【摘 要】本文介紹了高校收支預算管理的現(xiàn)狀，分析了當前高校收支預算管理存在的問題、危害及其原因，提出了完善收支預算管理、保障學校健康發(fā)展的對策。

　　【關鍵詞】高校；收支預算管理；科學發(fā)展觀

　　一、問題提出的背景及意義

　　2007年3月，教育部部長周濟對于高校債務問題表示“要認真地加以解決”，吉林大學“自曝”欠債30億，教育部發(fā)展規(guī)劃司司長韓進在新聞發(fā)布會上說“教育部將為高校貸款設立上限額度……幫助學�；�解貸款風險”，搜狐網發(fā)起“高校負債會不會讓高校破產”的討論；4月，教育部發(fā)言人做客中國網表示“高校貸款問題是能夠解決的”；9月，周濟承認中國高校負債2 000多億元，高�？赏ㄟ^土地置換解決負債問題；10月，國土資源部表示，高校用地屬國有劃撥土地，按照法律，高校不得擅自轉讓國有劃撥土地；12月，國務委員陳至立表示，高校債務存在潛在風險，要把高校負債問題提到議事日程上來。2008年3月，周濟就高校債務問題再次接受采訪。高校負債已成為媒體、政府和社會關注的焦點。

　　科學發(fā)展觀強調，發(fā)展是第一要義，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調可持續(xù)，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。近年來，高校赤字運轉，一方面向銀行舉債（顯性負債），一方面利用沉淀資金（隱蔽負債），實際負債遠超出政府統(tǒng)計數(shù)字，對高校正常運行構成威脅。在市場經濟條件下，高校作為非贏利組織，預算管理是最重要的管理方式，是財務管理的核心，財務管理的好壞事關高校事業(yè)的計劃能否完成，直接影響到高校各項資金使用效益，完善收支預算管理，保障學校健康發(fā)展，顯得極為重要。

　　二、高校收支預算管理的現(xiàn)狀

　　高校預算是指高校根據事業(yè)發(fā)展計劃和任務編制的年度財務收支計劃。高校進行預算管理并不是單純控制收支，而是根據學校規(guī)劃，明確資源投向，保證學校各項事業(yè)有序發(fā)展。

　　建國以來，高校預算編制經歷了三個階段：一是建國后三十年間，教育經費全由國家包攬，預算只反映財政撥款收支；二是十一屆三中全會后向綜合財務預算過渡，高校收入趨向多元化，開始編制包括所有可用收入的“校級預算”，初步確立綜合財務預算模式；三是綜合財務預算貫徹實施階段，貫徹“集中統(tǒng)一、大收大支”原則。

　　高校編制預算的目的是經費切塊、控制支出、壓縮赤字、收支平衡。2000年，國家推進中央部門預算改革；2002年財政部開始實行編制部門預算改革。中央部門預算與學校收支情況不一致，學校編制兩套預算：一是8月份開始編制上報教育、財政主管部門的次年綜合預算，主要是財政撥款及可預見大項收支預算；一套是上年底開始編制當年3-4月下達的分配校內部門年度經費的學校內部預算。

　　上報綜合預算實行“二上二下”編制程序：“一上”預算根據當年文件要求，利用相關基礎數(shù)據，比較粗略地測算上報；“一下”預算由上級財政部門根據“一上”預算和相關政策下達控制數(shù)；高校根據控制數(shù)填報“二上”預算；上級財政部門審核后下達“二下”預算。因為上報部門綜合預算主要是與財政撥款有關的預算及其他可預見大項收支，各類專項單獨編制預算，不能真實、全面地反映高校經濟和收支情況。

　　高校內部預算包括收入和支出預算，由校級和所屬各級預算組成。收入預算包括事業(yè)撥款和學費收入，事業(yè)撥款由財政核定，學費收入根據學生數(shù)和物價部門核定收費標準確定。高校支出包括事業(yè)、經營、自籌基建和對附屬單位補助等支出，其中人員經費和公用經費支出由高校根據校內政策確定，維持性專項和發(fā)展性專項支出預算由相關部門申報，人員經費由人力資源管理部門控制或由業(yè)務歸口職能部門進行二次分配。

　　高校預算留有傳統(tǒng)預算編制的痕跡，上報部門預算和學校內部預算從時間和總額上不一致，存在明顯的“兩張皮”現(xiàn)象。

　　三、高校收支預算管理存在的問題及其危害

　　預算“兩張皮”的直接后果就是上級部門不能準確把握高校收支情況。分三類問題分析：

　　（一）高校收支總體預算管理問題與危害

　　1.收不抵支，內部編制赤字預算現(xiàn)象普遍存在，貸款盛行，威脅高�？茖W發(fā)展

　　與高校10年來的發(fā)展速度相比，國家對高等教育投入顯然不足。高校要實現(xiàn)“一要吃飯，二要發(fā)展，三要有所積累，四要增強調控能力”的財務管理目標確實困難；高�；�本是“吃飯靠撥款，運轉靠收費，發(fā)展靠貸款”。據了解，當前高校對待貸款大致有兩種狀態(tài)：（1）貸款不列入預算，全部掛在應付款科目，還款采取“借新還舊”，甚至利息都要靠貸款償還。（2）貸款列入預算，預計當年能從預算外收入中歸還的本息數(shù)額列入收支預算，無法歸還部分仍掛應付款科目。長遠來看，對高�？茖W發(fā)展是一種巨大威脅。

