摘要：本文否定了僅以計劃性來概括“政府預算”的傳統(tǒng)觀點，指出“計劃”僅是政府預算的關(guān)鍵形式，而經(jīng)濟性也非政府預算的實質(zhì)，唯有“法治性”才是政府預算的基本內(nèi)容和活的靈魂，是區(qū)別于任何其他財政范疇的根本性質(zhì)。它由市場經(jīng)濟所決定，市場和資本通過政府預算的法律權(quán)威，直接控制了政府的經(jīng)濟命脈，使得政府活動必須符合其根本利益。我國現(xiàn)有的政府預算制度離法治性要求還有很大的差距，為此必須強化我國政府預算的法律性、計劃性、歸一性、公開性和政治程序性。

　　關(guān)鍵詞：政府預算；法治性；市場經(jīng)濟

　　政府預算，過去通常稱為國家預算。法治性是政府預算活的靈魂，是政府預算的精髓和要意所在。市場經(jīng)濟從根本上決定了政府預算所具有的法治性內(nèi)容。在市場取向的經(jīng)濟改革中，必須嚴肅政府預算的法治性，并用以約束政府的財政活動。至今為止，我國政府預算盡管具有法治形式，但并無實質(zhì)內(nèi)容，有法不依導致了我國財政工作的極度紊亂狀態(tài)。它嚴重地危害著我國財政的正常運行，如任其發(fā)展還可能毀掉我國的改革大業(yè)。因此，認清政府預算的法治性質(zhì)，并遵循其要求改革我國的政府預算制度，是有著重大現(xiàn)實意義的。否則，不管人們采用怎么樣的努力，要解脫我國財政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對此問題給出自己的分析和看法。

　　一、“計劃”僅是政府預算的關(guān)鍵形式

　　我國關(guān)于政府預算有代表性的看法主要有：一認為政府預算就是“國家制定的年度財政收支計劃”。這是認為政府預算就是“財政計劃”；一認為政府預算“是國家實現(xiàn)其職能的基本分配手段，是有計劃地籌集、供應資金，制約經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與比例、速度，滿足社會主義現(xiàn)代化建設需要的重要工具，反映著主要的財政分配關(guān)系。從計劃管理財政收支角度看，國家預算就是國家的基本財政計劃，其收支是國民經(jīng)濟計劃的重要組成部分。”[3]這是認為政府預算既是“財政計劃”又是“分配關(guān)系”。兩類看法都認為政府預算是政府收支計劃，但它們的分歧在于：政府預算除了“財政計劃”之外，是否還是一種“經(jīng)濟關(guān)系”？前者的答案是否定的，而后者則是肯定的。

　　認為政府預算僅是財政計劃的看法有著充分的歷史和現(xiàn)實依據(jù)。從歷史看是封建君主被迫編制年度財政收支計劃，從現(xiàn)實看則是近現(xiàn)代政府每年都編制、執(zhí)行和審核財政收支計劃，而形成了一種新財政范疇。英語稱該范疇為“Public （Government） Budget”。其中Budget表示如何使用并籌集相應錢款的計劃，冠之以Public或Government，即表示政府財政計劃。該詞中譯為“政府預算”，取中文“預算”一詞的預先計算與安排控制未來經(jīng)濟活動的財務計劃之意；加上“國家”一詞，就是表示財政計劃。這就鮮明地概括了該范疇的計劃性特征。可見，將政府預算定義為財政收支計劃是有其正確性的。但如進一步考查則可看出，僅從計劃角度是難以正確概括和把握政府預算的性質(zhì)與內(nèi)容的。

　　財政作為國家或政府的分配活動，其收支規(guī)模是巨大的，因而總需要依靠某種計劃來安排和規(guī)范。完全沒有計劃而放任自流的財政活動是不可思議的，即使是自然經(jīng)濟時期的財政也如此。

　　平頭老百姓居家過日子尚且需要某種計劃，更何況君臨天下的君主呢？我國古代早已存在財政計劃現(xiàn)象，人們還由此得出政府預算不遲于周朝就已出現(xiàn)的結(jié)論。[4]可見，財政活動與財政計劃總是不同程度地相共存的。但由此得出政府預算早已產(chǎn)生的結(jié)論則有失偏頗，因為那實際上是將政府預算等同于財政了。這無異于取消政府預算范疇。

