摘要：政府投資審計(jì)的特殊性決定了其法律體系在工作實(shí)踐中將會(huì)面臨許多值得思考和亟待解決的問(wèn)題。本文主要從法律適用的沖突等問(wèn)題的分析思考，提出相應(yīng)的對(duì)策及措施。

　　政府投資審計(jì)是我國(guó)審計(jì)監(jiān)督體系的一個(gè)重要組成部分。一方面，由于基本建設(shè)項(xiàng)目自身的獨(dú)特性決定了其審計(jì)內(nèi)容較多、技術(shù)經(jīng)濟(jì)性較強(qiáng)，涉及到財(cái)政預(yù)算管理體制、投資融資體制、工程建設(shè)管理體制等多方面的法律、法規(guī)；另一方面，隨著我國(guó)加入WTO，建設(shè)項(xiàng)目特別是運(yùn)用世行貸款、國(guó)際援助的建設(shè)項(xiàng)目， 必然要引進(jìn)國(guó)際上的通行做法和國(guó)際慣例， 這也給政府投資審計(jì)帶來(lái)許多法律方面的挑戰(zhàn)。

　　一、現(xiàn)行有關(guān)政府投資審計(jì)的法律法規(guī)。

　　目前我國(guó)政府投資審計(jì)的現(xiàn)行法律法規(guī)主要有：

　?。ㄒ唬吨腥A人民共和國(guó)審計(jì)法》，在第三章審計(jì)機(jī)關(guān)職責(zé)中， 第二十二條明確規(guī)定“審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。”

　?。ǘ徲?jì)署、國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)委、建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局于1996 年4 月5 日聯(lián)合發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》共二十四條，規(guī)范了對(duì)在基本建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)中查出的各類問(wèn)題，如何進(jìn)行處理、處罰；（三）2001 年8 月1 日以審計(jì)署令第3 號(hào)發(fā)布的《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，該準(zhǔn)則共二十六條，不僅定義了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目：“國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目” 是指國(guó)有資產(chǎn)或者融資為主的基本建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)改造項(xiàng)目， 而且擴(kuò)大了國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)的延伸，即“與國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目有關(guān)的建設(shè)、勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、采購(gòu)供貨等單位的財(cái)務(wù)收支， 應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)監(jiān)督。”

　　二、現(xiàn)有政府投資審計(jì)法律法規(guī)存在的幾個(gè)突出問(wèn)題。

　　一是政府投資審計(jì)中的法律適用存在沖突。審計(jì)實(shí)踐中主要涉及到《審計(jì)法》與《民法》、《合同法》的適用沖突。從法律關(guān)系看，一方面，審計(jì)機(jī)關(guān)依照《審計(jì)法》進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督，與建設(shè)、施工等單位形成了行政法律關(guān)系。這種行政法律關(guān)系是審計(jì)機(jī)關(guān)依據(jù)職權(quán)進(jìn)行監(jiān)督管理而形成的，具有強(qiáng)制性，雙方當(dāng)事人地位是不平等的；另一方面，建設(shè)單位和施工單位根據(jù)《合同法》簽訂經(jīng)濟(jì)合同，其產(chǎn)生的是民事法律關(guān)系。這種民事法律關(guān)系體現(xiàn)平等互利原則， 雙方當(dāng)事人是平等、自愿的。當(dāng)這兩種法律關(guān)系在政府投資審計(jì)中，就必然會(huì)產(chǎn)生法律沖突。為此引起的法律訴訟問(wèn)題已逐漸成為政府投資審計(jì)中的焦點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題， 受到多方關(guān)注。如對(duì)于工程價(jià)款審計(jì)核減所引發(fā)的一系列糾紛問(wèn)題， 建設(shè)單位一般以追回多付的工程款為目的提起訴訟， 施工單位則為了多結(jié)工程款而提起訴訟。法院在審理此類案件時(shí)， 往往拋開(kāi)審計(jì)決定及其反應(yīng)的事實(shí)， 以建設(shè)單位與施工單位是平等的合同關(guān)系為由， 僅僅依據(jù)《民法》、《合同法》及雙方簽訂的合同進(jìn)行判決，并認(rèn)為《民法》、《合同法》的效力高于其它法律， 大多數(shù)情況下會(huì)判決施工單位勝訴。

