摘要：隨著我國“建設(shè)和諧社會、推進(jìn)環(huán)境、資源與社會協(xié)調(diào)發(fā)展”執(zhí)政思想的調(diào)整，環(huán)保工作也被提到了極為重要的戰(zhàn)略地位。但由于環(huán)保項目投資長、收益低等特點，使得長期以來，環(huán)保項目的融資來源基本以財政為主，存在融資結(jié)構(gòu)單一、融資來源匱乏的特點。文章就如何加大環(huán)境治理力度，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展、加快環(huán)保融資體制的改革和創(chuàng)新，打破環(huán)保融資瓶頸，建議采用TOT模式為環(huán)保項目融資并對TOT模式的可行性進(jìn)行了優(yōu)勢分析，并提出了具體的融資方式操作流程。

　　關(guān)鍵詞：環(huán)境保護(hù)；融資方式TOT

　　近年來我國經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了持續(xù)高速增長，與此同時嚴(yán)重的環(huán)境污染問題也應(yīng)運而生，在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中，中國生態(tài)環(huán)境付出了極大的代價。目前我國每年環(huán)保投資總量僅為GDP的1.4％，遠(yuǎn)不能滿足控制環(huán)境污染的資金要求，環(huán)保產(chǎn)業(yè)資金不足已成為遏止環(huán)境污染的關(guān)鍵因素。由于環(huán)保項目存在投資長、收益低等特點，長期以來環(huán)保項目的融資來源基本以財政為主，存在融資結(jié)構(gòu)單一、融資來源匱乏的特點。根據(jù)環(huán)保局測算，我國各地環(huán)境保護(hù)與建設(shè)投資每年需求將達(dá)到5 000億元，地方政府財政投資需求為2 000億元，如沿用過去公益設(shè)施建設(shè)管理非市場化的行政融資模式，環(huán)保與建設(shè)將存在巨大的融資缺口。因此為推動環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，拓寬融資渠道，尋求其他融資方式成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展的必然要求。

　　一、環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特點

　　環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有雙重的性質(zhì)，既有為社會公眾服務(wù)的公益性成份，也有可以通過運營獲得經(jīng)濟(jì)收益，甚至可以進(jìn)行競爭的一面。環(huán)保項目與一般競爭性項目的不同之處在于環(huán)保項目遵循社會性與經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合、以社會性為主的原則。環(huán)保項目多為公益性項目，其決策目標(biāo)是雙重的，既有社會目標(biāo)，也有經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。投資決策應(yīng)偏重于社會目標(biāo)，較多地考慮社會公平、人民生活，但并不完全放棄經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。因此產(chǎn)業(yè)項目的效益評價具有特殊性和復(fù)雜性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.社會效益高于經(jīng)濟(jì)效益。

　　環(huán)保項目的建設(shè)主要是政府行為，政府的投資一般是以社會效益為出發(fā)點；因此絕大多數(shù)環(huán)保項目建設(shè)的目的不是為了從項目本身的運營中獲得多少經(jīng)濟(jì)上的收益，而是為了達(dá)到一定的社會效果，如改善人民的生活條件和環(huán)境，為城市的生產(chǎn)和運營提供更為方便的條件，保證城市和人民的安全等等，都是為了滿足需要而不是為盈利去建設(shè)的。雖然，在資金有限的情況下，也要考慮經(jīng)濟(jì)效益，但必須服從社會效益，投資仍應(yīng)該選擇花費較少，投入較少的方案。

　　2.間接效益大于直接效益。

　　進(jìn)行環(huán)保項目建設(shè)的作用主要是改善人們生產(chǎn)和生活的條件，而生產(chǎn)和生活條件的改善會帶來許多不是基礎(chǔ)設(shè)施的直接效益。比如園林綠化是消費性建設(shè)，幾乎沒有直接效益，但其不僅具有凈化空氣、調(diào)節(jié)氣候等直接的生態(tài)效益，還具有潛在的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

　　3.長期效益重于短期效益。

　　環(huán)保項目建設(shè)往往考慮其在比較長的時期內(nèi)所能發(fā)揮的效益，而且環(huán)保項目的真正效益往往需要較長的時間才能顯現(xiàn)出來。如污水處理廠的建立對人們健康的影響是具有長期性和持續(xù)性的，對整個城市的水環(huán)境系統(tǒng)具有決定性影響，這種長期效益要遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于短期內(nèi)污水處理項目有可能帶來的收益。