　　為此，存在著不同觀點是自然的。“在資本主義社會以前的階級社會，統(tǒng)治者個人的財務收支活動和國家財政的收支活動很難嚴格地區(qū)分。因此，不可能有完整、系統(tǒng)的國家財政管理制度。另外，在商品貨幣關(guān)系尚不發(fā)達的國家財政分配中，不可能有事先進行詳細的收入和支出的計算，在組織收入和支出的工作方面，也不可能有一定的程序和手續(xù)，而且封建統(tǒng)治階級國家的各級機構(gòu)在財政活動上所處的地位也是不明確的。因此，當時尚未形成政府預算制度，即使有些個別的預計收支，也不能叫做國家預算。”[5]在這里，除了收支計劃外，諸如完整系統(tǒng)的財政管理制度、事先的詳細計算、一定的程序和手續(xù)以及確定國家各級機構(gòu)的財政地位等，都被認為是政府預算必不可少的內(nèi)容。

　　筆者認為這一看法是正確的，“計劃”僅是政府預算的關(guān)鍵形式，但不反映其典型內(nèi)容和根本性質(zhì)。

　　二、法治性是政府預算的根本特性

　　正是由于“計劃”僅是政府預算的形式，所以人們在定義“政府預算”概念時，往往還要對其內(nèi)容加以說明。對此，我國財政理論強調(diào)政府預算的經(jīng)濟性，而西方財政理論強調(diào)政府預算的法治性。

　　政府預算最初產(chǎn)生于封建社會末期的西歐，它伴隨著資本主義市場經(jīng)濟在西歐的產(chǎn)生、確立和發(fā)展而逐步形成并鞏固下來。計劃是政府預算直觀的和鮮明的表現(xiàn)形式，全面、系統(tǒng)和完整的計劃，是這一財政范疇的重要特征。到了社會主義社會，由于政府預算這一特征與計劃經(jīng)濟的根本特征相一致，使得此時的政府預算不僅沒被否定，反而被充分利用了。即不僅其計劃形式被繼承，而且其計劃作用還被發(fā)揚光大。它不僅繼續(xù)是政府安排自身收支的計劃手段，而且還是國家以指令性計劃直接配置社會資源的財務手段，從而具有了直接作用于經(jīng)濟的“經(jīng)濟性”。

　　但經(jīng)濟性難以正確把握政府預算的內(nèi)容和實質(zhì)。任何財政活動都體現(xiàn)為是一種分配關(guān)系，都不同程度地作用于經(jīng)濟活動，只不過計劃經(jīng)濟時期政府預算對于經(jīng)濟的作用極為突出和醒目罷了！這樣，以經(jīng)濟性來界定政府預算的內(nèi)容和實質(zhì)，仍然是不完整和不嚴密的。

　　在西方財政學中，政府預算通常定義為政府編制的財政年度的財政年度收支計劃。“預算在英國每年由財政大臣提交給議會，或在美國由總統(tǒng)提交給國會，它包含著一攬子公共支出計劃及下一年度的稅收立法。”[6]

　　西方的政府預算具有以下性質(zhì)和內(nèi)容：（1）計劃性。作為政府的基本財政計劃，政府預算依據(jù)政府的施政方針編制，財政收支必須由預算安排并遵照執(zhí)行，不得超越和違背計劃行事；（2）法律性。政府預算通過相應的法律程序確立，既受到法律的約束和限制，其本身又是國家法律的組成部分，具有法律的權(quán)威性。違反政府預算是違法行為，將受到法律的追究和制裁；（3）歸一性。除某些特殊款項，所有的財政收支都必須納入政府預算，以確保社會公眾和議會對政府及其財政活動的約束與監(jiān)督。而那些特殊款項也必須由議會的法律授權(quán)才行，否則也將是違法的；（4）政治程序性。政府預算的審議和批準權(quán)限屬于立法機構(gòu)，它通過一系列嚴格的政治程序來完成。即政府預算從草案提出、通過、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算的全過程，都在既定的政治程序監(jiān)督和約束下進行，要改變該程序只有先改變已有的法律條文；（5）公開性。政府預算應成為公開的文件，其內(nèi)容應能被全社會所了解，除少數(shù)機密外，其數(shù)據(jù)都應向社會公布，而不是少數(shù)人隨心所欲的私下活動。

