從近幾年來我國國家審計的實踐來看，很多問題“屢審屢犯”，其根本原因就在于問責制度的乏力。加大國家審計問責的力度，構(gòu)建我國國家審計問責制度成為了極為迫切的問題。而國家審計問責制度作為一種制度安排，是在一定的制度環(huán)境中進行的。影響我國審計問責的現(xiàn)實環(huán)境的內(nèi)容包括政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、科技文化環(huán)境以及社會文化環(huán)境。

　　一、對我國審計問責的現(xiàn)實環(huán)境的分析

　　(一)對政治環(huán)境的分析

　　政治環(huán)境是國家審計最為重要的外部環(huán)境，它決定著一國的國家審計模式。政治環(huán)境的核心是政治制度，一國的政治制度通常是由一國的法律尤其是憲法來反映和確認，它受到法律強制力的保護。我國《憲法》中規(guī)定：“人民代表大會制度是國家的根本政治制度。人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”與之相適應，我國實行的是行政型的審計模式，在國務院下設置國家審計署，為我國最高審計機關(guān)，地方各級審計機關(guān)在業(yè)務上受到上一級審計機關(guān)的領(lǐng)導，在行政上受到本級政府的領(lǐng)導，即受雙重領(lǐng)導，向本級人民政府和上一級審計機關(guān)提出審計結(jié)果報告。從體制本身來講，這種審計體制難以保證國家審計的獨立性，其對政府行為的檢查和監(jiān)督也就會失效，也就更談不上對政府的失責和失職行為進行責任的追究和作出相應的懲罰了。

　　行政型國家審計模式主要從三個方面導致了審計獨立性的缺失：

　　1.組織設置的獨立性：即要求國家審計機關(guān)的組織機構(gòu)設置的決定權(quán)獨立于被審計單位之外，不受任何社會、個人或團體的干涉。我國現(xiàn)行《審計法》中規(guī)定的：審計署作為國家最高審計機關(guān)，是國務院的組成部門，列國務院負責并報告工作；地方各級審計機關(guān)受到本級行政首長和上一級審計機關(guān)的雙重領(lǐng)導對本級人民政府和上一級審計機關(guān)負責并報告工作，審計業(yè)務以上級審計機關(guān)領(lǐng)導為主；審計機關(guān)如果需要設立派出機構(gòu)也要經(jīng)本級人民政府批準。從隸屬關(guān)系上來看，我國中央審計機構(gòu)、地方審計機構(gòu)包括其派出機構(gòu)的設置都沒有獨立于被審計單位政府之外，勢必受到政府的干涉，這樣根本無法保證審計獨立性。

　　2.人員任免的獨立性：即要求國家審計機關(guān)的主要職務任免的決定權(quán)獨立于被審計單位之外，不受任何社會、個人或團體的干涉。從最高職務的任免權(quán)來看，審計署審計長是由國務院總理提名，全國人民代表大會決定人選，全國代表大會閉會期間由全國人民代表大會常務委員會決定任免；審計署副審計長由國務院任免。地方審計機關(guān)正職領(lǐng)導人由本級政府行政首長提名，本級人民代表大會常務委員會決定任免，報上一級人民政府備案；副職領(lǐng)導人由本級人民政府任免。另外，地方各級審計機關(guān)正職和副職領(lǐng)導人的任免，應當事先征求上一級審計機關(guān)的意見?？梢?，政府對于審計機關(guān)領(lǐng)導人員的任免具有很大的權(quán)力，也同樣影響著國家審計的獨立性。

　　3.經(jīng)費的獨立性。經(jīng)費是審計機關(guān)履行其職責的經(jīng)濟保證，項俊波(2001)認為“審計機關(guān)履行職責所必需的經(jīng)費保證，是審計機關(guān)依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)的條件”。我國《審計法》第十一條規(guī)定：“審計機關(guān)履行職責所必需的經(jīng)費，當列入財政預算，由本級人民政府予以保證。”但在別的審計模式中，如實行立法型審計模式的英國，其審計活動的費用由議會決定，而不是由財政部決定。我國行政型審計模式下，審計機關(guān)沒有足夠的審計資源，經(jīng)費來自被審計單位，勢必會受到被審計單位的影響，難以保證其審計的獨立性。

