摘要：隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，高質(zhì)量的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和維護(hù)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序尤為重要。建立健全合理的內(nèi)部財(cái)務(wù)控制，直接關(guān)系到事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算的真實(shí)性和完整性。但是迄今為止，還缺乏一套對(duì)行政事業(yè)單位行之有效的內(nèi)部控制指導(dǎo)性規(guī)范,為此，本文分析了當(dāng)前我國(guó)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問(wèn)題及產(chǎn)生的原因，并結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了若干解決措施。

　　關(guān)鍵詞：事業(yè)單位；內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

　　行政事業(yè)單位作為國(guó)家政策的直接貫徹和執(zhí)行者，其收入基本來(lái)源于財(cái)政資金；由于經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)較企業(yè)簡(jiǎn)單，因此，在內(nèi)控制度建設(shè)上普遍存在一些問(wèn)題，制約了行政事業(yè)單位的工作效率，影響了會(huì)計(jì)信息的真實(shí)性。本文就行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)談些看法?，F(xiàn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的確存在諸多問(wèn)題。這些問(wèn)題的存在，既制約了行政事業(yè)單位的工作效率和效果，同時(shí)也影響了財(cái)政“節(jié)流”任務(wù)的完成和部門(mén)預(yù)算制度的實(shí)施，迫切需要引起重視和強(qiáng)化行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的調(diào)查研究，并在此基礎(chǔ)上制定適合行政事業(yè)單位特點(diǎn)和管理模式的內(nèi)部控制規(guī)范框架。

　　1 當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問(wèn)題

　　1.1 費(fèi)用支出缺乏有效控制。目前，行政事業(yè)單位對(duì)于行政經(jīng)費(fèi)的支出（特別是招待費(fèi)、辦公費(fèi)、會(huì)議費(fèi)等）普遍缺乏嚴(yán)格的控制標(biāo)準(zhǔn)；即使制定了內(nèi)部經(jīng)費(fèi)開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)，但仍較多采用實(shí)報(bào)實(shí)銷制，只要有相應(yīng)審批人員簽字同意，會(huì)計(jì)人員就予以報(bào)銷。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)被擠占、挪用現(xiàn)象也較普遍，致使專項(xiàng)資金未能發(fā)揮其應(yīng)有的資金效益。

　　1.2 固定資產(chǎn)管理比較薄弱。實(shí)行政府集中采購(gòu)制度以后，行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)的購(gòu)置得到了有效控制，但對(duì)資產(chǎn)的使用管理仍缺乏相關(guān)的內(nèi)部控制，重購(gòu)輕管現(xiàn)象比較普遍。如相當(dāng)部分行政單位未按規(guī)定建立起定期財(cái)產(chǎn)盤(pán)點(diǎn)制度，對(duì)于購(gòu)置的固定資產(chǎn)未能及時(shí)登記入賬，未按規(guī)定登記固定資產(chǎn)明細(xì)賬和實(shí)物卡片，資產(chǎn)保管責(zé)任不明確等，極易導(dǎo)致資產(chǎn)賬實(shí)不符及資產(chǎn)流失，賬外資產(chǎn)也時(shí)有發(fā)生。

　　1.3 財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)管理脫節(jié)。財(cái)務(wù)部門(mén)只起到“核算”、“付款”作用，對(duì)單位重要事項(xiàng)的決策、實(shí)施過(guò)程和結(jié)果均不了解，未能對(duì)業(yè)務(wù)部門(mén)實(shí)施必要的財(cái)務(wù)管理和內(nèi)部監(jiān)督。如一些行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)部門(mén)對(duì)于房租收入，往往只負(fù)責(zé)對(duì)收入登賬核算，而對(duì)收入額確定是否合理、是否按合同及時(shí)收取、是否做到應(yīng)收盡收等卻未能實(shí)施必要的財(cái)務(wù)監(jiān)控。

　　1.4 票據(jù)管理不夠嚴(yán)格到位。票據(jù)的購(gòu)、領(lǐng)、用、核銷未按規(guī)定建立相應(yīng)臺(tái)賬；對(duì)票據(jù)使用情況未建立定期或不定期抽查制度，導(dǎo)致一些執(zhí)收部門(mén)延期上繳相應(yīng)收入，甚至出現(xiàn)挪用公款問(wèn)題；對(duì)使用后票據(jù)未能及時(shí)辦理交驗(yàn)、核銷，容易導(dǎo)致收入不入賬、私設(shè)“小金庫(kù)”等問(wèn)題。

