[摘要] 財政政策是通過稅收和公共支出等手段來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的長期和短期財政戰(zhàn)略，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。2005年我國實現(xiàn)了從積極財政政策向穩(wěn)健財政政策的轉(zhuǎn)變。本文就兩種財政政策的實施背景、作用進(jìn)行分析，并對今后財政政策的取向及應(yīng)對措施進(jìn)行了展望。

　　[關(guān)鍵詞] 財政政策；中國

　　財政政策是通過稅收和公共支出等手段來實現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的長期和短期財政戰(zhàn)略，是政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段。根據(jù)財政政策在調(diào)節(jié)國民經(jīng)濟(jì)總量方面的功能可將財政政策劃分為擴(kuò)張性政策、緊縮性政策和中性政策。

　　一個國家在一定經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段實施何種財政政策，要根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢，相機(jī)抉擇。宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行千姿百態(tài)，但概括起來講，也就是三種類型。一種類型是社會總供給大于社會總需求，即“通貨緊縮”，表現(xiàn)為物價總水平下降。應(yīng)對通貨緊縮局面，應(yīng)該采取擴(kuò)張性財政政策和擴(kuò)張性貨幣政策。第二種類型是社會總供給小于社會總需求，即“通貨膨脹”，表現(xiàn)為物價上漲。這種情況下，應(yīng)該采取緊縮的財政政策和緊縮的貨幣政策。第三種類型就是社會總供給和社會總需求基本平衡，但在結(jié)構(gòu)上有矛盾，冷熱并存，發(fā)展不均衡。此時應(yīng)采取穩(wěn)健財政政策，即在總量上不做太大的動作，但在結(jié)構(gòu)上有保有壓，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)，壓縮過熱行業(yè)的投資。

　　我國自1998年以來實施的積極財政政策，其實質(zhì)就是一種擴(kuò)張性財政政策。2005年根據(jù)我國國情和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，從實際出發(fā)，我國實施了穩(wěn)健的財政政策，現(xiàn)就兩種財政政策的實施背景、作用綜述如下。

　　一、積極財政政策

　　1、實施背景

　　20世紀(jì)90年代中后期，亞洲金融危機(jī)的爆發(fā)直接導(dǎo)致了國際市場需求萎縮，進(jìn)而演變?yōu)槿�球�?jīng)濟(jì)衰退。造成世界經(jīng)濟(jì)普遍性的生產(chǎn)過剩和通貨緊縮。作為亞洲國家最大貿(mào)易伙伴，亞洲金融危機(jī)無疑對我國經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生重大沖擊。從當(dāng)時國內(nèi)經(jīng)濟(jì)情況看，物價水平持續(xù)下跌，經(jīng)濟(jì)增長速度回落，國內(nèi)投資和消費(fèi)需求出現(xiàn)不足，居民收入增長放慢、失業(yè)壓力增大；同時，國際市場需求低迷導(dǎo)致了我國出口不振。大大降低了出口對經(jīng)濟(jì)增長的推動作用，這些都充分說明我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了通貨緊縮和經(jīng)濟(jì)衰退的發(fā)展階段。面對這種從未出現(xiàn)過的極其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)形勢，黨中央、國務(wù)院審時度勢，及時果斷地做出了實施以增發(fā)國債、擴(kuò)大內(nèi)需、加大基礎(chǔ)設(shè)施投資力度、刺激消費(fèi)、擴(kuò)大出口為主要內(nèi)容的積極的財政政策，主要措施包括：一是發(fā)行長期建設(shè)國債，帶動全社會固定資產(chǎn)投資。二是調(diào)整稅收政策，刺激需求增長。三是調(diào)整收入分配政策，改善居民消費(fèi)心理預(yù)期。四是規(guī)范收費(fèi)制度，減輕社會負(fù)擔(dān)，推動擴(kuò)大消費(fèi)。五是支持國民經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，促進(jìn)國有企業(yè)改革和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。

　　2、積極作用

　　積極的財政政策實施近七年的時間里。在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、調(diào)節(jié)供求關(guān)系和克服通貨滯脹方面取得了明顯的成效。

　　（1）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。大規(guī)模的國債投資不僅有效遏制了經(jīng)濟(jì)增速下滑的局面，而且抑制了通貨緊縮。1998－2004年間，國債建設(shè)資金年均拉動經(jīng)濟(jì)增長為1.5個百分點(diǎn)－2個百分點(diǎn)，GDP年均增長8.56％，物價水平總體穩(wěn)定。