　　我國采取的這種行政型國家審計模式在很大程度上導致了國家審計獨立性的缺失，這種缺失造成了國家審計難以真正起到對政府行為的監(jiān)督和檢查作用。要想真正實現(xiàn)對政府行為的檢查和監(jiān)督，并對政府相關(guān)部門的違規(guī)違法行為進行責任的追究和懲罰，則必須改變這種審計模式。

　　(二)對經(jīng)濟環(huán)境的分析

　　影響我國國家審計問責制度的經(jīng)濟環(huán)境主要體現(xiàn)在下面幾個方面：

　　1.市場經(jīng)濟的發(fā)展要求政府職能的轉(zhuǎn)變?，F(xiàn)在，我國已經(jīng)基本實現(xiàn)了市場經(jīng)濟體制，這種經(jīng)濟體制要求政府職能發(fā)生相應的轉(zhuǎn)變，從以經(jīng)濟建設為主導型的政府轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€以公共服務為主導型的政府，其主要職能體現(xiàn)在三個方面：①宏觀經(jīng)濟調(diào)控職能；②提供公共產(chǎn)品和公共服務的職能；③市場監(jiān)管的職能。隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，其在公共產(chǎn)品和服務方面的支出將不斷增加，對政府職能的績效實現(xiàn)情況進行評價和監(jiān)督也就越來越重要，只有這樣才能保證政府職能的順利實現(xiàn)。政府將公共服務和公共產(chǎn)品提供給社會公眾，必須要將政府的公共服務置于社會公眾的監(jiān)督下，因此，社會公眾有必要對政府公共服務職能的履行情況進行檢查監(jiān)督，并對于其不履行、或沒有經(jīng)濟、不講效率、不講求效果的履行應該進行責任的追究，并作出相應的懲罰。當然這種監(jiān)督和問責是由社會公眾委托國家審計機關(guān)及問責機關(guān)來進行的。市場經(jīng)濟越發(fā)展，國家審計問責的重要性就越大。

　　2.經(jīng)濟高速增長，財政支出不斷增加。我國從1996年到2006年10年間國家經(jīng)濟增長速度較快，特別是2003年后GDP增長率在10％以上，隨著我國經(jīng)濟的快速增長，政府的公共支出日益增加。社會公眾對于政府公共支出的效益也越來越關(guān)注。不僅社會公眾想了解、檢查、監(jiān)督政府公共支出，而且對于政府沒有履行其職責，不經(jīng)濟、不講求效率和效果的使用公共資源的行為也越來越關(guān)注，要求對于政府的這種行為追究責任并作出相應的懲罰。

　　(三)對科技文化環(huán)境的分析

　　科技文化環(huán)境的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

　　1.隨著科技發(fā)展，政府對于知識資產(chǎn)、信息等投入不斷加大，無形資產(chǎn)審計項目越來越多，將成為國家審計的主要內(nèi)容之一。

　　2.科技的發(fā)展要求審計技術(shù)不斷提高，給審計目標、范圍、對象、技術(shù)、審計評價標準帶來了重大挑戰(zhàn)，特別是計算機審計技術(shù)的應用已經(jīng)成為國家審計新的課題。

