【摘要】建立完善的政府采購(gòu)制度旨在強(qiáng)化財(cái)政支出管理,強(qiáng)化預(yù)算約束,加強(qiáng)宏觀(guān)管理,達(dá)到節(jié)約財(cái)政資金、提高資金使用效益和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的。但是由于在審計(jì)依據(jù)、內(nèi)容和實(shí)施過(guò)程等方面存在的局限影響,政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展與發(fā)展受到制約。

　　政府采購(gòu)是政府支出的重要組成部分,自1998年在全國(guó)開(kāi)展以來(lái),經(jīng)歷了十多年的審計(jì),采購(gòu)金額從1998年的160億元增加到2006年的3 000億元,采購(gòu)范圍逐漸擴(kuò)大,采購(gòu)品種逐漸增加,基本上達(dá)到了加強(qiáng)宏觀(guān)管理、節(jié)約財(cái)政資金和推進(jìn)廉政建設(shè)的目的。《中華人民共和國(guó)采購(gòu)法》第68條明確規(guī)定:審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)政府采購(gòu)進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督,政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)、政府采購(gòu)各當(dāng)事人及有關(guān)政府采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。由于在審計(jì)依據(jù)、內(nèi)容和實(shí)施過(guò)程等方面的局限影響,政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的開(kāi)展與發(fā)展受到制約。

　　一、政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的基本含義

　　政府采購(gòu)的主體是依靠國(guó)家預(yù)算資金運(yùn)作的政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等。政府采購(gòu)為非商業(yè)性、非盈利性購(gòu)買(mǎi)行為,即只能買(mǎi),不能賣(mài)。政府采購(gòu)的對(duì)象及范圍有:各級(jí)使用財(cái)政性資金單位(下稱(chēng)采購(gòu)單位)使用財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)列入政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄或金額超過(guò)集中采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)。在采購(gòu)方式和采購(gòu)程序上有相應(yīng)具體的規(guī)定,比如有地區(qū)規(guī)定集中采購(gòu)金額超過(guò)20萬(wàn)元以上的項(xiàng)目必須通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式進(jìn)行采購(gòu)。隨著政府采購(gòu)規(guī)范化要求的提高以及采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大,各地政府審計(jì)機(jī)關(guān)大致在2006年前后逐步把政府采購(gòu)列為審計(jì)重點(diǎn),編制審計(jì)工作方案和實(shí)施方案,將政府采購(gòu)辦、政府采購(gòu)中心和選擇重點(diǎn)采購(gòu)單位作為審計(jì)的主要對(duì)象。

　　政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)是由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)和專(zhuān)職人員依法對(duì)被審計(jì)單位使用財(cái)政性資金獲取貨物、工程和服務(wù)等采購(gòu)活動(dòng)的真實(shí)性、合法性、效益性進(jìn)行審查和評(píng)價(jià),以達(dá)到維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序、提高財(cái)政資金使用效率、加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控的目的。

　　政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的主要內(nèi)容有:政府采購(gòu)預(yù)算及執(zhí)行情況;政府采購(gòu)預(yù)算資金撥付及進(jìn)度;采購(gòu)規(guī)模及與采購(gòu)目錄相符情況;采購(gòu)流程控制執(zhí)行情況;對(duì)采購(gòu)單位展開(kāi)延伸審計(jì),檢查有否擅自采購(gòu)、擴(kuò)大采購(gòu)范圍、提高采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等行為。

　　政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)對(duì)加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算支出管理、規(guī)范政府采購(gòu)程序、強(qiáng)化政府采購(gòu)制度、促進(jìn)廉政建設(shè)方面起到了積極的推動(dòng)作用。

