一、行政事業(yè)單位績效審計(jì)的背景分析

　　（一）開展行政事業(yè)單位績效審計(jì)是我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀需要。

　　目前，我國正處在經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的關(guān)鍵時(shí)期，相對于違法違紀(jì)問題，制度、體制和管理水平等方面存在的問題是影響和制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展更為重要的因素。作為行使國家職能、制訂政策制度、提供社會(huì)服務(wù)的行政事業(yè)單位，其經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和管理的有效性直接決定了其他企業(yè)、單位以及社會(huì)個(gè)體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的效率和效果，對其開展績效審計(jì)不僅能夠促進(jìn)行政事業(yè)單位自身管理水平的提高更能夠從制度、體制、機(jī)制的完善性、有效性層面去揭示問題、解決問題，推動(dòng)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的更快、更好發(fā)展。

　?。ǘ┪覈丫邆淞巳ν七M(jìn)行政事業(yè)單位績效審計(jì)的初步條件。

　　從外部環(huán)境來看，財(cái)政體制改革的不斷深化為行政事業(yè)單位績效審計(jì)創(chuàng)造了條件，如國庫集中收付制的建立、“收支兩條線”的深化、政府采購制度的推行等，尤其是近年來隨著預(yù)算編制執(zhí)行監(jiān)督力度的不斷加大，行政事業(yè)單位部門預(yù)算執(zhí)行基本到位，財(cái)政財(cái)務(wù)不真實(shí)不合規(guī)的行為明顯減少，會(huì)計(jì)活動(dòng)日趨規(guī)范，這些都為開展行政事業(yè)單位績效審計(jì)創(chuàng)造了較好的條件。

　　從內(nèi)部環(huán)境來看，經(jīng)過多年的實(shí)踐我們不僅擁有了一個(gè)具有較高素質(zhì)的審計(jì)隊(duì)伍，還積累了大量的行政事業(yè)單位績效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和方法，很多績效審計(jì)項(xiàng)目如三峽移民資金效益審計(jì)、中央機(jī)關(guān)政府集中采購效益審計(jì)等都取得了較好的效果得到了人大、政府和社會(huì)公眾的高度重視和支持。這些都為我們?nèi)ν七M(jìn)行政事業(yè)單位績效審計(jì)打下了良好的基礎(chǔ)。

　?。ㄈ?gòu)建行政事業(yè)單位績效審計(jì)模式要把握好幾個(gè)特點(diǎn)：1.行政事業(yè)單位績效審計(jì)模式應(yīng)該是多元化的審計(jì)模式；2.行政事業(yè)單位績效審計(jì)模式應(yīng)該是與真實(shí)合法性審計(jì)相結(jié)合的審計(jì)模式。

　　二、框架構(gòu)建

　　本文將主要從立項(xiàng)、目標(biāo)、評(píng)價(jià)、方式方法、內(nèi)容五個(gè)方面來構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計(jì)模式基本框架。

　?。ㄒ唬┛冃徲?jì)的立項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)首先通過對審計(jì)需求、審計(jì)項(xiàng)目價(jià)值、審計(jì)資源狀況進(jìn)行分析確定績效審計(jì)總體規(guī)劃。其次根據(jù)具體項(xiàng)目的重要性、增值性、可操作性等特點(diǎn)篩選出當(dāng)年度具體審計(jì)項(xiàng)目。立項(xiàng)要立足宏觀，圍繞黨和政府、群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問題、涉及民生和國家安全的問題開展選項(xiàng)，可以在行政管理、科技教育、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)部門和資金投入大、政策性強(qiáng)、社會(huì)關(guān)注焦點(diǎn)中選擇一些典型行業(yè)、單位或項(xiàng)目作為開展績效審計(jì)的突破口，通過監(jiān)督公共支出和公共資源配置使用的經(jīng)濟(jì)性、效率性，效益性，揭露機(jī)制、體制、政策上存在的問題。如政府集中采購績效審計(jì)、醫(yī)藥政策績效審計(jì)等?，F(xiàn)階段，這些方面的項(xiàng)目比較多且社會(huì)關(guān)注程度高，由此入手開展行政事業(yè)單位績效審計(jì)，線索多、易操作，可以直觀地反映財(cái)政資金效益低下、履行職責(zé)不到位等問題，容易取得成果，從而為行政事業(yè)單位績效審計(jì)探索積累經(jīng)驗(yàn)，為今后開展績效審計(jì)打好基礎(chǔ)。