　　3.隨著科技發(fā)展，要求國家審計技術(shù)不斷提高，同時也給審計檢查和監(jiān)督帶來了更大的審計風險。

　　4.科技的發(fā)展，審計難度和審計風險的不斷加大，都要求審計人員的技術(shù)水平不斷提高。

　　(四)對社會文化環(huán)境的分析

　　我們現(xiàn)在在觀念上存在一些問題，一是國家審計不光要進行監(jiān)督和檢查，更重要的是對于政府的失責行為要進行追究和懲罰，2004年7月美國最高審計機關(guān)(GAO)的法定名稱由美國會計總署(the U.S.General Accounting Office)更名為政府責任署(the Govemmem Accountabilty Office)，更是體現(xiàn)了“政府對公眾的責任乃是審計的實質(zhì)”這種觀念；二是很多人認為對于審計報告披露的國家部位的財政案件中，只要錢沒有進個人腰包，用到公家身上就行了。這樣的觀念更應該轉(zhuǎn)變，政府作為代理人，對于公共資源的使用必須盡量與委托人(社會公眾)的意愿相一致，對于每一分錢的使用必須起到能夠增進社會公眾的福利的作用，這是政府對社會公眾應負的最基本責任；三是對政府的“無過無為”行為，對那些不積極履行自己的職責、碌碌無為或不認真履行自己職責的政府行為也要進行責任的追究。

　　二、有利于審計問責的理想化環(huán)境建設

　　從政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、科技文化環(huán)境、社會環(huán)境等各審計環(huán)境來看，我國國家審計所處的外部環(huán)境與國家審計及其問責制度的建立有著一定的差距。要想完全充分發(fā)揮國家審計機關(guān)的職能，對政府運用公共資源的行為進行檢查和監(jiān)督，并對審計結(jié)果進行責任追究，促使政府理想化環(huán)境應該是這樣的：

　　1.政治環(huán)境：一是充分發(fā)揮民主集中制與人大的問責作用。人大應當通過國家審計來檢查和監(jiān)督政府在財政預算管理過程中的情況和所存在的問題，以全面評價政府對社會公眾所承擔的受托經(jīng)濟責任的履行情況，并對政府部門的失責行為進行責任的追究；二是充分保證我國國家審計機構(gòu)的獨立性。要徹底改變行政型審計模式，可向立法型行政模式轉(zhuǎn)變，切實保證審計機構(gòu)的獨立性。從國家審計機構(gòu)的設置上，使其獨立于政府，不受到政府的干涉；從領(lǐng)導人員的任免上，最高審計機構(gòu)的領(lǐng)導人，可由全國人大及其常委會決定其任免，地方各級審計機構(gòu)的領(lǐng)導人可由上一級審計機關(guān)和地方人大商議決定其任免：從審計機構(gòu)的經(jīng)費來源上，保證其有足夠的審計資源，不受被審計對象的干涉，要實現(xiàn)我國國家審計機構(gòu)的充分獨立，要從多方面予以保證，其根本在于國家審計模式的根本性變革，

　　2.經(jīng)濟環(huán)境：要加快經(jīng)濟體制改革，建立起完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，相對于市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟建設型政府轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜招驼?，充分發(fā)揮其為社會公眾提供公共產(chǎn)品和服務的功能。

　　3.科技文化環(huán)境：科技快速發(fā)展，計算機技術(shù)、網(wǎng)絡技術(shù)、信息技術(shù)在國家審計中的應用不斷深入，審計范圍的選擇、審計證據(jù)的取得和數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、符合性測試和實質(zhì)性測試、審計工作底稿的編制、審計計劃的編制、審計抽樣等更加科學，更加合理，技術(shù)上更先進；審計人員教育水平不斷增加，知識結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多元化發(fā)展，不僅有審計、會計方面的人才，還有計算機專家、工程師、保險師等各個方面人才。

　　4.社會文化環(huán)境，重要的是觀念的轉(zhuǎn)變，無論社會公眾、國家審計機關(guān)、政府各級領(lǐng)導人員都從觀念上予以轉(zhuǎn)變：首先，審計并不是目的，杜絕政府對公共資源不合規(guī)、不合法、不合理的使用才是目的，二是政府的行為應該積極、主動，“無過無為”行為仍然屬于政府的失責：三是摒棄儒家思想的弊端，充分提取其有用的精神因素，包括“民本”思想、“修己安人”、“正心修身”等思想。

　　制度的構(gòu)建依賴于其所處的制度環(huán)境，要想充分實現(xiàn)審計問責，杜絕政府違法違規(guī)的行為，必須從制度環(huán)境建設上著手，實現(xiàn)我們理想的政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、科技環(huán)境和社會環(huán)境，只有這樣才能為審計問責制度的構(gòu)建創(chuàng)造良好的條件。