　　二、當(dāng)前政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題

　　2007年9月至2008年3月間,筆者走訪(fǎng)了遼寧省沈陽(yáng)、大連、撫順、本溪、丹東、清源、東港等市、縣政府采購(gòu)中心和審計(jì)局機(jī)關(guān),試圖對(duì)政府采購(gòu)及其績(jī)效審計(jì)情況做比較全面、深入的了解。經(jīng)過(guò)調(diào)查,看到:這些市、縣的政府都在政府采購(gòu)管理部門(mén)之外設(shè)有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)政府采購(gòu)管理控制的機(jī)構(gòu)——政府采購(gòu)中心,它們一般是由上一級(jí)政府批準(zhǔn)的財(cái)政全額撥款單位,負(fù)責(zé)組織實(shí)施市、縣直各部門(mén)、單位所需貨物、工程和服務(wù)項(xiàng)目政府集中采購(gòu)工作。按照采購(gòu)法“管采分離、職能分設(shè)、政事分開(kāi)”的規(guī)定,采購(gòu)中心內(nèi)設(shè)綜合招標(biāo)部、采購(gòu)部、工程部等部門(mén)。政府審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府采購(gòu)的績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督審計(jì),審計(jì)對(duì)象包括政府采購(gòu)主管部門(mén)、采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu);審計(jì)的內(nèi)容包括:采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)、采購(gòu)資金的來(lái)源、采購(gòu)項(xiàng)目管理使用等情況。

　　經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn),政府采購(gòu)審計(jì)能夠利用政府審計(jì)的相對(duì)獨(dú)立性、強(qiáng)制性對(duì)預(yù)算資金的使用進(jìn)行監(jiān)督,但由于各方面原因,政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)還存在如下不足。

　　(一)審計(jì)法律依據(jù)不足

　　審計(jì)法律依據(jù)不足具體表現(xiàn)為:一是政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則沒(méi)有設(shè)立。政府采購(gòu)法自2003年出臺(tái)以來(lái),相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則卻一直沒(méi)有設(shè)立,使得對(duì)政府采購(gòu)各項(xiàng)監(jiān)督內(nèi)容缺乏可操作性。同時(shí),招投標(biāo)審計(jì)是政府采購(gòu)審計(jì)中的重點(diǎn),但是,審計(jì)機(jī)關(guān)可以參照的法律依據(jù)僅有招投標(biāo)法,很難適應(yīng)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的需要。二是政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的目標(biāo)在于被審項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性,由于我國(guó)目前尚無(wú)績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則或指南,政府采購(gòu)的績(jī)效審計(jì)只能遵守審計(jì)法和政府采購(gòu)法。三是審計(jì)部門(mén)對(duì)同級(jí)財(cái)政只有處理權(quán)沒(méi)有處罰權(quán),削弱了審計(jì)的執(zhí)法力度,制約了對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)督職能的發(fā)揮。四是懲罰手段和措施無(wú)細(xì)則,落實(shí)不徹底,是違規(guī)行為屢禁不止的癥結(jié)所在。有些市地盡管劃分了政府采購(gòu)有關(guān)部門(mén)的職責(zé),但沒(méi)有對(duì)違規(guī)行為處理的細(xì)則,使某些人有了鉆空子的機(jī)會(huì)。

　　(二)審計(jì)缺乏深度

　　調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn),政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)制定的審計(jì)方案存在缺陷,審計(jì)范圍過(guò)小、審計(jì)時(shí)間過(guò)少,審計(jì)缺乏深度。如某市政府采購(gòu)涉及280家單位,而審計(jì)時(shí)僅延伸10家采購(gòu)單位,占比3.57%,審計(jì)方案中沒(méi)有對(duì)供應(yīng)商、招投標(biāo)和政府采購(gòu)績(jī)效情況進(jìn)行延伸審計(jì),使許多采購(gòu)過(guò)程中存在的問(wèn)題沒(méi)有全面反映出來(lái),影響了整個(gè)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的效果。由于審計(jì)部門(mén)事先并沒(méi)有參與具體的采購(gòu)招投標(biāo)過(guò)程,審計(jì)深度又存在缺陷,所以無(wú)法對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效提出意見(jiàn),審計(jì)監(jiān)督對(duì)政府采購(gòu)過(guò)程是失控狀態(tài)。

