【摘要】由于各種原因，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育差距日益明顯，教育資源的失衡已嚴重阻礙了教育事業(yè)的整體發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義。文章從加大政府對義務(wù)教育的投入、完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制、實施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度、落實國家義務(wù)教育財政“低保”政策、改善農(nóng)村中小學辦學條件等幾個方面，提出促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策。

　　【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)義務(wù)教育；均衡發(fā)展；財政政策

　　近年來，我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育的發(fā)展差異顯著，突出表現(xiàn)在辦學條件、經(jīng)費投入、師資水平和教育質(zhì)量等方面。這種差距加劇了城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展的失衡，阻礙了義務(wù)教育目標的實現(xiàn)。2005年5月25日，教育部下發(fā)《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，要求各級教育行政部門把今后義務(wù)教育工作重心進一步落實到辦好每一所學校和關(guān)注每一個孩子健康成長上來，有效遏制城鄉(xiāng)之間、地區(qū)之間和校際之間教育差距擴大的勢頭，逐步實現(xiàn)義務(wù)教育的均衡發(fā)展。這表明我國義務(wù)教育政策將發(fā)生轉(zhuǎn)變，從忽視農(nóng)村教育發(fā)展轉(zhuǎn)為優(yōu)先向農(nóng)村地區(qū)、弱勢群體傾斜；從集中優(yōu)質(zhì)資源打造重點學校、培育精英的教育轉(zhuǎn)向面向大多數(shù)人的教育，重視基礎(chǔ)教育的公共性、公平性。義務(wù)教育具有“公共產(chǎn)品”的特性，它作為一項公共支出，理應(yīng)由國家承擔，政府提供。本文從財政的角度，提出促進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的對策。

　　一、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的必要性

　　(一)義務(wù)教育機會均等是實現(xiàn)社會公平的基本要求。

　　教育公平是社會公平的基本組成部分，而義務(wù)教育的權(quán)利平等和機會均等，則是實現(xiàn)教育公平的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代社會里，人的基本教育權(quán)利，是人的生存和發(fā)展的基本條件之一。作為政府提供的最低標準的合格規(guī)范教育，保障的是人的基本人權(quán)和發(fā)展權(quán)利。所以，為所有兒童提供平等的義務(wù)教育權(quán)利和機會，是實現(xiàn)社會公平的基本要求，是政府必須承擔的職責。為此，無論兒童出生于城市還是鄉(xiāng)村，政府都應(yīng)該為各地區(qū)提供均衡的經(jīng)費，使他們接受相同條件和水準的義務(wù)教育。

　　(二)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。

　　我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)突出，城鄉(xiāng)居民收入差距日益擴大，如果不加以有效遏制，必將影響經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定。農(nóng)村教育，特別是農(nóng)村義務(wù)教育的水平如何，關(guān)系到我國農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展。如果對農(nóng)村義務(wù)教育投入不足，必然造成農(nóng)村文盲增多、勞動力素質(zhì)下降，使其陷入“落后—貧困—教育水平低下—更落后”的不良循環(huán)。人力資本理論認為，教育投資就是生產(chǎn)投資，通過接受教育，人們的經(jīng)濟決策效率得到了提高，人們的獲利能力也相應(yīng)得到了提高。而且在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，如農(nóng)村，初等教育的投資收益率是最高的。因此，加大對農(nóng)村義務(wù)教育的投入是縮小城鄉(xiāng)差別、促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的政策手段。

　　二、促進我國城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的財政政策

　　(一)加大政府對義務(wù)教育的投入力度，并明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責任方。

　　其一，中央政府要下決心壓縮其他開支，確保國家教育財政性支出占GDP的比例達到4％，并在2010年達到4.5％左右。各地政府也要嚴格按照新修改的《義務(wù)教育法》的要求，教育投入要確實做到“三個增長”，年初看預(yù)算，年終查決算。人大要加強對同級人民政府落實教育經(jīng)費“三個增長”的法律監(jiān)督。其二，各級教育投入既要解決總量投入不足的問題，也要解決配置不均衡的問題，明確政府是義務(wù)教育均衡發(fā)展的全部責任方。在教育資源的分配中，要對農(nóng)村義務(wù)教育給予更多的政策照顧和傾斜，真正縮小農(nóng)村義務(wù)教育財政投Adz的差距。