　　二是《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于抽象籠統(tǒng)。有人認(rèn)為，雖然《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)內(nèi)容的規(guī)定過(guò)于抽象籠統(tǒng)，但《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》規(guī)定了審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)程序、資金使用、招標(biāo)投標(biāo)、合同管理、材料采購(gòu)、工程結(jié)算和決算、工程質(zhì)量、單位資質(zhì)等方面進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?？晌覀冎篮笳叩姆尚Я^低，并且它主要是規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)如何開(kāi)展工作，這就給政府投資審計(jì)工作形成了較大的困難。特別是新形勢(shì)下審計(jì)署已確立向績(jī)效審計(jì)為主轉(zhuǎn)變的思路，對(duì)政府投資審計(jì)法規(guī)部分內(nèi)容的修訂更是勢(shì)在必行。

　　三是政府投資審計(jì)中執(zhí)法主體資格問(wèn)題受到質(zhì)疑?！秾徲?jì)法》、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》中規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)為政府投資審計(jì)的執(zhí)法主體， 但對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)能否依據(jù)其他財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的規(guī)定，對(duì)被審計(jì)單位違反國(guó)家規(guī)定的財(cái)政財(cái)務(wù)收支行為進(jìn)行處理處罰的問(wèn)題沒(méi)有明確約定。例如，在政府投資審計(jì)中，審計(jì)機(jī)關(guān)必然要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)管理、招標(biāo)投標(biāo)、工程價(jià)款、監(jiān)理的執(zhí)行等方面實(shí)施監(jiān)督，但能否依據(jù)《建筑法》、《招投標(biāo)法》、《合同法》、《土地管理法》和監(jiān)理制度等規(guī)定進(jìn)行處理、處罰，在執(zhí)法主體和執(zhí)法的方式、方法上存在爭(zhēng)議。由于審計(jì)法規(guī)定審計(jì)監(jiān)督的主體是國(guó)有投資或融資的項(xiàng)目建設(shè)單位， 基建工程項(xiàng)目審計(jì)由于受審計(jì)管轄權(quán)的限制， 無(wú)法對(duì)施工企業(yè)進(jìn)行處理處罰。雖然審計(jì)署于1996 年出臺(tái)的《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》為審計(jì)處理處罰提供了依據(jù)， 但大多處理處罰的是建設(shè)單位。

　　四是地方性政府投資審計(jì)的規(guī)章制度多形成人為“地區(qū)差”。如2004 年3 月新疆自治區(qū)頒布實(shí)施了《新疆維吾爾自治區(qū)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督條例》，2008年初自治區(qū)人民政府又下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府投資項(xiàng)目審計(jì)工作的通知》；2008 年湖北省鄂州市人民政府發(fā)布了《鄂州市國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)監(jiān)督辦法》，還有深圳、武漢等一些地方政府都制定了相關(guān)的規(guī)章制度， 這些地方性規(guī)章制度無(wú)疑為各地的政府投資審計(jì)工作提供了有力的制度保障， 但與此同時(shí)也形成了許多的人為“地區(qū)差”。