　　(三)審計(jì)部門(mén)與其他監(jiān)管部門(mén)關(guān)系的協(xié)調(diào)存在困難

　　《采購(gòu)法》明確規(guī)定:政府采購(gòu)有關(guān)的監(jiān)管部門(mén)、審計(jì)部門(mén)、監(jiān)察機(jī)關(guān)要依據(jù)法律、行政法規(guī)對(duì)政府采購(gòu)實(shí)施監(jiān)督。但是,由于各部門(mén)之間未能很好協(xié)調(diào),各監(jiān)督部門(mén)職能相互交叉重疊,且未能做好溝通工作,造成重復(fù)多頭監(jiān)督和監(jiān)督存在空白地帶的情況。比如,對(duì)納入政府采購(gòu)范圍并實(shí)施招標(biāo)方式采購(gòu)的工程項(xiàng)目采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督,根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法的規(guī)定,不同行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督,分別由其行政主管部門(mén)負(fù)責(zé);各類(lèi)房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線(xiàn)路、管道、設(shè)備的安裝項(xiàng)目和市政工程招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的監(jiān)督,由政府有關(guān)部門(mén)分別負(fù)責(zé)。但根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》的規(guī)定,這些專(zhuān)業(yè)監(jiān)督活動(dòng)并不排斥財(cái)政、審計(jì)等部門(mén)的綜合性監(jiān)督,造成多頭監(jiān)督、重復(fù)監(jiān)督難以避免,也造成部門(mén)間的執(zhí)法糾紛。所以,審計(jì)部門(mén)如何處理好與其他部門(mén)在監(jiān)督管理中的關(guān)系已成為政府采購(gòu)審計(jì)的一大難點(diǎn)。

　　(四)采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)不健全

　　隨著政府采購(gòu)支出的迅速增加以及采購(gòu)范圍的日漸擴(kuò)大和工作的日趨復(fù)雜,公眾(特別是納稅人)想要知道的不單是政府采購(gòu)開(kāi)支是否合理、合法,還想對(duì)采購(gòu)資金是否經(jīng)濟(jì)有效地使用、采購(gòu)行為是否有效果清晰明白。但目前看,我國(guó)還缺乏公認(rèn)可適用的政府采購(gòu)績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前能評(píng)價(jià)政府采購(gòu)績(jī)效指標(biāo)的體系只有財(cái)務(wù)指標(biāo)、歷史指標(biāo)和綜合性指標(biāo),缺乏非財(cái)務(wù)指標(biāo)、未來(lái)價(jià)值指標(biāo)、單項(xiàng)指標(biāo)和“預(yù)警”指標(biāo),審計(jì)人員無(wú)法深入了解被審計(jì)采購(gòu)項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益,必須“借用”其他標(biāo)準(zhǔn)或是自己設(shè)計(jì)某種標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量工作成果。審計(jì)人員也還沒(méi)有一個(gè)能指導(dǎo)審計(jì)活動(dòng),衡量被審計(jì)事實(shí)、鑒定經(jīng)濟(jì)效益質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn),即公認(rèn)可接受的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)可供利用。在這種情況下,就造成了對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效的評(píng)價(jià)無(wú)據(jù)可依,無(wú)疑會(huì)影響績(jī)效審計(jì)的質(zhì)量和宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策影響等社會(huì)效益的評(píng)價(jià)。

　　(五)審計(jì)人員專(zhuān)業(yè)性不強(qiáng)