　　(二)進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，明確各級政府的財政分擔責任。

　　我國現(xiàn)行的義務(wù)教育經(jīng)費投入體制是實施“由地方政府負責，分級管理，以縣為主”的管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入以最困難的縣鄉(xiāng)兩級財政為主體。從目前的情況來看，在縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，相當部分縣鄉(xiāng)財政困難的情況下，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費僅依靠縣鄉(xiāng)的財力是很難保證的，進一步完善“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，必須在強化縣級政府作為管理主體的管理責任的同時，進一步明確各級政府的財政分擔責任，加大縣級以上各級政府財政對農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費投入主體責任，健全農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費投入機制�？梢愿鶕�(jù)各級政府的現(xiàn)實財政能力，對東、中、西部三類地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育所需的各項經(jīng)費的初始來源和責任作出明確合理的分工，對教師工資、公用經(jīng)費、危房改造等義務(wù)教育所需要的各項教育經(jīng)費，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況，分別由各級政府財政來分擔。建議中央財政對西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔主要責任，對中部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費承擔部分責任；東部地區(qū)和中部地區(qū)的省級政府也應(yīng)承擔本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的部分經(jīng)費。通過明確各級財政主體的投入責任，為農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的發(fā)展提供可靠的經(jīng)費保障，真正將農(nóng)村義務(wù)教育納入公共財政體系。

　　(三)同一區(qū)域內(nèi)，以學生數(shù)為標準，實施城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化撥款制度。

　　有條件的地區(qū)可以不區(qū)分城市和農(nóng)村，以學生數(shù)為標準，實行義務(wù)教育均等化撥款制度。以北京為例，2001年北京市教委、北京市財政局重新修訂了《北京市普通教育事業(yè)公用經(jīng)費定額標準》，新標準對滿足教學所必需的正常運行經(jīng)費做了明確規(guī)定，不再分為城鎮(zhèn)、農(nóng)村標準，實行統(tǒng)一的公用經(jīng)費標準。市級財政還專門設(shè)立了農(nóng)村義務(wù)教育專項資金，規(guī)定每年至少投入一億元重點支持農(nóng)村小學布局調(diào)整、改善辦學條件、消除危房、信息化建設(shè)、教師培訓(xùn)等項目，為“城鄉(xiāng)統(tǒng)一標準辦學”提供了資金支持和制度保證。

　　(四)落實國家義務(wù)教育財政“低保”政策。

　　確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。國家義務(wù)教育財政“低保”是指國家對義務(wù)教育階段學校完成國家規(guī)定教育目標所需的辦學條件的最低經(jīng)費投入的保障，主要解決貧困地區(qū)、貧困人口義務(wù)教育辦學條件達到國家規(guī)定的最低要求。教育部《關(guān)于進一步推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》明確提出了制定出臺各地義務(wù)教育學校辦學條件最低保障線，建立和完善義務(wù)教育學校的“基尼系數(shù)”等推進義務(wù)教育均衡發(fā)展的措施。從義務(wù)教育均衡推進與政府財政能力的關(guān)系來看，貧困地區(qū)義務(wù)教育均衡僅依靠地方政府的財政能力是不可能實現(xiàn)的。中央政府對貧困地區(qū)義務(wù)教育的財政轉(zhuǎn)移支付，在推進義務(wù)教育均衡發(fā)展過程中起著不可替代的積極作用。在義務(wù)教育“低保”制度下，地方政府主要負責所轄區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育均衡發(fā)展問題，尤其關(guān)注對本地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育的投入。中央政府主要負責全國范圍內(nèi)的非均衡問題，負責協(xié)調(diào)、均衡義務(wù)教育階段投入低于全國平均水平的地區(qū)，建立義務(wù)教育財政轉(zhuǎn)移支付預(yù)算，以預(yù)算的形式確保貧困地區(qū)義務(wù)教育財政投入。

　　(五)積極調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，著力改善農(nóng)村中小學辦學條件。

　　農(nóng)村義務(wù)教育生均教學儀器設(shè)備值過低，城鄉(xiāng)差距過大，已經(jīng)成為教育資源配置不均衡的突出問題。2004年，小學生均教學儀器設(shè)備值農(nóng)村167元，城鄉(xiāng)之比為2.9：1；初中生均教學儀器設(shè)備值農(nóng)村為269元，城鄉(xiāng)之比為1.4：1。另外，農(nóng)村學校危房問題也十分突出。2002年全國普通中學、小學校舍危房面積中農(nóng)村校舍危房面積就占到總面積的49.86％和82.73％。以上因素，影響了農(nóng)村學校辦學整體水平的提高。建議中央安排專項資金，改善農(nóng)村中小學辦學條件，重點用于實施農(nóng)村寄宿制學校建設(shè)、農(nóng)村中小學危房改造工程和農(nóng)村中小學現(xiàn)代遠程教育工程。

　　(六)建立義務(wù)教育經(jīng)費問責和績效責任制度，并把義務(wù)教育均衡發(fā)展列入政府主要責任考核內(nèi)容。

　　為了提高資金的使用效率，要加強各級政府義務(wù)教育經(jīng)費問責和績效考核制度。在教育資金的分配、使用上，要有利于義務(wù)教育均衡發(fā)展，并以此作為評定各級政府績效的一項重要指標。不僅要把義務(wù)教育均衡發(fā)展列入政府主要責任考核內(nèi)容，更重要的是通過建立完善的政府問責制度，加大義務(wù)教育均衡發(fā)展的實施力度。