一段時(shí)期以來，我國(guó)非經(jīng)營(yíng)性政府投資建設(shè)項(xiàng)目基本上沿襲計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)管理模式，以政府主管部門為主體，組建多種形式的工程指揮部、工程建設(shè)籌建處作為項(xiàng)目業(yè)主，直接負(fù)責(zé)工程項(xiàng)目的建設(shè)管理工作。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)程度不斷深化，這種模式越來越顯露出其弊端，越來越不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，所以代建模式相應(yīng)而生。代建制的提法最初產(chǎn)生于國(guó)內(nèi)一些地方政府的文件，是我國(guó)政府投資項(xiàng)目委托管理制度的特定稱謂。所謂“代建制”，是指通過招標(biāo)等方式，選擇專業(yè)化的項(xiàng)目管理單位對(duì)政府投資的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目負(fù)責(zé)建設(shè)實(shí)施，嚴(yán)格控制項(xiàng)目投資、質(zhì)量和工期，建成后移交給使用單位。本文認(rèn)為，代建制是指投資人將建設(shè)項(xiàng)目委托給專業(yè)化工程項(xiàng)目管理公司代為建設(shè)直至交付使用的一種制度。作為代建單位的項(xiàng)目管理公司必須是項(xiàng)目法人，必須通過招標(biāo)確定。代建的任務(wù)是實(shí)現(xiàn)質(zhì)量、投資、工期三大控制。

　　一、代建制下政府投資項(xiàng)目存在的主要問題

　　近年來，國(guó)家各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)通過對(duì)傳統(tǒng)管理模式下建成的政府投資項(xiàng)目進(jìn)行在建期審計(jì)和項(xiàng)目竣工決算審計(jì)，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目建設(shè)存在很多的問題，不僅存在項(xiàng)目建設(shè)客觀上的問題，更多的是存在人為的主觀問題，違法違規(guī)舞弊行為層出不窮，屢審屢犯，很多學(xué)者和專業(yè)建設(shè)人員都認(rèn)為問題的根源在于落后的管理體制和管理模式。目前代建制試點(diǎn)工作已經(jīng)試行了一段時(shí)間，那么原來的問題是否有所改正呢？引進(jìn)新的管理模式后是否又出現(xiàn)了新的問題呢？因此，就需要審計(jì)機(jī)關(guān)做好調(diào)查研究，除了對(duì)已有問題加強(qiáng)監(jiān)督，還要對(duì)新模式下容易出現(xiàn)差錯(cuò)的環(huán)節(jié)采取針對(duì)性的審計(jì)監(jiān)督措施。

　?。ㄒ唬┱型稑?biāo)問題。代建制管理方式是通過招投標(biāo)的方式來選擇專業(yè)的代建人負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)管理的，可見招投標(biāo)在項(xiàng)目建設(shè)中的重要性。但是，招投標(biāo)這個(gè)程序不僅體現(xiàn)在開始對(duì)代建單位的選擇上，而且其重要性還體現(xiàn)在其他環(huán)節(jié)的招投標(biāo)上。代建制下政府投資項(xiàng)目普遍還存在著傳統(tǒng)建設(shè)模式下項(xiàng)目建設(shè)的一些問題，像招投標(biāo)缺乏公平性、招標(biāo)文件不規(guī)范、招標(biāo)標(biāo)底不準(zhǔn)、建設(shè)項(xiàng)目被肢解非法分包、投標(biāo)人資質(zhì)不符合標(biāo)準(zhǔn)等問題。

　?。ǘ┕こ淘靸r(jià)問題。在代建制下，整個(gè)投資項(xiàng)目工程造價(jià)的確定同樣是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，包括投資估算、設(shè)計(jì)概算、施工圖預(yù)算和竣工結(jié)算四大方面，涉及到各方人員并且要求的專業(yè)知識(shí)和專業(yè)技術(shù)非常高。由于其復(fù)雜性，導(dǎo)致其出現(xiàn)問題的機(jī)率也會(huì)大大上升。如隱蔽工程偷工減料、虛假項(xiàng)目變更頻繁、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)不作為等問題。