　?。ǘ┛冃徲?jì)的目標(biāo)。

　　1.在現(xiàn)階段，行政事業(yè)單位績效審計(jì)的總體目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)由財(cái)務(wù)收支審計(jì)為主導(dǎo)的階段向以績效審計(jì)為主導(dǎo)、財(cái)務(wù)收支審計(jì)與績效審計(jì)同時(shí)并存、共同發(fā)展的階段的重要轉(zhuǎn)變。因此，在行政事業(yè)單位績效審計(jì)模式中，績效審計(jì)的目標(biāo)除了經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性，還包括合法性。

　　2.具體審計(jì)項(xiàng)目目標(biāo)的確定與政府宏觀調(diào)控的需要，人大對政府監(jiān)督的需要，社會(huì)各界對項(xiàng)目績效的認(rèn)知需求等密切相關(guān)。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)在綜合各類需求并充分考慮績效審計(jì)預(yù)期成果的基礎(chǔ)上選取適宜審計(jì)的需求契合點(diǎn)，進(jìn)而具體化為具有操作性或可衡量性的審計(jì)目標(biāo)。例如，在信息化安全建設(shè)的績效審計(jì)中，可以以發(fā)現(xiàn)安全問題和安全隱患，促進(jìn)安全防護(hù)、消除安全隱患為目標(biāo)；在對政府集中采購的績效審計(jì)中，可以以揭露違反采購程序、拖延采購時(shí)間、增加采購成本、政府采購程序不規(guī)范、采購項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)效益低下為目標(biāo)等。

　?。ㄈ┛冃徲?jì)評(píng)價(jià)體系。

　　績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系是績效審計(jì)模式的核心和重點(diǎn)，它根據(jù)績效審計(jì)目標(biāo)建立，是由評(píng)價(jià)原則、評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法四個(gè)基本要素構(gòu)成的有機(jī)整體。

　　1.評(píng)價(jià)原則。行政事業(yè)單位績效審計(jì)評(píng)價(jià)應(yīng)遵循四個(gè)原則：①全面性原則。與其它領(lǐng)域績效審計(jì)更多關(guān)注資金的節(jié)約度不同，行政事業(yè)單位的職責(zé)在于行使政府職能、提供社會(huì)服務(wù)，其績效體現(xiàn)在社會(huì)效益、管理效益以及對公共資源的使用效益等方面，因此行政事業(yè)單位績效評(píng)價(jià)要從多方面入手，遵循全面性原則。②微觀與宏觀相結(jié)合的原則。行政事業(yè)單位的工作主要是為社會(huì)服務(wù)，因此對其的績效評(píng)價(jià)要充分考慮宏觀效益。③長期績效與短期績效相結(jié)合的原則。行政單位的一些工作主要體現(xiàn)黨和國家的方針政策，事業(yè)單位的一些工作主要體現(xiàn)為公益事業(yè)，其績效都通過它人、社會(huì)或市場來體現(xiàn)，具有間接性和滯后性，因此對其的評(píng)價(jià)要綜合長期與短期的效益。④定性分析與定量分析相結(jié)合的原則。既要從數(shù)量上考核行政事業(yè)單位的資金使用又要從質(zhì)量上考核行政事業(yè)單位工作效能。