　　2.預算不完整，不統(tǒng)一，影響資源配置

　　貸款不能列入收入預算；多個預算并行（基本收支、基本建設、修購項目、985工程等），各預算編報時間不一致，要求有區(qū)別，經費下達與執(zhí)行時間不同。高校側重于編制校級財力預算，欠缺學院、部、處等二級單位預算。不能真實反映高校實際經濟狀況，支出安排存在較大不確定性，資源浪費，學校調控資金額度和余地小。

　�。ǘ�）高校收入預算管理問題與危害

　　1.收入預算存在不確定性，資金安排低效，專項經費更為突出

　　“985工程”專項經費往往下半年編制當年預算，年底下達又不按預算下達（按一定比例下達）；“修購專項”預算審核后，學校已按需求情況墊支資金組織實施，到年底上級部門又沒安排預算，反過來說，學校利用自有資金已安排相關項目支出，經爭取得到的上級補助款往往成為一種“埋伏”，資金使用效益值得商榷；部分學費等應收款項不能按時上繳，勢必影響到資金使用安排。某高校2007年12月本科生欠費達到2 150萬元，嚴重影響到辦學資金周轉，由此增加貸款額度又背上沉重的利息負擔。

　　2.收入預算不實，難以保障高校支出需要

　　個別二級單位重視部門利益，與財務管理部門在資金收支方面信息不對稱；創(chuàng)收單位往往由業(yè)務部門對其投資、上繳等指標進行核定，難以準確判斷和掌握實際狀況，難以對其未完成部分作出判斷、評價和考核，完不成收入計劃，缺乏必要的約束措施；收入增加較大時，也會部分打“埋伏”，傾向于只是完成年初制定指標任務。收入預算不能較好地完成，預算支出難以得到有效保障。

　�。ㄈ�）高校支出預算管理問題與危害

　　1.支出預算約束乏力，管理低效，影響正常事業(yè)有序發(fā)展

　　支出預算缺乏約束，難以實現(xiàn)資源有效配置，無法實現(xiàn)預算增值功能；經費使用部門在支出預算執(zhí)行過程中熱衷于想方設法爭資金；項目預算金額，較大程度上取決于項目申報者的游說能力和決策者的偏好和關注程度；以部門利益為重，導致一方面經費緊張，一方面浪費嚴重。在混亂狀態(tài)中財務負責人往往權力過大且得不到有效監(jiān)控，預算的公平性、公正性和效率受到影響，隨意增加支出預算導致學校入不敷出，赤字大到一定程度學校就會緊急叫停。最終導致學校發(fā)展規(guī)劃得不到落實，資源投向低效，事業(yè)發(fā)展受到威脅。

　　2.高校支出預算偏離發(fā)展戰(zhàn)略，基建投資比重大，影響到高校持續(xù)發(fā)展

　　發(fā)展戰(zhàn)略是指導高校發(fā)展的綱領性文件，一般由長期、中期、短期規(guī)劃及措施等內容組成，而高校部門預算均為一年一定，往往關注當前急需解決的問題，偏離學校發(fā)展戰(zhàn)略；高校支出預算安排“蓋大樓，請大師”，基建支出過大，運行經費飆升，高校不得不編制和執(zhí)行赤字預算，影響高校事業(yè)的科學發(fā)展。

　　四、高校收支預算管理存在問題的原因分析

　　（一）預算基礎的制約

　　經過近十年的改革，高校預算仍留有傳統(tǒng)預算痕跡，上報部門預算和內部預算編制時間安排上不盡合理，高校編制“零基預算”條件尚不具備，高校預算定編、定額、定標準未形成，預算管理處于相對粗放、經驗式的狀況，高校缺乏專業(yè)化程度較高的財務預算管理隊伍。

　�。ǘ�）編制本身的問題

　　1.預算編制方法問題。目前基本上沿襲計劃經濟體制下的“基數(shù)+增長”的編制方法，以上一年支出為基數(shù)，部門間基數(shù)不均衡，難以客觀、公平、公正地對待各部門，容易造成各部門一味增加支出。2.預算準確性差導致預算缺乏剛性。預算的準確性是保證預算剛性的前提，現(xiàn)行預算往往缺乏必要論證，預算準確性較差。3.預算編制、執(zhí)行和考核缺乏有效制衡�，F(xiàn)行預算編制程序要經過預算編制工作小組、分管財務校領導、職工代表大會（常設主席團會議）、校長辦公會（黨委常委會），但是大部分成員只是“用腳投票”，決策層有時不很了解情況；學校雖設有財經委員會，但往往只是從專家角度提出意見，無否決權。