　　上述性質(zhì)可用“法治性”來歸納，其中即使是計劃性，實質(zhì)上也具有法治性內(nèi)容。因為預算計劃的制訂和執(zhí)行過程，本身也就是法律的制訂和執(zhí)行過程。以往任何財政范疇都不具有法治性，[7]所以法治性是政府預算的基本內(nèi)容，是政府預算區(qū)別于以往任何財政范疇的根本性質(zhì)。

　　三、市場經(jīng)濟從根本上決定了政府預算的法治性

　　上述分析表明，對于政府預算的性質(zhì)和內(nèi)容，中西雙方存在著是經(jīng)濟性還是法治性的認識差異。這是由各自的經(jīng)濟體制所根本決定的。

　　計劃經(jīng)濟下，企業(yè)和個人的獨立自主權(quán)被否定，整個社會以國家為中心形成單一的大企業(yè)，以財政為中心形成單一的大企業(yè)財務，財政直接集中了整個社會幾乎所有的純收入，從而對全社會的資源進行了直接的計劃配置，這就很自然地利用了政府預算這一計劃形式，決定了當時的政府預算具有“經(jīng)濟性”內(nèi)容。

　　市場經(jīng)濟下，資本和市場不允許政府利用政府預算的計劃形式去直接干預和決定它們正常的市場活動。此時企業(yè)和個人是獨立的市場運營主體，政府財政活動不可能深入到企業(yè)財務內(nèi)部，也不可能直接替代企業(yè)開展具體的資本運營。這就決定了市場經(jīng)濟下政府和財政不能以計劃手段取代市場手段去進行社會資源的配置。因此，西方的政府預算不是國家從事生產(chǎn)建設活動的計劃手段，從而不具有“經(jīng)濟性”。

　　相反，市場經(jīng)濟決定了政府預算的法治性。

　　眾所周知，在西方，政府預算是新興資產(chǎn)階級褫奪封建君主專制權(quán)力的關(guān)鍵手段之一，它剝奪了封建君主的基本財政權(quán)，通過資產(chǎn)階級議會所確定的預算計劃約束和規(guī)定著封建君主的財政活動。此時在政府預算制度約束下的財政與以往財政的本質(zhì)區(qū)別，是它具有以法律形式確定的社會公眾與國家以及國家政權(quán)內(nèi)部的財政分權(quán)與制衡內(nèi)容。計劃本身不是市場的行為，僅有計劃性，政府預算并不符合資本和市場要求，甚至是完全否定市場的。所以，法治性才是政府預算這一新財政范疇的本質(zhì)性內(nèi)容，即它具有資本和市場通過議會約束和限制政府政治權(quán)力的實質(zhì)。正是依靠政府預算這一形式，西方國家完成了從自然經(jīng)濟的家計財政向市場經(jīng)濟的公共財政的轉(zhuǎn)化。

　　在市場經(jīng)濟下，社會主要經(jīng)濟活動由無數(shù)獨立的私人資本在市場機制引導下展開，政府活動必須符合私人資本的要求并反映其愿望。為此，社會必須找到一整套方法，并建立起有效的監(jiān)督制度和制約機制，去直接保證作為私人資本總代表的政府不損害市場的有效運行，不侵犯私人資本的根本利益。這只有依靠法律手段才能做到。政府預算這一制度，正是依靠其法治性，先是對封建君主，以后是對資產(chǎn)階級政府的財政權(quán)進行了根本的限制與監(jiān)督，成為資本和市場根本約束政府行為的關(guān)鍵性手段。這樣，只要有資本和市場的存在，就必然要求著具有法治形式和內(nèi)容的政府預算�？梢�，西方政府預算的法治性內(nèi)容，是由市場經(jīng)濟所根本決定的。

