)配套措施不全及限額等多方影響，公務(wù)卡結(jié)算受限。

　　為了進(jìn)一步深化國(guó)庫(kù)集中收付制度改革，規(guī)范財(cái)政財(cái)務(wù)管理，提高公務(wù)支出透明度，控制現(xiàn)金流量與現(xiàn)金風(fēng)險(xiǎn)，建立了公務(wù)卡制度，實(shí)行公務(wù)卡結(jié)算。所謂公務(wù)卡結(jié)算，就是預(yù)算單位在職職工在日常公務(wù)支出中先使用銀行信用卡刷卡消費(fèi)，于規(guī)定的期限內(nèi)按現(xiàn)行財(cái)務(wù)制度審核后，通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)財(cái)政授權(quán)支付方式，直接將報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用轉(zhuǎn)入個(gè)人銀行信用卡上還款的結(jié)算方式。從一些試點(diǎn)單位可以了解到，公務(wù)卡在使用過(guò)程中，很多工作人員提出公務(wù)卡刷卡覆蓋范圍較小，甚至是沒(méi)有刷卡條件，致使公務(wù)卡的使用受限，不能充分發(fā)揮作用。比如，2009年7月江西省財(cái)政廳在通報(bào)省級(jí)預(yù)算單位公務(wù)卡改革試點(diǎn)情況中就指出，“公務(wù)卡改革實(shí)踐一年來(lái)，試點(diǎn)單位現(xiàn)金流量明顯下降，預(yù)算單位財(cái)政財(cái)務(wù)管理不斷規(guī)范，公務(wù)卡制度改革取得了初步成效。同時(shí)，改革中也存在部分單位公務(wù)卡使用率不高、業(yè)務(wù)不熟練、刷卡環(huán)境不理想等問(wèn)題”。另外，公務(wù)卡具有一定的透支額度，而且在存入現(xiàn)金至公務(wù)卡時(shí)，也有限制，這些限制也給工作的便利帶來(lái)一定的影響。例如，一些沒(méi)有實(shí)行一卡通的大專(zhuān)院校試點(diǎn)單位在進(jìn)行一人代辦部門(mén)退款或者集中退領(lǐng)學(xué)生款項(xiàng)時(shí)，由于涉及人數(shù)較多，總金額超過(guò)了限額，單位財(cái)務(wù)部門(mén)需分期分批逐次將該筆退款存入代辦人員的公務(wù)卡中，代辦人員只能在款項(xiàng)全部到達(dá)后，才能將款項(xiàng)退給實(shí)際退款人，導(dǎo)致退款時(shí)間的滯后。特別是在一些臨時(shí)性事項(xiàng)的處理上，受限額環(huán)境等方面的影響，顯示出公務(wù)卡結(jié)算在實(shí)際工作中缺乏靈活性。

　�。ㄈ�）國(guó)庫(kù)集中支付的監(jiān)管存在問(wèn)題。

　　國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行后，財(cái)政資金的撥付流程發(fā)生了較大的改變，增加了財(cái)政資金運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)。在業(yè)務(wù)辦理中，代理銀行在向各單位支付資金后才與國(guó)庫(kù)清算，客觀上造成國(guó)庫(kù)對(duì)預(yù)算支出的監(jiān)督在時(shí)點(diǎn)上相分離，這樣一來(lái)，國(guó)庫(kù)部門(mén)的財(cái)政資金撥付監(jiān)督權(quán)由代理銀行取代，在代理行劃至國(guó)庫(kù)部門(mén)清算時(shí)，若國(guó)庫(kù)部門(mén)發(fā)現(xiàn)支付中有問(wèn)題，也只能做事后補(bǔ)救，如補(bǔ)救不及時(shí)易形成資金風(fēng)險(xiǎn)。其次，在現(xiàn)行模式下，財(cái)政集中收付要求財(cái)政在商業(yè)銀行為其開(kāi)立國(guó)庫(kù)集中收付體系中單一賬戶(hù)零余額賬戶(hù)，零余額賬戶(hù)的開(kāi)立、使用與現(xiàn)行我國(guó)金融制度不符；零余額賬戶(hù)的使用是財(cái)政部門(mén)開(kāi)出支付令，商業(yè)銀行無(wú)條件將資金直接從其財(cái)政零余額賬戶(hù)上支付給收款人或用款單位賬戶(hù)，并根據(jù)當(dāng)日資金支付情況向人行提出清算，致使該賬戶(hù)余額為零，導(dǎo)致商業(yè)銀行先付后收，違反了恪守信用、履約付款、誰(shuí)的錢(qián)進(jìn)誰(shuí)的賬，由誰(shuí)支配，銀行不墊款的基本制度。另外，代理銀行作為商業(yè)銀行，在集中支付系統(tǒng)建設(shè)中，投入了大量的人力財(cái)力，可以說(shuō)既是追求利益最大化的經(jīng)營(yíng)者，又是負(fù)有監(jiān)督職責(zé)的監(jiān)管者，代理銀行很難履行好監(jiān)督職責(zé)。