　　（2）優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。積極財政政策著眼于短期需求管理和長期供給管理有機(jī)的結(jié)合，在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的同時，通過國債資金的直接投入、稅收政策等措施，發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，支持一些符合產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展方向的重點(diǎn)行業(yè)和重點(diǎn)企業(yè)的技術(shù)改造，推動了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。

　�。�3）增加就業(yè)。七年來，國債資金支持的一大批新項目及其配套項目的建設(shè)共增加就業(yè)崗位700萬－1000萬個，對拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到了很好的刺激作用。

　　（4）促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展。通過對中西部地區(qū)進(jìn)行傾斜性財政資金安排，進(jìn)行了諸如西電東送、青藏鐵路、退耕還林還草工程、六小工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和生態(tài)建設(shè)，改善了這些地區(qū)的投資經(jīng)營環(huán)境，加快了中西部地區(qū)的發(fā)展步伐，使東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不平衡格局得到一定程度的改善。

　　總之，作為一項反周期宏觀政策，積極財政政策基本上是恰當(dāng)?shù)模�它對中國�?jīng)濟(jì)社會相對平衡發(fā)展起到了不可低估的作用。

　　3、負(fù)面效應(yīng)

　　但積極財政政策畢竟是宏觀“反周期”操作，是適用于經(jīng)濟(jì)低迷階段的一種政策。從2002年下半年起，我國經(jīng)濟(jì)開始逐步走出通貨緊縮的陰影，呈現(xiàn)出加速發(fā)展的態(tài)勢。2003年國民經(jīng)濟(jì)終于走過由相對低迷向穩(wěn)定高漲的拐點(diǎn)，GDP增長速度躍為9％以上。此時積極財政政策的實施帶來一定的負(fù)面效應(yīng)，出現(xiàn)了一些值得注意的問題，主要是部分行業(yè)和地區(qū)盲目投資和低水平重復(fù)建設(shè)的傾向有所加劇，貨幣信貸增長偏快，資源對經(jīng)濟(jì)增長的制約越來越明顯，并帶來煤、電、油、運(yùn)和原材料的供應(yīng)緊張局面。

　　二、穩(wěn)健財政政策

　　1、實施背景

　　2003年下半年以來，中國經(jīng)濟(jì)開始走出通貨緊縮的陰影，經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新一輪周期的上升階段。一是經(jīng)濟(jì)增長接近潛在水平。2003年GDP增長9.3％ ，2004年增長9.5％，部分行業(yè)瓶頸約束或資源約束的出現(xiàn)，表明GDP增幅已接近潛在產(chǎn)出水平。二是物價趨于上升。2003年居民消費(fèi)價格和商品零售價格指數(shù)分別上漲1.2％和0.1％，2004年則分別上漲3.9％和2.8％。三是失業(yè)率升勢趨緩。2003年全國城鎮(zhèn)就業(yè)增加859萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.3％；2004年城鎮(zhèn)新增就業(yè)人員980萬人，城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2％，比上年下降0.1％個百分點(diǎn)。四是出現(xiàn)局部投資過熱。2003年，固定資產(chǎn)投資增長速度比消費(fèi)品零售額增長速度高了17.6％個百分點(diǎn)。當(dāng)年投資率上升到42.3％，比2002年增加了3.1個百分點(diǎn)，接近于1993年經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重過熱時的水平（當(dāng)時投資率為43.5%）。為此，國家采取一系列措施，包括貨幣手段（如提高存款準(zhǔn)備金率和提高利率等）和行政手段等，以逐步控制經(jīng)濟(jì)局部過熱的跡象。雖然2004年5～6月在宏觀調(diào)控影響下，固定資產(chǎn)投資增長速度明顯下降，但在2004年7～10月，固定資產(chǎn)投資增長又出現(xiàn)明顯的反彈跡象，增長率分別為31.4％ 、26.3％ 、27.9％ 、26.4％。在國民經(jīng)濟(jì)已發(fā)生經(jīng)濟(jì)周期階段轉(zhuǎn)換和出現(xiàn)局部過熱的形勢下，如果繼續(xù)實行積極的財政政策，將不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長和減輕通貨膨脹壓力。