　　我國在繼承西方政府預算的計劃形式的同時，也繼承了其法治形式，即同樣采用了政府提出預算草案，人代會審議批準通過，政府預算具有法律地位，各級人大會及全體人民監(jiān)督政府執(zhí)行政府預算等形式。但又對政府預算這一形式進行了根本改造，極大地強化了其計劃性內(nèi)容而弱化了其法治性內(nèi)容，使得企業(yè)和個人不可能通過政府預算去決定和約束政府及其財政行為，法治性僅是徒具形式而已。當時的企業(yè)是政府附屬物，個人又是企業(yè)附屬物，企業(yè)和個人并不具備限制和控制政府及其財政行為的獨立經(jīng)濟能力，社會缺乏以法治方式約束規(guī)范政府行為的經(jīng)濟基礎(chǔ)，決定了當時的政府預算是不可能具備真正的法治性內(nèi)容的。

　　四、法治性是政府預算的靈魂

　　隨著市場取向改革的進展，我國政府預算必將產(chǎn)生的變化是：弱化其經(jīng)濟性而強化其法治性。這將是有著重大現(xiàn)實意義的。

　　在市場經(jīng)濟中，政府和財政活動也將受到資本和市場的根本制約與監(jiān)督。但是，國家作為凌駕于社會之上的政權(quán)機構(gòu)，有著自身相對獨立的意志，并不都會自動遵循客觀經(jīng)濟規(guī)律的要求行事。相反，實踐卻一再證明，國家的具體行為是可以違背經(jīng)濟進程的客觀要求的，國家的主觀意志在或長或短時間內(nèi)是能夠得到強制貫徹執(zhí)行的。否則，諸如“大躍進”之類的荒唐事就不會出現(xiàn)于神州大地了。當然，誠如歷史唯物主義所指出的那樣，違背客觀經(jīng)濟規(guī)律的現(xiàn)象和行為終究要得到糾正，但這是以經(jīng)濟進程遭到破壞，是以整個社會付出極大的“學費”，換句話說，是為了少數(shù)人的一意孤行而社會大眾受到極大的懲罰為代價的。為此，不是依靠代價慘重的所謂經(jīng)濟規(guī)律的事后糾正，而是依靠法律手段，從具體的政治運行過程入手，形成一整套有效地決定、制約和監(jiān)督政府活動的政治程序及法律制衡機制，才能真正防止這類慘劇在我國重演。

　　而要有效制約與監(jiān)督政府活動，則制約與監(jiān)督財政活動是關(guān)鍵。“賦稅是喂養(yǎng)政府的娘奶”，[8]財政是直接聯(lián)系政府與經(jīng)濟的紐帶。沒有相應的財政收入，就沒有政府及其活動的存在；控制了財政收入與支出，就控制了政府的命脈，而具有了從根本上決定和約束政府活動的能力。這樣，西方法治性政府預算的形成，其意義不僅在于對封建君主的否定，更重要的還在于國家財政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會大眾手中，使得資本和市場通過議會掌握了政府收支的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，能夠以政府預算為手段直接貫徹自身的意志，確保著西方政府必須按照自身的要求行事。這就極大地增強了社會依靠客觀經(jīng)濟力量阻止和否定政治權(quán)力主觀一意孤行的能力，從而能夠避免經(jīng)濟進程中人為因素產(chǎn)生的災難性后果。隨著我國改革的進展，資本和市場愈益壯大而逐步成為整個經(jīng)濟的決定性力量，這就需要改造現(xiàn)有的政府預算制度，將實質(zhì)性內(nèi)容注入其法治形式中，使政府預算真正成為社會公眾和市場決定、約束與監(jiān)督政府活動的關(guān)鍵手段。