　　之所以政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)停留在采購(gòu)資金收支審計(jì)上,疏于對(duì)招投標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)展和政府采購(gòu)績(jī)效等重點(diǎn)方面的監(jiān)督,主要原因是審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)沒(méi)有達(dá)到政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的需要。政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)所需知識(shí)超過(guò)單純政府采購(gòu)資金審計(jì)的范疇,它涉及到財(cái)政政策、貿(mào)易政策和產(chǎn)業(yè)政策等多方面,是政策性強(qiáng)而又復(fù)雜的綜合性審計(jì)監(jiān)督。正是由于政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)工作涉及面廣,一些采購(gòu)專(zhuān)業(yè)性強(qiáng),而又缺乏相應(yīng)的規(guī)范性具體措施,僅靠審計(jì)部門(mén)現(xiàn)有的人員及專(zhuān)業(yè)知識(shí)是不能適應(yīng)對(duì)這一工作監(jiān)督需要的。它要求審計(jì)機(jī)關(guān)擁有具備如下知識(shí)的人才:如經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法律、財(cái)會(huì)、計(jì)算機(jī)、信息系統(tǒng)、工程建筑學(xué)等,要求審計(jì)人員要非常深入地掌握政府采購(gòu)工作方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)。

　　三、提高政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量的對(duì)策

　　針對(duì)政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)存在的問(wèn)題,筆者建議采取以下措施加以糾正和解決,以達(dá)到發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督職能、加大審計(jì)監(jiān)督力度、提高政府采購(gòu)效率和效果的目的。

　　(一)加快完善政府采購(gòu)制度

　　1.建立健全政府采購(gòu)法律體系

　　以公開(kāi)、公平、公正、效率、效益原則,完善我國(guó)現(xiàn)有的采購(gòu)法律體系。以《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》為基礎(chǔ),配套采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則,盡快制定政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑處理辦法,將政府采購(gòu)實(shí)際工作納入有法可依、有章可循的軌道。

　　2.建立預(yù)算約束機(jī)制

　　強(qiáng)化預(yù)算編制制度,并嚴(yán)格審核,確保采購(gòu)預(yù)算編制的質(zhì)量。設(shè)立專(zhuān)職預(yù)算編制審核機(jī)構(gòu)或崗位進(jìn)行逐部門(mén)、逐項(xiàng)目審核,做到:確保采購(gòu)預(yù)算的合理合法性,最好建立量化指標(biāo)體系;確保采購(gòu)預(yù)算的完整性,防止采購(gòu)項(xiàng)目不清而導(dǎo)致未來(lái)各種舞弊行為的發(fā)生;確保采購(gòu)項(xiàng)目的真實(shí)必要性,防止采購(gòu)單位挪用采購(gòu)資金;確保采購(gòu)預(yù)算具有關(guān)聯(lián)性,防止采購(gòu)預(yù)算存在人為拆分或整合項(xiàng)目的問(wèn)題。

　　3.建立政府采購(gòu)監(jiān)督約束機(jī)制

　　完善的政府采購(gòu)監(jiān)督體系由內(nèi)部監(jiān)督、外部監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督組成。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要靠完善內(nèi)部控制機(jī)制實(shí)現(xiàn),如計(jì)劃審批、招標(biāo)、實(shí)施采購(gòu)、質(zhì)量檢查與驗(yàn)收、款項(xiàng)支付實(shí)行真正的職務(wù)分離。在規(guī)范政府采購(gòu)職能部門(mén)管理機(jī)制的同時(shí),應(yīng)借助紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)等部門(mén)監(jiān)督政府采購(gòu)行為,防范采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)。

　　(二)加強(qiáng)和完善審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能,提高績(jī)效審計(jì)效果

　　1.建立政府采購(gòu)審計(jì)數(shù)據(jù)庫(kù)

　　收集政府采購(gòu)有關(guān)法律、制度和辦法的規(guī)定以及預(yù)算、國(guó)內(nèi)外相關(guān)業(yè)務(wù)的數(shù)據(jù)資料,對(duì)采購(gòu)單位預(yù)算情況、合同執(zhí)行情況、采購(gòu)運(yùn)行情況、使用情況、保管情況、改造情況、處置情況等方面建立全面詳細(xì)的數(shù)據(jù)庫(kù)。