　　2.評(píng)價(jià)指標(biāo)。行政事業(yè)單位評(píng)價(jià)指標(biāo)應(yīng)從三個(gè)層面構(gòu)建行政事業(yè)單位績效審計(jì)指標(biāo)：①經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性層面。其中，經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)包括國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、外貿(mào)進(jìn)出口總額、進(jìn)出口總額增長率、入學(xué)率、就業(yè)率等；社會(huì)效益指標(biāo)包括城鎮(zhèn)失業(yè)率、人均消費(fèi)支出、醫(yī)院治愈率、畢業(yè)生就業(yè)率等；環(huán)境效益指標(biāo)工業(yè)三廢排放總量及變化率、煙塵粉塵排放總量、水土流失治理率、廢水廢氣處理率、環(huán)境治理指數(shù)、退耕還林程度、綠化覆蓋率等。②內(nèi)部控制層面。主要考核行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度是否完善、執(zhí)行是否有力、是否依法行政、是否履行職責(zé)等。③真實(shí)合法性層面。側(cè)重于考察被審計(jì)單位會(huì)計(jì)核算是否真實(shí)，財(cái)政、財(cái)務(wù)收支有無虛假、舞弊行為等。

　　3.評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。它包括規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)和非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)。規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)指有關(guān)法律法規(guī)和方針政策，國家、部門或地區(qū)性的正式標(biāo)準(zhǔn)，上級(jí)或主管部門下達(dá)的明確任務(wù)指標(biāo)等；非強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)指被審計(jì)單位自行制定的標(biāo)準(zhǔn)，如可研報(bào)告、預(yù)算、年終考核指標(biāo)等。

　　4.評(píng)價(jià)方法。它主要包括以下幾種：①比較分析法。選擇適當(dāng)?shù)膶徲?jì)標(biāo)準(zhǔn)，如方針政策、法律法規(guī)的規(guī)定等，在充分考慮被審計(jì)單位與該標(biāo)準(zhǔn)適用單位之間差異的基礎(chǔ)上對被審計(jì)單位進(jìn)行客觀評(píng)價(jià)。②因素分析法。在作出一定的假設(shè)的前提下，采取順推或逆推的方法，對照事實(shí)進(jìn)行分析找出績效偏離標(biāo)準(zhǔn)或異常的原因。③綜合評(píng)分法。通過選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)、計(jì)算指標(biāo)數(shù)據(jù)、確定評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算指標(biāo)得分，將定性的概念轉(zhuǎn)為定量的數(shù)值后進(jìn)行數(shù)學(xué)運(yùn)算，以便進(jìn)行加總。

　?。ㄋ模┛冃徲?jì)的方式方法。

　　專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查是中國特色績效審計(jì)的方式之一，對于行政事業(yè)單位尤其適用。由于行政事業(yè)單位資金來源主要是財(cái)政撥款，其項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)基本都用于消費(fèi)性支出，通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查可以發(fā)現(xiàn)其中存在的共性和傾向性問題。例如有些行政事業(yè)單位在專項(xiàng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目支出中列支公用經(jīng)費(fèi)，導(dǎo)致專項(xiàng)業(yè)務(wù)項(xiàng)目“專項(xiàng)不專”的問題，審計(jì)機(jī)關(guān)通過專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)普遍性問題，并提出相關(guān)建議，真正發(fā)揮審計(jì)的建設(shè)性作用。此外，與國外績效審計(jì)多針對一個(gè)具體的項(xiàng)目不同，我國行政事業(yè)單位績效審計(jì)既要對一個(gè)具體的項(xiàng)目，更要對一個(gè)方面。在績效審計(jì)的組織方式上還可以采取“統(tǒng)一審計(jì)目標(biāo)、統(tǒng)一審計(jì)實(shí)施、統(tǒng)一反映成果、統(tǒng)一審計(jì)處理、統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)”上下聯(lián)動(dòng)的方式。例如，2008年對國家質(zhì)檢總局及其18個(gè)直屬局、直屬局的下屬分支局及辦事處預(yù)算執(zhí)行開展的“上下聯(lián)動(dòng)”審計(jì)，既從一個(gè)具體的直屬局看問題，還要從18個(gè)直屬局和下屬分支局看問題，從整個(gè)檢驗(yàn)檢疫系統(tǒng)與推進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算改革、加快行政事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革的角度看問題。