　　西方市場經(jīng)濟自發(fā)形成于自然經(jīng)濟母體中，在自我發(fā)展壯大過程中憑借自身力量取代了自然經(jīng)濟，并由此限制了政府的權(quán)力。我國市場經(jīng)濟人為產(chǎn)生于計劃經(jīng)濟母體中，由于計劃經(jīng)濟對市場因素的巨大否定能力，市場無力自我發(fā)展壯大而依靠自身力量去取代計劃經(jīng)濟，更談不上剝奪和限制政府權(quán)力的問題了。相反，卻是在政府有意識的直接作用安排下，依靠政治力量克服計劃經(jīng)濟的阻力去建立市場經(jīng)濟的。然而，政治權(quán)力是經(jīng)濟力量的直接對立物，政府憑借政治權(quán)力的活動，從直接的意義上看卻是市場的直接否定因素。因此，直接由政府來建立市場經(jīng)濟，是一個遠比自發(fā)形成要困難、復雜和艱巨的過程。此時政府能否正確遵循市場要求去運用政治權(quán)力，就成為我國改革能否順利進行并最終獲得成功的關(guān)鍵。但要政府謹慎和正確地運用自己的權(quán)力，僅靠政府的自我意識和自我約束是遠不夠的。不受制約的權(quán)力將是被濫用的權(quán)力。改革導致了財政財力的分散，卻沒有形成相應的約束、規(guī)范和制衡機制，各級政府機構(gòu)和單位之間維護與擴張自身利益的爭奪，導致了我國財政行為的嚴重紊亂，而企業(yè)和社會則無力抵制各級政府的不正當財政行為。而要克服這些問題和弊端的唯一可行辦法，只有強化政府預算的法治性內(nèi)容，而對政府的財力運作進行強有力的法律約束和監(jiān)督，才能糾正政府的不當行為，避免政府對財力的濫用。這樣，政府預算的法治性就具有了特殊的重要性。

　　可見，法治性是政府預算活的靈魂。沒有法治性，也就沒有政府預算，就如自然經(jīng)濟時期那樣；僅有法治形式，政府預算盡管也已存在，但僅是一個空殼，無法發(fā)揮應有的作用，就如計劃經(jīng)濟時期那樣。只有兼?zhèn)浞ㄖ蔚男问胶蛢?nèi)容，政府預算才真正成其為政府預算而發(fā)揮應有的作用。因此，所謂政府預算，就是具有法治性的政府財政收支計劃。至今為止，政府預算僅存在于市場經(jīng)濟和計劃經(jīng)濟的體制環(huán)境中。

　　五、按法治性要求改革我國預算制度

　　我國現(xiàn)有的政府預算制度離上述法治性要求還有很大差距，因此必須進行較大幅度改革：

　　1 強化政府預算的計劃性

　　在弱化現(xiàn)有政府預算制度的計劃經(jīng)濟性質(zhì)的計劃性內(nèi)容的同時，必須強化政府預算“預先的計劃”的功能。政府預算規(guī)范和安排著財政活動，直接體現(xiàn)著政府的政策意向，直接關(guān)系到社會經(jīng)濟運作狀況的好壞，因而必須預先作出周密的計劃和規(guī)劃。但幾十年來我國政府預算卻從未真正發(fā)揮好這一作用。至今為止，每年都是在預算年度已開始若干個月之后，才完成制訂政府預算的法律和政治程序，此前嚴格地說是在沒有“預算”的狀態(tài)下開展財政活動的；就是此后通過的各級政府預算，也大體上是一年預算，“預算一年”，臨到年終還在不按法律程序地更改預算指標。在這種無計劃狀態(tài)下要想真正做好財政工作，又談何容易！可見，即使在計劃經(jīng)濟時期，政府預算本身也難以說是真正有計劃的。而西方的政府預算在預算年度開始之前就必須制訂完畢，否則政府是無權(quán)開展財政運作的，因而西方的財政活動本身具有很強迫計劃性，一收一支都是由計劃預先安排的。為此，必須將我國政府預算的編制時間大大提前，大致在上一年年初就開始著手本年度各級政府預算草案的編制和立法審議工作。只有這樣，各級人大會才能有充分的時間對政府提出的預算草案進行討論、修改和審批，從而形成較為成熟的各級政府預算。

　　2 強化政府預算的法律性

　　改革開放以來，我國的法制建設取得了長足的進展，但政府預算卻是其最為薄弱的領(lǐng)域之一。至今為止，知道人大會通過的各級政府預算具有法律性的人不多，愿意遵守的人就更少。在政府預算的執(zhí)行過程中，隨著增加減少財政收支，亂批條子，亂開口子的現(xiàn)象比比皆是。在種種混亂狀態(tài)中，混水摸魚者有之，稀里糊涂過日子者有之。這對處于嚴重困難之中的我國財政來說，無異于雪上加霜。為此，應嚴肅政府預算的法律性，堅決杜絕沒有相應法律授權(quán)的財政收入和支出活動發(fā)生。美國聯(lián)邦政府曾由于國會沒能通過相應的預算而多次部分關(guān)門，盡管這不是一個值得提倡的現(xiàn)象，但其中所表現(xiàn)出的法律尊嚴和守法精神，則是值得我國在改革政府預算制度和進一步加強法制建設時借鑒的。

