摘要：本文從村鎮(zhèn)銀行的基本定位和發(fā)展方向角度出發(fā)，歸納了目前村鎮(zhèn)銀行發(fā)展中存在的主要問題，對(duì)一些制度帶來的深層次問題進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的政策建議，為審計(jì)人員從政策視角審計(jì)村鎮(zhèn)銀行帶來一定啟發(fā)。

　　關(guān)鍵詞：村鎮(zhèn)銀行 政策 審計(jì)

　　為彌補(bǔ)我國農(nóng)村金融服務(wù)的不足，提升農(nóng)村金融服務(wù)水平，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，銀監(jiān)會(huì)于2006 年公布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》，并于當(dāng)年開始村鎮(zhèn)銀行試點(diǎn)工作。近幾年來村鎮(zhèn)銀行發(fā)展迅速，截至2012年6月30日，全國村鎮(zhèn)銀行數(shù)量達(dá)到1101家，剔除支行的數(shù)量為731家。村鎮(zhèn)銀行在快速發(fā)展過程中，不可避免存在諸多問題，甚至制度本身的深層次問題也顯現(xiàn)出來，因此審計(jì)人員在審計(jì)過程中需要透過現(xiàn)象看問題本質(zhì)，以此來引導(dǎo)審計(jì)工作的實(shí)施，并提出恰當(dāng)?shù)恼呓ㄗh。

　　一、村鎮(zhèn)銀行面臨的主要問題及其原因

　?。ㄒ唬┐彐?zhèn)銀行的設(shè)立和布局問題?！洞彐?zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》明確要求：“村鎮(zhèn)銀行最大股東或唯一股東必須是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”、“最大銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持股比例不得低于村鎮(zhèn)銀行股本總額的20%，單個(gè)自然人股東及關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的10%，單一非銀行金融機(jī)構(gòu)或單一非金融機(jī)構(gòu)企業(yè)法人及其關(guān)聯(lián)方持股比例不得超過村鎮(zhèn)銀行股本總額的 10%”，這使得目前作為主發(fā)起人的銀行在村鎮(zhèn)銀行的設(shè)立和管理中處于絕對(duì)的主導(dǎo)地位。審計(jì)中應(yīng)關(guān)注他們大規(guī)模設(shè)立村鎮(zhèn)銀行是為了響應(yīng)國家政策號(hào)召、服務(wù)“三農(nóng)”，還是異地?cái)U(kuò)張，目前已有部分學(xué)者通過實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)很大一部分發(fā)起人是出于要實(shí)現(xiàn)跨區(qū)經(jīng)營、占據(jù)市場、享受政策優(yōu)惠、提高自身社會(huì)形象以及化解競爭等多重目的，村鎮(zhèn)銀行也有演變?yōu)榘l(fā)起人分支機(jī)構(gòu)的趨勢。從目前審計(jì)實(shí)踐來看，部分村鎮(zhèn)銀行完全由發(fā)起人主導(dǎo)，其經(jīng)營模式、經(jīng)營理念、業(yè)務(wù)定位與發(fā)起行幾乎一致，甚至將村鎮(zhèn)銀行作為開拓當(dāng)?shù)厥袌龅钠脚_(tái)，從而使設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的政策初衷落空。

　　2009年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)2009年—2011年總體工作安排》，提出了“準(zhǔn)入掛鉤”的規(guī)定，即主發(fā)起人在全國百強(qiáng)縣或大中城市市轄區(qū)發(fā)起設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實(shí)行1∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實(shí)行1∶2掛鉤；在東部地區(qū)（全國百強(qiáng)縣、國定貧困縣和大中城市市轄區(qū)除外）規(guī)劃地點(diǎn)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的，原則上與國定貧困縣實(shí)行2∶1掛鉤，或與中西部地區(qū)實(shí)行1∶1掛鉤。顯然，“準(zhǔn)入掛鉤”政策的目的是希望通過東部與中西部地區(qū)的捆綁，解決發(fā)起人不愿意到中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的問題。而目前已經(jīng)有報(bào)道村鎮(zhèn)銀行全國布局的發(fā)展失衡，原規(guī)劃定位于服務(wù)貧困落后農(nóng)村的村鎮(zhèn)銀行在國家貧困縣中卻鮮有分布，而且絕大部分的村鎮(zhèn)銀行都設(shè)立在縣城，目標(biāo)客戶定位于縣域內(nèi)的企業(yè)。從目前審計(jì)實(shí)踐看，一些中小銀行設(shè)立村鎮(zhèn)銀行的目的顯然并不是為了村鎮(zhèn)銀行本身，而是為了滿足設(shè)立異地分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管要求，某些地方的村鎮(zhèn)銀行成為應(yīng)付監(jiān)管的附帶產(chǎn)物，導(dǎo)致發(fā)起人對(duì)村鎮(zhèn)銀行的投入嚴(yán)重不足，部分村鎮(zhèn)銀行的業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢。