　　同時，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的深層次問題也凸現(xiàn)出來。一是經(jīng)濟(jì)增長方式與資源、環(huán)境約束的矛盾更加尖銳。目前中國石油、天然氣、煤炭、鐵礦石、銅和鋁等重要礦產(chǎn)資源人均儲量分別相當(dāng)于世界人均水平的11％、4.5%、79% 、42%、18%和7.3％，特別是2003年中國GDP占世界的4％，但消耗占世界的比重：石油為7.4％ ，原煤為31％ ，鐵礦石為30％，鋼鐵為27％，氧化鋁為25％，水泥為40％，說明促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變已成為宏觀調(diào)控的一項緊迫任務(wù)。二是國內(nèi)經(jīng)濟(jì)和社會結(jié)構(gòu)性矛盾也比較突出。投資占GDP的比重過高，消費(fèi)需求對GDP增長率的貢獻(xiàn)下降。此外，我國城鄉(xiāng)居民收入差距仍在擴(kuò)大。

　　近年來財政收入雖然大幅增長，但由于中國轉(zhuǎn)型期財政支付改革成本不斷增加，支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的任務(wù)十分繁重，以及加強(qiáng)宏觀調(diào)控的需要，因而伴隨積極財政政策而來的公共風(fēng)險也在加大，財政赤字和債務(wù)規(guī)模增長很快。

　　由此可見，積極財政政策已完成其歷史使命，財政政策的調(diào)整、轉(zhuǎn)型勢在必行。

　　2、可行性

　　穩(wěn)健財政政策的實施有它的可行性。表現(xiàn)在：

　　（1）積極的財政政策實施帶動了投資、信貸增長偏快，結(jié)構(gòu)性的矛盾也越來越突出，由此引發(fā)的通貨膨脹，勢必影響到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，如果繼續(xù)實施這一政策，不僅不利于控制固定資產(chǎn)投資的過快增長，而且易于形成逆向調(diào)節(jié)；不僅不利于減緩?fù)ㄘ浥蛎浀内厔�，而且易于加劇投資與消費(fèi)比例失調(diào)程度，加大經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行的風(fēng)險和阻力，對此，繼續(xù)實施積極的財政政策已不合時宜，應(yīng)當(dāng)適時轉(zhuǎn)向。

　�。�2）從規(guī)避風(fēng)險的迫切性看，也需要加快調(diào)整現(xiàn)行的財政政策。積極的財政政策實施，主要是通過政府大量發(fā)行國債進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)投資而實現(xiàn)的，一方面使得經(jīng)濟(jì)的增長過份依賴于國債的發(fā)行，另一方面，也使得國債的規(guī)模越來越大，到目前為止，僅長期建設(shè)國債累計額就達(dá)到了9100億元之巨，而且中央財政債務(wù)依存度偏高，經(jīng)濟(jì)中積累了大量的或有負(fù)債，增加了財政運(yùn)行的壓力。

　�。�3）積極的財政政策實施，使得我國經(jīng)濟(jì)已基本上走出通貨緊縮期，進(jìn)入新一輪的上升期，經(jīng)濟(jì)自主增長的能力明顯增強(qiáng)，社會上已有大量的資金在涌動，人們的投資意識在逐漸增強(qiáng)，足以緩和由于政府減少投資而帶來的對經(jīng)濟(jì)的波動。

　　3、目標(biāo)

　　財政政策作為政府宏觀調(diào)控的一項重要手段，其目標(biāo)的確定必須服務(wù)服從于國民經(jīng)濟(jì)宏觀的總體要求。穩(wěn)健的財政政策要服從服務(wù)于改革發(fā)展大局和中央宏觀調(diào)控大局，宏觀上既要防止通貨膨脹苗頭的繼續(xù)擴(kuò)大，又要防止通貨緊縮趨勢的重新出現(xiàn)；既要堅決控制投資需求膨脹，又要努力擴(kuò)大消費(fèi)需求；既要對投資過熱的行業(yè)降溫，又要著力支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。因此，穩(wěn)健的財政政策必將有助于防止經(jīng)濟(jì)大起大落，控制通貨膨脹。保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長。

　　4、主要內(nèi)容

　　穩(wěn)健財政政策的主要內(nèi)容概括起來，就是四句話，十六個字：控制赤字、推進(jìn)改革、調(diào)整結(jié)構(gòu)、增收節(jié)支。

　　（1）控制赤字，就是適當(dāng)減少中央財政赤字，但又不明顯縮小，松緊適度，重在傳遞調(diào)控導(dǎo)向信號，既防止通貨膨脹苗頭的繼續(xù)擴(kuò)大，又防止通貨緊縮趨勢的重新出現(xiàn)，體現(xiàn)加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控、鞏固和發(fā)展宏觀調(diào)控成果的要求。