　　3 強化政府預算的公開性

　　我國的政府預算從來就缺少公開性和透明度。幾十年來我國通過報刊公布的政府預算，從來都只有幾個收支大類的數(shù)據(jù)。每個數(shù)據(jù)少則數(shù)十億元，多則上百億元、上千億元，其中具體的內(nèi)容，不要說普通老百姓和非專業(yè)的人大代表，就是財政預算部門的工作人員，要弄清楚也是很困難的。這就根本談不上什么公開性。改革開放以來，財政體制改革使地方、部門和機構(gòu)獲得了愈益增多的財政財力，為了維護自身的集團利益，往往有意采用種種方法和手段隱瞞本地區(qū)本部門本單位的財政財務收支狀況，這就極大地增加了我國政府預算的模糊度。而極端者甚至將預算數(shù)據(jù)列為最高機密，真實數(shù)據(jù)只有那么幾個人知道。混水更好摸魚，十余年來我國財政活動中觸目驚心的嚴重浪費、腐敗、失誤、低效等現(xiàn)象，是直接與這種缺乏公開性和模糊狀態(tài)相關(guān)的。盡管不斷進行反腐倡廉，但實際狀況并無根本改觀。而從西方的政府預算來看，則是將幾乎所有的預算收支逐筆逐項都以預算文件的形式向全社會公布的。公之于眾的政府預算在眾目睽睽之下，是不能不大大減少其營私舞弊現(xiàn)象的，因而西方財政活動中浪費、腐敗、失誤、低效等程度遠低于我國，就毫不奇怪了�？梢姡�西方政府預算的公開性內(nèi)容是應當為我借鑒的，這樣才能借助社會公眾和法律的監(jiān)督去克服這些不良行為和丑惡現(xiàn)象，并使我國的財政支出有一個較大的壓縮，從根本上克服我國財政現(xiàn)存的痼疾。

　　4 強化政府預算的歸一性

　　改革開放以來，我國財政活動日益陷于嚴重的混亂和無序狀態(tài)之中，諸如一直為人們所關(guān)注的各種費用和基金的違規(guī)收取和濫用，預算外和制度外資金的過度膨脹等問題越演越烈。在大量的政府收支游離于政府預算之外的同時，預算內(nèi)收入占GDP比重卻下降到離奇的水準。該收的收不上來，不該支出的壓不下來，其結(jié)果是連年的巨額財政赤字，國債年發(fā)行額和累積余額都急速膨脹。表面上這是中央政府難以有效約束與監(jiān)督地方政府、部門和機構(gòu)的財政行為的結(jié)果，但根本上則是企業(yè)和社會，是資本和市場無力約束與抵制政府不良財政行為的結(jié)果。為此，必須嚴肅政府預算的歸一性，即除了某些特殊款項外，所有的政府收入和支出都必須納入了各級政府預算，以確保資本（不管是國有的還是私人的）和個人可依法抵制各政府部門與機構(gòu)的非法收費征稅行為。為社會公眾監(jiān)督政府及其財政活動，規(guī)范財政分配秩序，克服嚴重的稅收流失現(xiàn)象，確保預算內(nèi)收入占GDP比重有一個顯著躍升等，創(chuàng)造一個基本條件和手段。