　　1.5 崗位設(shè)置不夠合理。由于行政事業(yè)單位編制有限，人員緊張，崗位安排不盡合理，許多單位存在一人多崗、不相容崗位兼職現(xiàn)象。記賬人員、保管人員、經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)決策人員及經(jīng)辦人員沒(méi)有很好的分離制約，存在出納兼復(fù)核、采購(gòu)兼保管等現(xiàn)象，出現(xiàn)管理漏洞。

　　1.6 預(yù)算控制比較薄弱。隨著部門(mén)預(yù)算改革的推進(jìn)，預(yù)算控制得到了一定程度加強(qiáng)，但仍較薄弱，主要表現(xiàn)為：一是預(yù)算編制還比較粗糙。目前部門(mén)預(yù)算的編制一般仍根據(jù)當(dāng)年財(cái)政狀況、上年收支實(shí)績(jī)、預(yù)算單位自身的特點(diǎn)和業(yè)務(wù)進(jìn)行核定，大部分都還沒(méi)有細(xì)化到具體項(xiàng)目，預(yù)算支出達(dá)不到逐筆進(jìn)行核定的要求。二是預(yù)算剛性不夠。預(yù)算的計(jì)劃性、科學(xué)性不強(qiáng)，預(yù)算調(diào)整追加較為頻繁，資金使用缺乏預(yù)見(jiàn)性，削弱了預(yù)算的約束控制力。

　　2 行政事業(yè)單位內(nèi)控薄弱的主要原因

　　2.1 內(nèi)控意識(shí)淡薄。良好的內(nèi)控意識(shí)是內(nèi)部控制制度得以健全和實(shí)施的重要保證。但從有關(guān)情況看，一些部門(mén)（單位）領(lǐng)導(dǎo)對(duì)內(nèi)部控制制度重要性的認(rèn)識(shí)還不夠到位，內(nèi)控意識(shí)淡薄。重事業(yè)發(fā)展、輕內(nèi)部管理,甚至缺乏對(duì)內(nèi)部控制知識(shí)的基本了解。有的認(rèn)為，現(xiàn)在財(cái)務(wù)方面反正有會(huì)計(jì)核算中心把關(guān)，單位內(nèi)部控制不再那么重要了；有的則把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門(mén)的事；行政事業(yè)單位長(zhǎng)期實(shí)行的“一支筆”制度流于形式。

　　2.2 內(nèi)部控制體系不夠完善。財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》主要是針對(duì)企業(yè)的，對(duì)行政事業(yè)單位的適用性較差，行政事業(yè)單位迄今為止也沒(méi)有內(nèi)部控制制度。有些單位用一般財(cái)經(jīng)規(guī)章制度代替內(nèi)控制度，一些專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理制度、辦法，僅就其開(kāi)支范圍、標(biāo)準(zhǔn)加以限制，單位資金安全性問(wèn)題依然存在；有的單位對(duì)一些問(wèn)題的處理僅憑經(jīng)驗(yàn)、貫例辦理，隨意性較大，業(yè)務(wù)流程控制往往過(guò)于簡(jiǎn)單；有的單位雖然制定了一系列內(nèi)控制度，但未能嚴(yán)格執(zhí)行，對(duì)制度的執(zhí)行及效果缺乏必要的監(jiān)督，導(dǎo)致有章不循、違章不究，內(nèi)控制度未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。此外，沒(méi)有建立規(guī)范的內(nèi)審制度，如何審，審后怎么處理，都沒(méi)有明確的規(guī)定，部分單位根本就沒(méi)有內(nèi)審部門(mén)。

　　2.3 與會(huì)計(jì)核算中心的溝通銜接不夠，影響了單位財(cái)務(wù)管理的及時(shí)有效實(shí)施。行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)集中核算后，由會(huì)計(jì)核算中心對(duì)行政事業(yè)單位集中辦理會(huì)計(jì)核算和監(jiān)督業(yè)務(wù)，由于會(huì)計(jì)主體單位與核算部門(mén)不一致，雙方溝通銜接不夠，極易形成賬物分離的資產(chǎn)管理現(xiàn)狀，造成核算中心管賬不管物、核算單位管物不管賬、賬物不符的問(wèn)題，在一定程度上影響了單位財(cái)務(wù)管理的有效實(shí)施。