　　二、環(huán)保融資渠道現(xiàn)狀分析

　　環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資渠道單一已成為制約環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要“瓶頸”之一，從目前我國現(xiàn)行環(huán)保融資資金來源看，財政投資占絕對多數(shù)。雖然存在銀行貸款、外資、國債等輔助融資渠道，但是一方面資金量相當(dāng)有限，另一方面大部分銀行貸款、外資以及國債投人最終都需要財政承擔(dān)責(zé)任，變相增加了財政負(fù)債。為了減輕財政的債務(wù)壓力，有必要引導(dǎo)商業(yè)銀行、民間資本、國外資金等多種資金的介入，采用多樣化的融資模式，形成市場化的投融資機(jī)制。

　　1.財政撥款。

　　由于環(huán)保項目具有投資期限長、收益低等特點，導(dǎo)致環(huán)保項目對一般商業(yè)資金的吸納能力較差。這使得長期以來，環(huán)保項目的融資來源基本以財政為主，融資結(jié)構(gòu)單一、融資來源匱乏。我國用于環(huán)境污染治理方面的投資從2000年的1 015億元到2004年的1 910億元，雖然有了較大輻度的增長，但占國民生產(chǎn)總值始終在1.5％以下，財政投資占環(huán)?？偼顿Y的70％以上，環(huán)保投資存在著投入比例偏低，投入金額不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足環(huán)保建設(shè)的資金需求。

　　2.銀行貸款。

　　目前在政策的傾斜和扶持下，商業(yè)銀行對環(huán)保行業(yè)的支持不斷增加，但環(huán)保產(chǎn)業(yè)的特殊性，仍以政府為主、銀行為輔。雖然國家對于環(huán)保產(chǎn)業(yè)給予了一定的利率補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策，但是大多數(shù)環(huán)保企業(yè)在現(xiàn)金流方面都難以達(dá)到商業(yè)銀行的貸款要求，因此商業(yè)銀行對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的融資支持有限。

　　近年來政策性銀行加大對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資力度，在一定程度上體現(xiàn)了政府資源配置的宏觀調(diào)控能力和對經(jīng)濟(jì)效益、社會效益以及生態(tài)環(huán)境的綜合考慮，協(xié)調(diào)了微觀投資主體的利益動機(jī)和社會效益的矛盾。但一方面政策性銀行在承擔(dān)具體的政府融資職能時對于經(jīng)濟(jì)利益微薄的環(huán)保項目，往往會因為產(chǎn)業(yè)間利益差別的驅(qū)動，造成用于環(huán)保項目的資金向邊際效益更高的產(chǎn)業(yè)流動轉(zhuǎn)移；另一方面，政策性銀行融資規(guī)模受國家宏觀調(diào)控形勢所限，資金總量不足。同時政策性銀行在對環(huán)保產(chǎn)業(yè)投資時，往往需要當(dāng)?shù)卣峁┬庞脫?dān)保，也就是最終還款主體仍為財政。

　　3.利用外資。

　　我國環(huán)境保護(hù)中利用外資規(guī)模不斷擴(kuò)大，主要為國際金融機(jī)構(gòu)貸款和國外直接投資。其中國外直接投資主要投向環(huán)保產(chǎn)業(yè)中的盈利性項目。據(jù)國家環(huán)?？偩值臏y算，“十五”期間，我國環(huán)保利用外資總額達(dá)60億美元。從國家的有關(guān)政策來看，目前利用外資項目的外資額度最終審批權(quán)在國家發(fā)改委，利用外資的受理窗口從國家商務(wù)部轉(zhuǎn)到了財政部，并加大了各級財政系統(tǒng)對項目外資借、用、還的統(tǒng)一審查、監(jiān)督和管理，但國家財政部一般要求環(huán)保項目所需的外資必須由地方財政承借或擔(dān)保。從這一層面上看，環(huán)保產(chǎn)業(yè)利用外資也需要財政作為后盾，形成了地方財政的直接負(fù)債或間接負(fù)債，同樣受到財政負(fù)債能力的限制。