　　5 強化政府預算的政治程序性

　　幾十年來，我國的政府預算制度盡管也具有西方式的一整套運作程序，但具體運作仍然是很不規(guī)范的。每年我國的各級人大會大體上只是在短短的幾周時間內(nèi)，就匆匆完成了從預算草案的提交、審議到批準的全過程，其中極少有關(guān)于人大代表對預算草案的質(zhì)詢、修改和否決的報導見諸報端。此后在預算執(zhí)行中收支預算的追加追減，完成之后的決算審批等過程中，主觀人為的因素都太強，沒有遵循法定預算程序而亂收亂用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生，社會公眾和人大會都難以通過預算程序有效規(guī)范、約束和監(jiān)督財政活動。為此，應當承認政府收入的是社會大眾的錢，并不是少數(shù)乃至個別人的錢，政府無權(quán)超越社會公眾經(jīng)由人大會履行的財政權(quán)限，無權(quán)隨心所欲地進行財政收支活動，而必須嚴格遵循既定的政府預算程序。只有這樣，才能真正保證全體人民的當家作主權(quán)力，才能確保我國政府及其財政活動不損害全體人民的根本利益。這點，在資本主義西方尚且能夠較好地做到，在全體人民當家作主的社會主義我國為什么反而做不到呢？

　　20年的改革歷程，也是我國財政陷入愈益困難的境地難以自拔的歷程。在此期間，盡管人們使盡了渾身解數(shù)，用盡了一切辦法，財政困難仍然有增無減，其關(guān)鍵原因就在于我國的財政和預算行為沒有納入法制的軌道。因此，要真正解決我國的財政問題，唯一的辦法只有強化政府預算的法治性，即一方面通過預算計劃嚴格審核控制各級財政的各項支出，另一方面則通過政府預算的法律性、公開性、歸一性和政治程序性，確保社會公眾經(jīng)由人大會對財政收入和支出的根本決定、約束和監(jiān)督，以求得我國財政狀況的全面改善和好轉(zhuǎn)。舍此別無它途�？梢哉f，我國政府預算的法治性真正形成之日，也將是我國財政真正從極度困難狀態(tài)中脫身之時。否則的話，無論人們采用什么方法和手段，都只能治標不治本，都是不可能從根本上扭轉(zhuǎn)我國財政目前的被動局面的。

　　「注釋」

　　[1]“政府預算”和“國家預算”兩詞在很大程度上是通用的，但嚴格地說又存在某些詞義和內(nèi)容上的差異，但由于這些分歧并不影響和妨礙本文的分析與結(jié)論，故存而不論。

　　[2]許滌新主編：《政治經(jīng)濟學辭典》（下），北京，人民出版社，1981，491頁。

　　[3]編寫組：《社會主義財政學》（修訂本），北京，中國財政經(jīng)濟出版社，1982，34頁。

　　[4]參見周伯棣先生編著的《中國財政史》（上海，上海人民出版社，1981）。在該書以“會計制度”或“預算會計制度”或“預算與收支系統(tǒng)”等為標題的有關(guān)章節(jié)中，提到了“預算制度”、預算“編制”、與預算相關(guān)的“決算”等概念。而在第241至242頁中，更是明確指出：“預算制度———唐初，預算為一年一造。……此項預算，是自上而下，逐級包括，最后形成政府預算。”

　　[5]麥履康、韓璧主編：《政府預算》（修訂本），北京，中國財政經(jīng)濟出版社，1987，1—2頁。

　　[6]Brown,CV&PM,Jackson:Public Sector Economics Oxfofd:Martin Robertson,1986,p169.　

　　[7]因為封建社會是人治的社會，其財政也只能是人治性而不是法治性的家計財政。

　　[8]馬克思：《馬克思恩格斯全集》，第7卷，中文版，北京，人民出版社，1975，94頁。

　　「參考資料」

　　[1]編寫組：《社會主義財政學》（修訂本），北京，人民出版社，1981.

　　 [2]哈維。S.羅森：《財政學》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社，1992.

　　[3]麥履康、韓璧主編：《政府預算》（修訂本），北京，中國財政經(jīng)濟出版社，1987.

　　[4]許滌新：《政治經(jīng)濟學辭典》（下），北京，人民出版社，1981.

　　[5]周伯棣：《中國財政史》，上海，上海人民出版社，1981.

　　[6]張馨：《比較財政學教程》，北京，中國人民大學出版社，1997.

　　[7]張馨：《公共財政與國家財政關(guān)系析辨》，載《財政研究》，1997（11）。

　　[8]張馨：《論公共財政》，載《經(jīng)濟學家》，1997（1）。

　　[9] Brown,CV&PM,Jackson:Public Sector Economics Oxfofd:Martin Robertson,1986