　　(二)村鎮(zhèn)銀行的貸款的投向問題。村鎮(zhèn)銀行的基本政策定位是服務(wù)“三農(nóng)”，其成立的初衷是引導(dǎo)資金流向農(nóng)村和欠發(fā)達(dá)地區(qū)，改善農(nóng)村地區(qū)金融服務(wù)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，然而村鎮(zhèn)銀行的貸款投向卻產(chǎn)生“投偏”現(xiàn)象，表現(xiàn)形式是貸款的脫農(nóng)化、大額化和短期化，在審計(jì)過程中重點(diǎn)關(guān)注村鎮(zhèn)銀行的貸款脫農(nóng)化、大額化和短期化程度的同時(shí)，應(yīng)思考其背后的原因，由于村鎮(zhèn)銀行的股權(quán)結(jié)構(gòu)較為多元，大部分股東首先考慮的是生存問題，如果按照政策要求把貸款投向農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，從短期看盈虧平衡都很難實(shí)現(xiàn)，主要原因是額度小、收益低、周期長、風(fēng)險(xiǎn)大的“三農(nóng)”信用需求難以與按照現(xiàn)代統(tǒng)一商業(yè)金融模式設(shè)立的村鎮(zhèn)銀行相適應(yīng)，此外由于資本的逐利本性，村鎮(zhèn)銀行大多會(huì)把信貸投放重點(diǎn)放在能夠獲利較多的領(lǐng)域。因此盡管銀監(jiān)會(huì)在《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》中寫明“村鎮(zhèn)銀行在繳足存款準(zhǔn)備金后，其可用資金應(yīng)全部用于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)。村鎮(zhèn)銀行發(fā)放貸款應(yīng)首先充分滿足縣域內(nèi)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要”，但實(shí)際上較難執(zhí)行。

　　(三)“三農(nóng)”客戶獲取貸款的成本問題，該成本是指為獲取貸款發(fā)生的全部支出，包括貸款的實(shí)際利率、擔(dān)保費(fèi)用、隱形成本等等所有與貸款相關(guān)的費(fèi)用，由于“三農(nóng)”客戶符合銀行要求的抵押物、質(zhì)押物有限，要求的其他的擔(dān)保方式如聯(lián)保、擔(dān)保公司擔(dān)保無形中會(huì)增加貸款的難度和貸款的成本，另一方面“三農(nóng)”客戶的貸款季節(jié)性、時(shí)效性較強(qiáng)，不可能等很長時(shí)間審批，如果貸款審批速度慢必然會(huì)增加機(jī)會(huì)成本。在審計(jì)過程中要關(guān)注村鎮(zhèn)銀行是否存在客戶的貸款成本較高的問題，跟當(dāng)?shù)赝瑯I(yè)比是否有優(yōu)勢，是否存在銀行貸款經(jīng)辦人員“扣點(diǎn)”等潛規(guī)則問題，甚至以附加條件額外收取費(fèi)用形成小金庫等問題。