　　2.4 部分單位財(cái)務(wù)管理人員業(yè)務(wù)素質(zhì)不高，不能很好適應(yīng)內(nèi)部控制工作之需要。人是一切工作成敗的關(guān)鍵因素，內(nèi)部控制工作也同樣，內(nèi)控制度的制訂和貫徹落實(shí)都離不開(kāi)人，尤其需要有較高素質(zhì)的專業(yè)人員；但現(xiàn)階段，由于行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)核算較為簡(jiǎn)單，財(cái)務(wù)管理的地位未能有效體現(xiàn)，因此對(duì)會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)素質(zhì)要求不如企業(yè)那么高。還有許多單位的財(cái)務(wù)人員由業(yè)務(wù)人員兼任，對(duì)財(cái)務(wù)知識(shí)不了解，難以實(shí)施內(nèi)部財(cái)務(wù)監(jiān)督責(zé)任。

　　3 完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的若干對(duì)策建議

　　3.1 增強(qiáng)內(nèi)控意識(shí)，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會(huì)計(jì)與內(nèi)控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。按照《會(huì)計(jì)法》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范》的規(guī)定，單位負(fù)責(zé)人是單位財(cái)務(wù)與會(huì)計(jì)工作的第一責(zé)任主體，對(duì)本單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告的真實(shí)性、完整性以及內(nèi)部控制制度的合理性、有效性負(fù)主要責(zé)任。但要真正確立起單位負(fù)責(zé)人對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制制度建設(shè)的“第一責(zé)任主體”意識(shí)，還必須強(qiáng)化對(duì)行政事業(yè)單位主要負(fù)責(zé)人及一些相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在內(nèi)部控制方面的培訓(xùn)學(xué)習(xí)。為此，各級(jí)會(huì)計(jì)管理機(jī)關(guān)即財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合有關(guān)部門(mén)，分期分批和分類型地對(duì)一級(jí)預(yù)算單位和二級(jí)預(yù)算單位的主要負(fù)責(zé)人及相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)舉辦相關(guān)的研討班，使他們?cè)诹私獍盐諆?nèi)部控制基本知識(shí)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)重要性的認(rèn)識(shí)，培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識(shí)和內(nèi)部控制環(huán)境。

　　3.2 增強(qiáng)會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用

　　會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作薄弱嚴(yán)重制約了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度建設(shè)和部門(mén)預(yù)算的實(shí)施效果。因此，要提升行政事業(yè)單位內(nèi)部控制水平，為財(cái)政“節(jié)流”奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ),還必須重視改進(jìn)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作，強(qiáng)化會(huì)計(jì)系統(tǒng)的控制作用。強(qiáng)化會(huì)計(jì)工作基礎(chǔ)，需要財(cái)政機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位會(huì)計(jì)人員的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范的培訓(xùn)教育，并在此基礎(chǔ)上建立對(duì)行政事業(yè)單位的會(huì)計(jì)基礎(chǔ)工作的全面檢查制度，并建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲制度。

　　3.3 完善部門(mén)預(yù)算制度，強(qiáng)化預(yù)算控制在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中的功能作用財(cái)政預(yù)算制度從過(guò)去的功能預(yù)算到現(xiàn)在的部門(mén)預(yù)算，是對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算控制的一次重要改革和重大進(jìn)步。

　　3.4 健全單位內(nèi)部控制制度體系，規(guī)范單位內(nèi)部行為

　　行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)工作和內(nèi)部控制工作的效果，需要有一套科學(xué)合理的制度體系來(lái)支持和保證。目前，財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》雖明確指出其適用范圍包括行政事業(yè)單位，但實(shí)際上是針對(duì)企業(yè)制定的。

　　由于沒(méi)有考慮行政事業(yè)單位的特點(diǎn)，也沒(méi)有體現(xiàn)行政事業(yè)單位資金和經(jīng)費(fèi)管理體制上的特殊性，諸如收支兩條線管理、部門(mén)預(yù)算、政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)單一賬戶體系、國(guó)庫(kù)集中支付和國(guó)庫(kù)直接支付等，實(shí)際上對(duì)行政單位的適用性是比較差的。鑒于行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度體系不健全、不完善的狀況，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)專家學(xué)者，研究制定體現(xiàn)行政事業(yè)單位特點(diǎn)的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》，促進(jìn)行政事業(yè)單位建立健全內(nèi)部控制的制度體系，并不定期地進(jìn)行監(jiān)督檢查。

　　同時(shí)，財(cái)政部門(mén)是會(huì)計(jì)與內(nèi)部控制工作的主管部門(mén)，審計(jì)部門(mén)是重要的保證體系，因此,在健全完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的過(guò)程中，財(cái)政和審計(jì)部門(mén)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮十分重要的作用。各級(jí)財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)成立相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)的組織與指導(dǎo)，并撥出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，為內(nèi)部控制制度建設(shè)提供經(jīng)費(fèi)支持。