　　三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的建議

　　實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度是深化財(cái)政改革和完善財(cái)政管理的必要舉措，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。國(guó)庫(kù)集中支付改革影響大、涉及面廣、環(huán)節(jié)復(fù)雜，要達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，還需要參與單位的協(xié)作、有效的監(jiān)督和完善的制度。針對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付改革過(guò)程中帶來(lái)的變化和出現(xiàn)的問(wèn)題我們應(yīng)著力分析問(wèn)題，解決問(wèn)題，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付改革進(jìn)程。

　�。ㄒ唬┰鰪�(qiáng)改革意識(shí)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，提高財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)水平。

　　國(guó)庫(kù)集中支付制度又是一項(xiàng)新生事物，政策性強(qiáng)，涉及面廣，對(duì)原有財(cái)務(wù)管理模式產(chǎn)生重要影響。因此，要不斷更新觀念，高度重視，精心組織，在實(shí)施過(guò)程中，逐步形成適應(yīng)國(guó)庫(kù)集中支付的管理模式。其次，要大力宣傳，對(duì)需要做的工作和有所改變的工作環(huán)節(jié)進(jìn)行詳細(xì)解釋?zhuān)�加�?qiáng)協(xié)調(diào)與溝通，對(duì)執(zhí)行中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題及時(shí)處理。另一方面，會(huì)計(jì)核算、支付方式隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革發(fā)生很大的變化。這就要求有更多綜合素質(zhì)高、政策水平好的財(cái)會(huì)人員與之配套，我們必須加大對(duì)財(cái)務(wù)人員的培訓(xùn)力度，規(guī)范核算操作。使廣大財(cái)務(wù)人員對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付政策熟悉，了解有關(guān)的操作程序，能夠正確的進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

　　（二）完善配套制度和相關(guān)管理措施。

　　為了加快國(guó)庫(kù)集中支付制度改革步伐，需要做好相關(guān)的配套工作。有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)和治理辦法，加快法規(guī)的修訂和完善，制定修改及其實(shí)施細(xì)則等相關(guān)財(cái)政金融法規(guī)，細(xì)化操作規(guī)程，規(guī)范更正憑證和國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)報(bào)表，為參與改革的各方合理規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)提供可操作的制度依據(jù)。加強(qiáng)財(cái)政性存款繳存管理，保障財(cái)政性存款足額繳存人民銀行；加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)戶(hù)開(kāi)戶(hù)管理，修訂完善賬戶(hù)管理辦法，解決單位零余額賬戶(hù)與經(jīng)費(fèi)存款賬戶(hù)并存行為，采取措施，對(duì)零余額賬戶(hù)與實(shí)有存款賬戶(hù)之間劃撥資金等具體問(wèn)題予以合理界定，從源頭上有效防止不合規(guī)賬戶(hù)的產(chǎn)生；加強(qiáng)非稅收入收繳管理監(jiān)督，保證非稅收人及時(shí)入庫(kù)。

　　（三）創(chuàng)建國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管新思路。

　　國(guó)庫(kù)集中收付制度改革的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)于國(guó)庫(kù)集中收付管理電算化水平的高起點(diǎn)、高質(zhì)量。因此，必須構(gòu)建一套完善的政府財(cái)政管理信息系統(tǒng)。在財(cái)政部門(mén)、國(guó)庫(kù)支付部門(mén)、人民銀行和商業(yè)銀行之間建立財(cái)政支付信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，加速資金運(yùn)行速度，實(shí)現(xiàn)信息資源共享。依托一體化網(wǎng)絡(luò)，全面把握和監(jiān)督各單位每筆資金的流向。事前做好對(duì)每筆資金用途的合規(guī)性審核；事中對(duì)資金從國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)的撥付、審核代理銀行申請(qǐng)劃款數(shù)額、代理銀行是否在符合規(guī)定范圍為預(yù)算單位辦理資金支付以及是否及時(shí)準(zhǔn)確地劃撥支付資金等方面進(jìn)行跟蹤；事后定期開(kāi)展對(duì)代理銀行零余額賬戶(hù)的檢查。通過(guò)制度建設(shè)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等手段，強(qiáng)化國(guó)庫(kù)集中支付風(fēng)險(xiǎn)管理，有效發(fā)揮人民銀行的國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能，提升國(guó)庫(kù)集中支付監(jiān)管水平。實(shí)時(shí)監(jiān)管?chē)?guó)庫(kù)資金流向，確保資金安全，實(shí)現(xiàn)信息資源共享、交流和相互監(jiān)督，從而進(jìn)一步規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付行為。

　　隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革的不斷深入以及所有財(cái)政資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)體系管理和公務(wù)卡制度的進(jìn)一步推進(jìn)，各項(xiàng)資金的使用將更加規(guī)范，各項(xiàng)收支信息將更加透明化、完整化。同時(shí)，也為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控決策提供有力的信息保障，極大地提高財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益。今后，我們應(yīng)繼續(xù)加強(qiáng)銀行賬戶(hù)管理和單位會(huì)計(jì)核算管理等有關(guān)工作，進(jìn)一步提高單位財(cái)務(wù)管理水平，努力實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的各項(xiàng)目標(biāo)。