　　二、解決村鎮(zhèn)銀行發(fā)展困境的主要對(duì)策

　?。ㄒ唬┘哟髮?duì)村鎮(zhèn)銀行政策扶持力度，拓寬村鎮(zhèn)銀行生存空間。村鎮(zhèn)銀行存在的上述諸多問題實(shí)質(zhì)上涉及村鎮(zhèn)銀行的定位，銀監(jiān)會(huì)已將村鎮(zhèn)銀行明確定位為股份制商業(yè)銀行，但從其肩負(fù)的服務(wù)“三農(nóng)”的使命和社會(huì)責(zé)任看，很大程度上是政策性銀行應(yīng)該發(fā)揮的作用，帶有明顯的政策目的，目前國家雖然降低了村鎮(zhèn)銀行的準(zhǔn)入門檻，但沒有出臺(tái)明確的稅收優(yōu)惠政策和缺乏差別性政策支持，導(dǎo)致村鎮(zhèn)銀行服務(wù)“三農(nóng)”的動(dòng)力不夠。同農(nóng)村信用社相比，村鎮(zhèn)銀行沒有支農(nóng)再貸款、貼息貸款、財(cái)政性存款、免征所得稅和減免營業(yè)稅等優(yōu)惠政策，在不良貸款補(bǔ)償機(jī)制政策方面，村鎮(zhèn)銀行的不良資產(chǎn)處置能否享受國有商業(yè)銀行的剝離、核銷呆賬和農(nóng)信社的中央銀行票據(jù)置換等政策，仍沒有明確規(guī)定。村鎮(zhèn)銀行在發(fā)展初期面臨較大的困難，特別是位于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)營尤為困難，需要相關(guān)部門盡快出臺(tái)關(guān)于稅收、準(zhǔn)備金、再貸款、核銷呆賬等方面的支持或優(yōu)惠措施，以不小于對(duì)農(nóng)村信用社的支持力度扶持村鎮(zhèn)銀行。

　　（二）加強(qiáng)對(duì)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管力度,敦促村鎮(zhèn)銀行履行職責(zé)。目前銀監(jiān)部門對(duì)村鎮(zhèn)銀行采取“低門檻、嚴(yán)監(jiān)管”的模式，“低門檻”降低了村鎮(zhèn)銀行準(zhǔn)入門檻，有利于社會(huì)各種資本積極投入，但是“準(zhǔn)入掛鉤”政策的強(qiáng)行規(guī)定降低了部分村鎮(zhèn)銀行的效能，表面上增加了農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的覆蓋面，相應(yīng)的“嚴(yán)監(jiān)管”卻沒有落實(shí)到位，導(dǎo)致部分村鎮(zhèn)銀行的投入不足、業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢以及貸款的“脫農(nóng)化”。首先，監(jiān)管部門應(yīng)制定標(biāo)準(zhǔn)清晰的指標(biāo)體系，根據(jù)村鎮(zhèn)銀行的特點(diǎn)制定如資本金增加指標(biāo)、業(yè)務(wù)發(fā)展指標(biāo)、貸款投向指標(biāo)等；其次，施行嚴(yán)格的懲罰機(jī)制和退出機(jī)制，對(duì)于長期滿足不了監(jiān)管指標(biāo)的村鎮(zhèn)銀行施行警告、罰款、停業(yè)整頓、吊銷金融許可等多種措施敦促其履行職責(zé)，采取“寬進(jìn)、寬出、嚴(yán)監(jiān)管”模式。由于金融機(jī)構(gòu)退出可能引發(fā)區(qū)域性的金融風(fēng)波，退出機(jī)制必須考慮到客戶、業(yè)務(wù)的后續(xù)承接問題。

　　（三）加大對(duì)村鎮(zhèn)銀行政策靈活性，促進(jìn)村鎮(zhèn)銀行快速發(fā)展。一是逐步放寬主發(fā)起人資格限制，鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行，股權(quán)的多樣必然增加經(jīng)營的靈活性，有利于農(nóng)村金融的充分競爭。二是積極探索村鎮(zhèn)銀行的營利模式，適度放寬對(duì)村鎮(zhèn)銀行的部分政策要求。由于部分“三農(nóng)”客戶普遍存在規(guī)模小、風(fēng)險(xiǎn)高、擔(dān)保弱、融資時(shí)間長的特點(diǎn)，傳統(tǒng)的銀行營利模式很難與其適應(yīng)，可以借鑒風(fēng)險(xiǎn)投資公司的營利方式，要求利潤分成，不追求低的不良率和低水平的收益率，保證村鎮(zhèn)銀行整體上的持續(xù)發(fā)展，同時(shí)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在不良率、收入方式上可以適當(dāng)放寬。三是積極引導(dǎo)村鎮(zhèn)銀行創(chuàng)新金融手段。一方面村鎮(zhèn)銀行在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，可以推出與自身管理相適應(yīng)、與“三農(nóng)”融資需求相匹配的金融產(chǎn)品和服務(wù)，包括保險(xiǎn)、代理、擔(dān)保、個(gè)人理財(cái)、信息咨詢等；另一方面嘗試多種擔(dān)保、抵押方式，使“三農(nóng)”客戶和村鎮(zhèn)銀行均達(dá)到相互可接受的程度，如林木抵押、土地使用權(quán)抵押、保單受益權(quán)抵押等。

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