　　三、環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資的TOT方式

　　1.TOT模式的含義。

　　TOT意為轉(zhuǎn)讓（Transfer）一經(jīng)營（Operate）一轉(zhuǎn)讓（Transfer），就是通過出售現(xiàn)有項目在一定期限內(nèi)的現(xiàn)金流量從而獲得資金來建設(shè)新項目的一種融資方式，具體指原資產(chǎn)所有者將已經(jīng)投產(chǎn)運行的項目在一定期限內(nèi)轉(zhuǎn)讓給投資者（T），以項目在該期限內(nèi)所產(chǎn)生的現(xiàn)金流量為標(biāo)的，一次性從投資者那里獲得資金，用于新的項目建設(shè)；投資者在協(xié)議期限經(jīng)營資產(chǎn)（O）獲得收益，經(jīng)營期滿后，投資者將項目資產(chǎn)無償轉(zhuǎn)讓給原所有者（T）。TOT模式的主要特點有：（1）以現(xiàn)有運行的資產(chǎn)為基礎(chǔ)；（2）無須償還資金；（3）主要是資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓只是部分涉及，有的則是完全不涉及；（4）雙方風(fēng)險之和大大減小。

　　2.TOT模式的效用。

　?。?）盤活存量資產(chǎn)，擴(kuò)大融資渠道。傳統(tǒng)的視角看到的解決資金缺口的方式通過銀行貸款和發(fā)行債券，這兩種方式都有一個特點：到期還本付息。這使得借款主體背上沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重制約其發(fā)展。而TOT模式可以避免這一點，TOT模式是將現(xiàn)有的存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓給其他投資者，借款主體收回資金，再用于原先力不可及的項目，這樣滾動執(zhí)行，形成一個良性循環(huán)。在這一過程中，借款主體不存在還債壓力，由于環(huán)保類基礎(chǔ)設(shè)施的乘數(shù)效應(yīng)，整個經(jīng)濟(jì)將更快發(fā)展。

　?。?）帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，引領(lǐng)新的經(jīng)濟(jì)增長點。由于環(huán)保項目自身的一些特點，一般私人投資者不愿意投資，主要是無力承擔(dān)風(fēng)險。此時，政府應(yīng)該發(fā)揮積極作用，引導(dǎo)私人投資進(jìn)入相關(guān)行業(yè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但政府的職能決定政府不應(yīng)該直接進(jìn)入該行業(yè)。如何解決這一問題？TOT模式就是一條可行之道，政府投資建設(shè)私人投資者不愿意承擔(dān)或無力承擔(dān)風(fēng)險的這些項目，待項目運營后（此時，項目風(fēng)險已經(jīng)大大降低，投資者愿意投資），政府將產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給私人投資者，收回投資。通過TOT模式的實施，相關(guān)產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展，新的經(jīng)濟(jì)增長點形成，帶動經(jīng)濟(jì)更強(qiáng)更快增長。

　　3.TOT融資模式流程設(shè)計。具體實施流程如圖1示。

　　目前我國很多城市已普遍開征污水處理費和垃圾處理費，除此以外，再拿出水費中的污水處理費和個人日常垃圾排放費，以此三部分資金建立環(huán)保基金，以環(huán)保基金擔(dān)保向銀行為環(huán)保項目融資。通過TOT模式來吸引社會資金共同支持環(huán)保項目，解決環(huán)保融資渠道單一、融資缺口大的問題。

　　4.存在風(fēng)險。

　　（1）環(huán)?；鸬氖褂每赡苁艿降胤秸湍承┎块T的干預(yù)，成為各自的小金庫。

　?。?）環(huán)保基金短期效益可能不明顯，也可能因項目論證錯誤造成巨大損失（即投資者的短期收益與長期收益目標(biāo)存在矛盾）。

　　（3）存在著項目經(jīng)營風(fēng)險，指由于項目經(jīng)營者經(jīng)營不善，影響項目的贏利能力，造成項目收益的損失。

四、政府完善環(huán)保政策，發(fā)揮組織優(yōu)勢

　　在引人民間資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域的同時，政府需進(jìn)一步發(fā)揮協(xié)調(diào)能力，制訂并完善環(huán)境保護(hù)條例，加大環(huán)保執(zhí)法力度，增強(qiáng)環(huán)保約束機(jī)制，實現(xiàn)治污集約化，將排污費納入政府一般財政預(yù)算，統(tǒng)一資金協(xié)調(diào)使用；另外可以采取排污費起征超罰的環(huán)保政策。筆者建議在目前征收排污費的基礎(chǔ)上，對于違規(guī)排放污入廢氣的企業(yè)進(jìn)行重罰，令其罰沒成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于產(chǎn)出效益，企業(yè)對于污染環(huán)境，得不償失，自然會有所收斂。