　?。ㄈ┖贤芾韱栴}。在實(shí)行代建制的非經(jīng)營(yíng)性政府投資項(xiàng)目中，至少存在四方當(dāng)事人，即項(xiàng)目委托單位、代建人、專業(yè)承包單位和使用單位。因此，合同管理在工程項(xiàng)目管理中具有十分重要的地位。政府投資項(xiàng)目是一個(gè)龐大的建設(shè)工程，由于其復(fù)雜性，在當(dāng)下經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，是難以找到發(fā)育健全的專業(yè)性建設(shè)單位來單獨(dú)完成項(xiàng)目建設(shè)的。一個(gè)政府投資項(xiàng)目的建成涉及多方面的主體，他們之間是以合同的方式聯(lián)系在一起的，合同規(guī)定了雙方或多方的權(quán)利和義務(wù)，但是在項(xiàng)目建設(shè)的過程中，由于建筑市場(chǎng)的不健康發(fā)展，合同的多樣性，主體自身素質(zhì)等多方面的原因造成了很多的合同形同虛設(shè)，起不到強(qiáng)制約束的作用。如違規(guī)轉(zhuǎn)包、分包依然普遍存在，分包單位不具備相應(yīng)資質(zhì)，代建方為降低投資不實(shí)施合同約定的建設(shè)內(nèi)容等問題還有存在。

　　二、代建制下政府審計(jì)的應(yīng)對(duì)措施

　?。ㄒ唬┖侠泶_定審計(jì)對(duì)象。

　　傳統(tǒng)管理模式下，合同主體是使用方和建造商，使用方的工作重心在于項(xiàng)目立項(xiàng)、資金審批使用、建設(shè)管理等方面，財(cái)政部門的管理職能弱化，因而審計(jì)的主體對(duì)象主要為項(xiàng)目法人即使用單位，而勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購、供貨等則作為延伸的審計(jì)對(duì)象。在代建制制度下，合約方大致有兩種模式，其一是由投資方、項(xiàng)目使用單位和代建單位三方共同簽訂代建合同；其二是由使用方給代建單位出具一份項(xiàng)目代建委托書，再簽訂代建合同。這兩個(gè)模式都應(yīng)該賦予代建單位在項(xiàng)目建設(shè)期的法人地位，在合同中載明代建單位有通過招標(biāo)選擇確定勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購、供貨等單位，并實(shí)施監(jiān)督和管理的權(quán)利。因而，代建制制度下，審計(jì)的主體對(duì)象應(yīng)為代建單位，并延伸到審計(jì)投資方、使用單位、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工、采購、供貨等單位。但現(xiàn)實(shí)是，當(dāng)前國(guó)家層面沒有政策法律明確代建單位在項(xiàng)目代建期間的法人地位，如果合同中也未明確，合同的甲方仍然是投資方或是使用單位，則本文認(rèn)為，審計(jì)的主體對(duì)象應(yīng)該為原項(xiàng)目法人，即投資方或使用單位，而代建單位則轉(zhuǎn)換為延伸對(duì)象。

　?。ǘ┱型稑?biāo)問題應(yīng)對(duì)措施。

　　1.嚴(yán)格審查招標(biāo)文件和招標(biāo)標(biāo)底。審計(jì)招標(biāo)的工程內(nèi)容有無漏項(xiàng)，工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)是否明確規(guī)定。而且要了解招標(biāo)時(shí)是否嚴(yán)格按照招標(biāo)法進(jìn)行，有沒有限制招標(biāo)公告的發(fā)布地點(diǎn)和發(fā)布范圍，是否保證投標(biāo)人及時(shí)地獲取招標(biāo)信息。審查標(biāo)底（攔標(biāo)價(jià)）是否合理，有沒有出現(xiàn)過低或是過高的情況。

　　2.嚴(yán)格審查評(píng)標(biāo)過程。審查評(píng)標(biāo)是否根據(jù)報(bào)價(jià)、工期、施工方案、保證工程進(jìn)度和質(zhì)量的措施、主要材料用量，并結(jié)合施工企業(yè)的施工業(yè)績(jī)、技術(shù)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)管理水平、企業(yè)財(cái)務(wù)狀況和信譽(yù)等進(jìn)行綜合分析之后，按照公正合理的原則來決定中標(biāo)單位。

　　3.嚴(yán)格審查中標(biāo)人的資質(zhì)。對(duì)代建人和施工單位的資質(zhì)等級(jí)、施工業(yè)績(jī)、技術(shù)實(shí)力、經(jīng)營(yíng)管理水平、近期財(cái)務(wù)狀況及企業(yè)的信譽(yù)等進(jìn)行審計(jì)，審查其是否滿足招標(biāo)文件中對(duì)代建單位和施工單位的要求。