　�。�2）推進(jìn)改革，就是轉(zhuǎn)變主要依靠國債項目資金拉動經(jīng)濟(jì)增長的方式，按照既立足當(dāng)前，又著眼長遠(yuǎn)的原則，在繼續(xù)安排部分國債項目投資，整合預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資，保證一定中央財政投資規(guī)模的基礎(chǔ)上，適當(dāng)調(diào)減國債項目資金規(guī)模，騰出更多財力，用于支持體制改革和制度創(chuàng)新，為市場主體和經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造一個良好、公平和相對寬松的財稅環(huán)境，建立有利于經(jīng)濟(jì)自主增長和健康發(fā)展的長效機(jī)制，體現(xiàn)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式的要求。

　�。�3））調(diào)整結(jié)構(gòu)，就是在對總量不做大的調(diào)整和壓縮的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財政的要求，調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)和國債項目資金投向結(jié)構(gòu)，區(qū)別對待、有保有壓、有促有控，對與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的、直接用于一般競爭性領(lǐng)域等的“越位”投入，要退出來、壓下來；對屬于公共財政范疇的，涉及到財政“缺位或不到位”的，如需要加強(qiáng)的農(nóng)業(yè)、就業(yè)和社會保障、環(huán)境和籌“和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求。

　�。�4）增收節(jié)支，一方面，在總體不增稅負(fù)或略減稅負(fù)的基礎(chǔ)上，通過嚴(yán)格依法征稅，堵塞各種漏洞，把該收的收上來，確保財政收入穩(wěn)定增長。應(yīng)收盡收本身就是宏觀調(diào)控。另一方面，嚴(yán)格按預(yù)算控制支出特別是控制一般性支出的增長，在切實提高財政資金的使用效益上花大力氣，下大功夫，體現(xiàn)配合宏觀調(diào)控和建立節(jié)約型社會的要求。

　　總之，根據(jù)我國國情和國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展，從實際出發(fā)，中央確定了財政政策的取向，做出了實施穩(wěn)健的財政政策以代替積極的財政政策，這是一種客觀的、必然的、符合現(xiàn)實的科學(xué)選擇。

　　三、展望

　　當(dāng)前以及今后一段時期，是中國推動全面建設(shè)小康社會和構(gòu)建和諧社會的重要階段。“十一五”時期中國經(jīng)濟(jì)仍將處在高位運(yùn)行態(tài)勢。在這種情況下，不宜實施以擴(kuò)張為主的積極財政政策。但經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾的解決，特別是加快農(nóng)業(yè)、能源交通、教育科技、消費(fèi)服務(wù)業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展，還需要保持一定的財政政策力度，尤其是財政面臨支持各項改革、支付改革成本的壓力較大。因此，也不宜實施全面緊縮的財政政策。因而“十一五”時期特別是前期應(yīng)繼續(xù)實施穩(wěn)健的財政政策。為了達(dá)到良好的效果，應(yīng)用注意解決以下幾個問題：

　　1、建立和完善農(nóng)村社會保障制度、公共衛(wèi)生體系、義務(wù)教育制度。

　　2、運(yùn)用稅收手段對企業(yè)科技創(chuàng)新、環(huán)保、循環(huán)經(jīng)濟(jì)等項目加大稅收扶植力度；對資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、低層次重復(fù)建設(shè)等項目的企業(yè)進(jìn)行重稅。

　　3、放開針對限制民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域，積極鼓勵民間資本進(jìn)行高科技、環(huán)保、旅游等的投資。

　　4、及時推出物業(yè)稅、加大地方政府的經(jīng)濟(jì)實用房的規(guī)模，切實控制房地產(chǎn)的投機(jī)，減輕居民的支出壓力，穩(wěn)定社會，提高其他領(lǐng)域的消費(fèi)。

　　5、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革和糧食流通體制改革，完善糧食直接補(bǔ)貼政策，穩(wěn)定糧食最低收購政策、堅決控制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格的上漲，繼續(xù)提高農(nóng)民的收入水平。

　　6、轉(zhuǎn)變城市居民就業(yè)觀念、通過培訓(xùn)、發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、繼續(xù)引導(dǎo)民資、吸引外資投資實業(yè)，努力降低失業(yè)人口率，創(chuàng)造和諧的社會生活環(huán)境。

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