　　2.規(guī)范政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)程序

　　圍繞具體審計(jì)項(xiàng)目,確定審計(jì)目標(biāo),統(tǒng)籌規(guī)劃、全面布置、合理調(diào)配審計(jì)力量,統(tǒng)一編制審計(jì)計(jì)劃和審計(jì)方案,做到與相關(guān)方面充分的溝通與協(xié)調(diào),并根據(jù)審計(jì)工作展開(kāi)情況確定進(jìn)一步審計(jì)程序,確定延伸審計(jì)的范圍,保證有說(shuō)服力審計(jì)證據(jù)的收集程序。

　　3.確定標(biāo)準(zhǔn),做好績(jī)效評(píng)價(jià)工作

　　由于政府采購(gòu)資金來(lái)自納稅人,而政府采購(gòu)一般用于公益、集體、社會(huì)等方面,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)比較寬泛,績(jī)效審計(jì)比較困難,該標(biāo)準(zhǔn)體系應(yīng)該具有如下特點(diǎn):相對(duì)高度概括,應(yīng)該能夠概括被審計(jì)對(duì)象所具有的社會(huì)效益、行業(yè)效益、經(jīng)濟(jì)效益等重要特征;客觀(guān)實(shí)際,應(yīng)該將被審計(jì)項(xiàng)目的實(shí)際情況反映出來(lái);清晰反映,評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)指標(biāo)體系應(yīng)該分類(lèi)清晰;彈性特點(diǎn),所謂彈性是指評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該隨著內(nèi)外環(huán)境的變化而做相應(yīng)調(diào)整。

　　4.做好審前調(diào)查,明確審計(jì)重點(diǎn)

　　對(duì)政府采購(gòu)審計(jì)審計(jì)署6號(hào)令要求,審計(jì)組采取多種形式向有關(guān)項(xiàng)目主要負(fù)責(zé)人、財(cái)務(wù)與施工方面人員了解情況,應(yīng)抓住資金流程整個(gè)主線(xiàn),從立項(xiàng)、撥付、管理、使用、保管、處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行檢查,重點(diǎn)尋找能反映和查處由于決策失誤、管理不善等造成的嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)問(wèn)題。

　　5.實(shí)現(xiàn)采購(gòu)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)

　　跟蹤審計(jì)要能夠?qū)崿F(xiàn)以下目標(biāo):通過(guò)審計(jì)資金的撥付、管理和使用,發(fā)現(xiàn)資金使用及管理上的問(wèn)題,及時(shí)糾正違反財(cái)經(jīng)法律的問(wèn)題,促進(jìn)政府投資的有效合理使用,并使建設(shè)資金的使用達(dá)到預(yù)期的使用效益;通過(guò)對(duì)政府投資項(xiàng)目建設(shè)過(guò)程和經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程的跟蹤審計(jì),揭示問(wèn)題,提出建議,達(dá)到制約建設(shè)部門(mén)和行使建設(shè)管理職能部門(mén)權(quán)力過(guò)大的目的;通過(guò)開(kāi)展跟蹤審計(jì),調(diào)查建成項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)情況,從項(xiàng)目建設(shè)管理體制、投融資體制和運(yùn)營(yíng)機(jī)制等方面分析不能達(dá)到預(yù)期效果的原因,提出改進(jìn)建議,促進(jìn)項(xiàng)目的后續(xù)運(yùn)營(yíng)達(dá)到預(yù)期效果。

　　6.實(shí)施審計(jì)結(jié)果公告制度

　　實(shí)行審計(jì)公告制度是推進(jìn)依法治國(guó)、依法行政、促進(jìn)審計(jì)監(jiān)督職能的重要手段。政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)應(yīng)按照真實(shí)性、客觀(guān)性、準(zhǔn)確性、針對(duì)性、規(guī)范性原則的要求,結(jié)合政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)的特點(diǎn),加快政府采購(gòu)績(jī)效審計(jì)結(jié)果公告的進(jìn)程,保證審計(jì)公開(kāi)透明、提高審計(jì)質(zhì)量、增強(qiáng)審計(jì)責(zé)任感、降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

　　【參考文獻(xiàn)】

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