　�。ㄈ�）制度方面的限制

　　1.高校內部管理制度不夠健全，一定程度上注定了預算約束力不強。2.制度基礎不一致，事業(yè)收支實行“收付實現(xiàn)制”，經營收支實行“權責發(fā)生制”；預算年度自公歷1月1日至12月31日，教學年度自當年9月1日至次年8月31日。3.考核、評價與獎懲制度錯位。編制預算時留有的機動資金常被用于填補問題嚴重部門的資金損失，是在獎勵失敗。往往重預算執(zhí)行、輕績效評價，支出預算執(zhí)行好壞一個樣；決策失誤、不合理支出無從考核和問責。

　�。ㄋ模┢渌�方面的影響

　　高校發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、權力制衡機制、黨政主要領導態(tài)度，業(yè)務領導預算控制意識和習慣，都影響到預算執(zhí)行；有的部門負責人追求部門政績，缺乏全局觀念；有的領導可能有任期觀念，重視開源、忽視節(jié)流，重投入、輕管理、輕效益。

　　五、學校健康發(fā)展迫切要求完善收支預算管理

　�。ㄒ唬┩七M預算管理改革

　　1.改革完善高校部門預算制度，克服“兩張皮”現(xiàn)象。2.編制全面預算。尋找合理反映高校負債問題的途徑，統(tǒng)籌各項預算管理。3.嚴格執(zhí)行《預算法》，杜絕高校編制內部赤字預算；加大教育經費投資，加強貸款風險管理。4.推進高校預算管理制度改革，完善預算編制方法，創(chuàng)新會計核算方法，與高校財務運行實際相適應。

　�。ǘ�）建章立制，確立預算權威性

　　1.科學制定高校發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮其在學校發(fā)展中的指導作用，避免預算與其偏離的現(xiàn)象。2.建立預算管理機制，制定預算、收入、支出等一系列管理制度，明確預算管理職權和審批程序，落實預算執(zhí)行主體及單位負責人的權責，維護預算嚴肅性。3.基建與發(fā)展戰(zhàn)略相適應，區(qū)分輕重緩急，分步驟進行校園基本建設。

　�。ㄈ�）科學編制財務收支預算

　　1.完善預算體系。既要全面預算，也要有二級部門預算，形成兩級責任預算體系；經費安排使財權與事權統(tǒng)一。2.成立機構并充分發(fā)揮作用。預算編制工作小組要摸實情、求實效；預算管理委員會要指導和協(xié)調預算編制、執(zhí)行和監(jiān)督；教職工代表大會及其常設主席團要發(fā)揮作用，促進民主決策和公開理財。3.健全相關制度。建立項目預算可行性論證、項目庫管理等制度。4.預算編制前要深入調研，提高預算準確性和透明度；不同部門和不同項目嘗試不同方法。5.支出預算編制指導思想必須明確。支出預算作為分配導向，要區(qū)分維持性經費、發(fā)展性經費和重點經費的不同，體現(xiàn)學校發(fā)展方針和重點投資方向，要堅持統(tǒng)籌兼顧、先急后緩、保證重點、勤儉節(jié)約的原則，既要實事求是，又要有超前意識，保證學校日常開支和前瞻性發(fā)展需要。

　�。ㄋ模┘訌婎A算執(zhí)行監(jiān)控，對預算編制、調整、執(zhí)行、決算等全程監(jiān)督

　　1.規(guī)范支出審批程序，強調“一支筆”負責制，明確預算支出范圍、內容、限額。2.建立超預算預警機制，對超限額項目需按規(guī)定報領導審批，對確需增加的支出應本著量力而行、區(qū)分輕重緩急的原則經規(guī)定程序調整，財務和審計部門按預算方案適時跟蹤和監(jiān)督資金投向及預算執(zhí)行情況，隨時把握預算執(zhí)行進程和均衡性。3.加強信息化建設，提高預算的透明度，維護公平競爭，減少違規(guī)。4.對預算的監(jiān)管要克服信息不對稱的影響，解決預算、決算兩張皮的問題。

　�。ㄎ澹┰u價與考核并重

　　1.建立預算績效后評價制度。財務、審計等部門協(xié)同預算管理委員會評價預算項目是否實現(xiàn)預期目標，是否符合國家預算管理規(guī)定，及時總結當期預算項目執(zhí)行效果，為下期預算項目管理奠定基礎。2.建立預算績效后評價結果使用制度。通過提供和傳送已完成項目的執(zhí)行記錄，增強項目責任制和透明度。可用四種形式，一是向上級主管部門反饋；二是向學校領導和有關部門反饋；三是向撥款部門反饋；四是向學校教職工公開。3.將預算執(zhí)行情況審計評價結果納入單位負責人任期考核、經濟責任考核和黨風廉政建設責任制考核范圍。

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