　?。ㄈ┕こ淘靸r(jià)問題應(yīng)對(duì)措施。

　　1.轉(zhuǎn)變審計(jì)方式。由于受審計(jì)力量限制，難以對(duì)整個(gè)項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行審計(jì)，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)突出審計(jì)重點(diǎn)，變竣工決算審計(jì)為全過程跟蹤審計(jì)，注重對(duì)作為編標(biāo)基礎(chǔ)的施工圖紙、招標(biāo)文件和標(biāo)底的合法合規(guī)性、施工合同、工程簽證等的審計(jì)，在招標(biāo)前就要求建設(shè)單位及設(shè)計(jì)單位盡可能做到設(shè)計(jì)圖紙細(xì)化，減少暫定價(jià)和合同活口的出現(xiàn)，變事后監(jiān)督為事前控制，把審計(jì)“關(guān)口”前移；對(duì)施工現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行不定期的審查，遏制偷工減料的現(xiàn)象。使其不敢輕易變更材料，將工程隱患消滅在萌芽狀態(tài)，防止其隨意變更，保證按施工圖紙施工。通過將事前預(yù)防、事中控制和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來，把好工程造價(jià)關(guān)，保證造價(jià)的真實(shí)、合理性。

　　2.轉(zhuǎn)變審計(jì)手段。傳統(tǒng)的審計(jì)手段是手工計(jì)算工程量和鋼筋數(shù)量，現(xiàn)場(chǎng)踏勘測(cè)量的方法是手工拖皮尺，不僅勞動(dòng)強(qiáng)度大，費(fèi)時(shí)費(fèi)力，而且精度也不高。隨著科技的發(fā)展，審計(jì)人員要充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)等現(xiàn)代技術(shù)手段審計(jì)，如使用工程圖形算量軟件、造價(jià)審核軟件，運(yùn)用定位系統(tǒng)、激光測(cè)距儀設(shè)備進(jìn)行實(shí)地測(cè)量等，提高審計(jì)工作質(zhì)量和效率。

　　3.增強(qiáng)專業(yè)審計(jì)力量。聘用合格的中介機(jī)構(gòu)參與政府投資項(xiàng)目的審計(jì)，發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)專業(yè)優(yōu)勢(shì)，緩解審計(jì)任務(wù)重與人員不足的矛盾。嚴(yán)格工程造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)的招標(biāo)準(zhǔn)入、審前培訓(xùn)、現(xiàn)場(chǎng)管理等環(huán)節(jié)，通過復(fù)審和考核的手段，加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的監(jiān)督和管理，在擴(kuò)大國(guó)家審計(jì)覆蓋面的同時(shí)，保證審計(jì)力量。

　?。ㄋ模┕こ毯贤芾響?yīng)對(duì)措施。

　　1.加強(qiáng)事前監(jiān)督。應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)工程合同事前的監(jiān)督審計(jì)，密切注視和追蹤工程的立項(xiàng)、設(shè)計(jì)、招投標(biāo)以及建設(shè)單位和施工單位周邊的種種可能影響因素，對(duì)在合同審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問題，應(yīng)敢于揭露和曝光，監(jiān)督合同雙方自覺遵守市場(chǎng)規(guī)律。

　　2.加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)合同和合同條款的審核。加強(qiáng)審計(jì)專項(xiàng)合同，如設(shè)計(jì)合同、施工合同、委托監(jiān)理合同、合同變更等，這些合同有機(jī)地結(jié)合起來就是整個(gè)政府投資項(xiàng)目的情況。同時(shí)，要加強(qiáng)合同條款的審核，如審核所定施工合同或協(xié)議書中的責(zé)權(quán)利、質(zhì)量、工期、取費(fèi)、獎(jiǎng)罰及時(shí)效等是否全面、合規(guī)。施工合同管理是合同管理的核心，應(yīng)特別關(guān)注施工合同，審核其主要條款是否與招標(biāo)文件、中標(biāo)條件相符，是否嚴(yán)格執(zhí)行合同內(nèi)容等。

　　3.借助社會(huì)監(jiān)督。近年來工程建設(shè)領(lǐng)域職務(wù)犯罪日趨隱蔽，查處難度大。審計(jì)機(jī)關(guān)可以通過實(shí)行審前公告制度，充分發(fā)揮信訪舉報(bào)作用，動(dòng)員社會(huì)力量，依靠群眾反映和舉報(bào)，拓寬舉報(bào)渠道，擴(kuò)大案件線索來源。