　　三、關(guān)于健全完善政府投資審計(jì)相關(guān)法律規(guī)章的幾點(diǎn)思考。

　　一是要進(jìn)一步健全和完善審計(jì)法律法規(guī)和規(guī)章體系， 構(gòu)建科學(xué)的審計(jì)準(zhǔn)則體系和審計(jì)工作指南體系。特別是要加強(qiáng)對(duì)政府投資審計(jì)、國(guó)有資本占控股或主導(dǎo)地位的企業(yè)審計(jì)、涉外審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等審計(jì)監(jiān)督領(lǐng)域相關(guān)法律問(wèn)題的研究，提出意見(jiàn)和建議，完善有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章， 盡快出臺(tái)新修訂的審計(jì)法實(shí)施條例， 使這些領(lǐng)域的審計(jì)工作做到有法可依，有章可循。要根據(jù)審計(jì)法和修訂后的審計(jì)法實(shí)施條例， 結(jié)合業(yè)務(wù)工作需要，借鑒國(guó)外的先進(jìn)做法和有益經(jīng)驗(yàn)，修訂和完善原有的國(guó)家審計(jì)準(zhǔn)則， 組織制定包括政府投資審計(jì)在內(nèi)的各項(xiàng)審計(jì)指南。在完善審計(jì)法律規(guī)范、準(zhǔn)則和指南體系的過(guò)程中， 要注意解決好立法的技術(shù)性問(wèn)題，堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，確保規(guī)范建設(shè)服務(wù)于審計(jì)業(yè)務(wù)工作， 減少由規(guī)范引起的矛盾和沖突，及時(shí)調(diào)整原有規(guī)范。

　　二是要進(jìn)一步明確政府投資審計(jì)執(zhí)法各環(huán)節(jié)中各相關(guān)部門協(xié)同配合的法律關(guān)系。政府投資審計(jì)的有關(guān)法律制度，要結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目竣工、決算、驗(yàn)收、交付使用各環(huán)節(jié)的實(shí)際， 進(jìn)一步明確審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)、工商、建設(shè)、金融等相關(guān)部門各自的職責(zé)。國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目涉及到的設(shè)計(jì)、施工、材料采購(gòu)、監(jiān)理等相關(guān)單位都應(yīng)視為國(guó)有資產(chǎn)的使用責(zé)任人， 均應(yīng)首先遵守國(guó)家有關(guān)維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的政策、法規(guī)、規(guī)定， 接受包括審計(jì)在內(nèi)的行政執(zhí)法監(jiān)督。特別是針對(duì)實(shí)踐中審計(jì)決定執(zhí)行難的問(wèn)題， 法律應(yīng)賦予審計(jì)機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)， 切實(shí)明確審計(jì)機(jī)關(guān)在政府投資審計(jì)中的執(zhí)法主體資格。

　　三是要進(jìn)一步完善政府投資審計(jì)的法律法規(guī)， 從根本上解決法律適用的沖突問(wèn)題。一方面，要加強(qiáng)政府投資審計(jì)相關(guān)法律規(guī)范的修訂工作， 保持與其他法律法規(guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一， 避免與其他法規(guī)適用上的分歧；另一方面，還要加強(qiáng)全國(guó)各地相關(guān)法規(guī)制度的清理規(guī)范工作， 避免地區(qū)與地區(qū)之間出現(xiàn)法律規(guī)章適用的沖突問(wèn)題。與此同時(shí)，要深入探索建立審計(jì)項(xiàng)目審理制和審計(jì)工作過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制，推行政府投資審計(jì)結(jié)果公開(kāi)制度，不斷增強(qiáng)審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高審計(jì)工作質(zhì)量水平，促進(jìn)審計(jì)法律法規(guī)的貫徹實(shí)施。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1]《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》，2006年2月28日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十次會(huì)議修訂通過(guò)。

　　[2]《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》，1996年4月5日審計(jì)署、《中華人民共和國(guó)》國(guó)家計(jì)委、財(cái)政部、國(guó)家經(jīng)委、建設(shè)部、國(guó)家工商行政管理局聯(lián)合發(fā)布。

　　[3]《審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)家建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)準(zhǔn)則》，2001年8月1日審計(jì)署令第3號(hào)發(fā)布。

　　[4]《建設(shè)項(xiàng)目審計(jì)處理暫行規(guī)定》，審計(jì)署，1996年。