　　在績效審計(jì)方法中除了采取財(cái)務(wù)審計(jì)所運(yùn)用的審閱法、核對法、座談法等一般審計(jì)方法外，還要廣泛借鑒其他學(xué)科的技術(shù)方法，充分借鑒其現(xiàn)有研究成果、常用分析方法或?qū)I(yè)分析模型，實(shí)現(xiàn)審計(jì)與其它學(xué)科的恰當(dāng)融合。這些學(xué)科領(lǐng)域包括：公共管理和現(xiàn)代預(yù)算制度，成本效益與經(jīng)濟(jì)分析學(xué)的分析方法，應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)與計(jì)算機(jī)技術(shù)等。例如，對制度績效審計(jì)可以借鑒制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論；對環(huán)境績效審計(jì)可以借鑒環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)的環(huán)境費(fèi)用效益分析方法，外部效果理論等。

　　（五）績效審計(jì)的內(nèi)容。

　　行政事業(yè)單位績效審計(jì)的內(nèi)容主要關(guān)注幾個(gè)方面：

　　1.資金管理的經(jīng)濟(jì)性。跟蹤資金使用全過程，關(guān)注行政事業(yè)單位預(yù)算編制是否科學(xué)完整、預(yù)算支出結(jié)構(gòu)是否合理，儀器設(shè)備是否有效利用等。

　　2.行政管理的效率性。關(guān)注行政事業(yè)單位機(jī)制、體制、制度上的問題，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置是否科學(xué)，是否存在政企不分、政事不分，內(nèi)部控制制度是否完善執(zhí)行是否到位，行政管理職能發(fā)揮是否有效等。

　　3.行政活動(dòng)的效果性。關(guān)注主要圍繞行政事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行情況和工作計(jì)劃目標(biāo)以及所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)績效和社會(huì)績效等。

　　此外，具體項(xiàng)目中的績效審計(jì)內(nèi)容可以結(jié)合審計(jì)目標(biāo)在以上三點(diǎn)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步擴(kuò)展、延伸。

　　三、推進(jìn)行政事業(yè)單位績效審計(jì)發(fā)展的幾點(diǎn)建議

　　1.做好績效審計(jì)的有關(guān)立法工作，明確績效審計(jì)的法律地位。經(jīng)修訂的審計(jì)法中雖然增加了績效審計(jì)方面的考慮，但是尚未突出其重要地位，績效審計(jì)缺乏必要的法律支撐和工作機(jī)制保障。同時(shí)，要盡快制訂和完善國家審計(jì)機(jī)關(guān)的績效審計(jì)準(zhǔn)則、績效審計(jì)的質(zhì)量控制辦法、績效審計(jì)結(jié)果公告辦法等規(guī)范，確?？冃徲?jì)的規(guī)范有序進(jìn)行。

　　2.積極構(gòu)建行政事業(yè)單位相關(guān)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，完善績效審計(jì)相關(guān)規(guī)范。雖然績效審計(jì)評(píng)價(jià)體系根據(jù)項(xiàng)目不同是各異的，但對于行政事業(yè)單位一些共性的、必須的評(píng)價(jià)指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，可以盡快探索制定評(píng)價(jià)體系。例如中央部門預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系等。

　　3.加強(qiáng)對行政事業(yè)單位績效審計(jì)的認(rèn)識(shí)，提高審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平與技能。績效審計(jì)很大程度上依賴于審計(jì)人員的自身素質(zhì)，因此審計(jì)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對審計(jì)人員業(yè)務(wù)水平和技能的培養(yǎng)，同時(shí)通過各種形式強(qiáng)化認(rèn)識(shí)績效審計(jì)的重要性，樹立將績效審計(jì)融入到每個(gè)行政事業(yè)單位審計(jì)項(xiàng)目中去的工作理念。