審計復(fù)議制度在本質(zhì)上是一種行政救濟制度，具有行政性和準(zhǔn)司法性，體現(xiàn)著行政性和司法性的統(tǒng)一，能夠防止和糾正違法或者不當(dāng)?shù)膶徲嬀唧w行政行為，在保護(hù)公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益，提高審計質(zhì)量、維護(hù)審計權(quán)威、防范審計風(fēng)險，促進(jìn)審計機關(guān)依法行政等方面具有重要意義。近年來，隨著被審計單位法律意識的逐步增強，審計執(zhí)法力度的不斷加大，公民、法人或者其他組織對行政復(fù)議工作認(rèn)識的逐步深入，審計復(fù)議工作出現(xiàn)了一些新情況和新問題，不利于該項工作的順利開展。本文試就我國審計復(fù)議制度設(shè)計缺陷問題作些淺析。

　　一、審計復(fù)議制度的概念

　　審計行政復(fù)議，是指公民、法人和其他組織（被審計單位或個人）認(rèn)為審計機關(guān)的審計結(jié)論和處理意見侵犯其合法權(quán)益，依法向上級審計機關(guān)或本級人民政府提出申請，由受理申請的行政機關(guān)對原審計結(jié)論和處理意見再次進(jìn)行審查并作出裁決的制度。

　　二、我國目前審計復(fù)議制度設(shè)計存在的缺陷

　　1、對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服不能申請行政復(fù)議，只能提請政府裁決。《審計法》第四十八條規(guī)定：“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財務(wù)收支的審計決定不服的，可以依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟。被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定。”被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，只能提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，不能申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，本級人民政府的裁決為最終決定。

　　此次《審計法》修訂，為被審計單位對有關(guān)財政收支審計決定不服設(shè)置了特殊的救濟途徑，只規(guī)定被審計單位對有關(guān)財務(wù)收支審計決定不服可以申請復(fù)議或者提起訴訟。對有關(guān)財政收支審計決定不服，到相應(yīng)的政府尋求行政救濟。對財政收支審計決定不服可提請行政裁決，這是修訂后的《審計法》一個新變化，就是被審計單位對有關(guān)財政收支審計決定(主要是指對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及其各部門的審計決定)與財務(wù)收支審計決定(主要包括對國有金融機構(gòu)及企事業(yè)組織的審計決定)不服的，可獲得不同的救濟途徑，主要是考慮兩者不同的性質(zhì)和特點。財政收支是體現(xiàn)國家意志的收支活動，對政府各部門的財政收支進(jìn)行審計監(jiān)督具有政府內(nèi)部監(jiān)督的性質(zhì)。政府財政收支管理中的問題，可以在政府層面作為內(nèi)部事務(wù)予以解決，所以對財政收支審計決定實行了行政裁決制度，即“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定”。被審計單位不得再向人民法院起訴。

　　實際工作中，財政收支審計決定和財務(wù)收支審計決定難以劃分。從理論上分析，財政是以國家為主體對一部分社會產(chǎn)品進(jìn)行的再分配。財政收支是從國家的角度，對其以資金形態(tài)再分配社會產(chǎn)品的理論概括。凡屬于國家分配范疇內(nèi)的資金活動，都可以稱之為財政收支。財務(wù)收支是從部門、企業(yè)、單位的角度，對反映其經(jīng)濟活動的資金運動所作的理論概括。在實際工作中，它們是有聯(lián)系、有交叉的，一個單位可能既有財政收支、又有財務(wù)收支；同樣一筆資金，可能是財政收支，也可能是財務(wù)收支。例如，從國家預(yù)算分配到預(yù)算單位的資金活動，從國家的角度看是財政收支，而從單位的角度看，人們一般在習(xí)慣上把它們稱之為財務(wù)收支。由此可見，確定一個被審計單位的違規(guī)行為屬于財政收支行為，還是財務(wù)收支行為是比較困難的。

　　雖然從立法原意上看，區(qū)分不同的救濟途徑是為了避免國家機關(guān)之間對簿公堂，但從法律上看財政收支審計與國家機關(guān)并不是完全對應(yīng)的。比如，對事業(yè)單位的審計，可以是《審計法》第十六條規(guī)定的預(yù)算執(zhí)行審計，也可以是第十九條規(guī)定的財務(wù)收支審計。《審計法》第二十三和第二十四條規(guī)定的是財務(wù)收支審計，卻不僅涉及到企業(yè)事業(yè)單位，也會涉及國家機關(guān)。所以我們難以直接按單位劃分財政收支審計和財務(wù)收支審計，進(jìn)而區(qū)分不同救濟途徑。

　　2、審計復(fù)議申請人不能夠以口頭方式提出審計復(fù)議申請。審計署令第1號2008年1月28日發(fā)布施行，其中《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》第八條規(guī)定：“申請人申請審計復(fù)議應(yīng)當(dāng)書面申請。申請人口頭申請的，審計復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)告知其以書面申請。”該條規(guī)定了審計復(fù)議提出方式，僅能以書面方式提出，申請人以口頭方式提出的無效，應(yīng)當(dāng)不予受理。與《行政復(fù)議法》的有關(guān)具體規(guī)定不符。該法第十一條規(guī)定：“申請人申請行政復(fù)議，可以書面申請，也可以口頭申請；口頭申請的，行政復(fù)議機關(guān)應(yīng)當(dāng)當(dāng)場記錄申請人的基本情況、行政復(fù)議請求、申請行政復(fù)議的主要事實、理由和時間。”賦予了申請人以口頭申請復(fù)議的權(quán)利?！秾徲嫏C關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》第八條規(guī)定與《行政復(fù)議法》確立的“便民”原則相違背，也從根本上有悖于該法保護(hù)行政相對人合法權(quán)益的立法精神。

　　3、個人申請審計復(fù)議規(guī)定不明確。《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》第三條規(guī)定：“被審計單位認(rèn)為審計機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照有關(guān)法律、法規(guī)和本規(guī)定，向?qū)徲嫃?fù)議機關(guān)申請復(fù)議。”第六條規(guī)定：“被審計單位申請復(fù)議時，該被審計單位是審計復(fù)議的申請人。”《行政復(fù)議法》第五條、第六條等規(guī)定，“公民、法人或者其他組織”是行政復(fù)議申請人，有權(quán)在法定事由出現(xiàn)時申請復(fù)議?！秾徲嫏C關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》是審計署的部門規(guī)章，其法律效力低于《行政復(fù)議法》，不能與該法關(guān)于個人有權(quán)申請復(fù)議的強制性規(guī)定相違背，《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》不能將“個人”排斥在審計復(fù)議申請人之外。《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》第三十二條規(guī)定：“個人對審計機關(guān)作出的罰款不服的，按照有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定辦理”，由此可見，《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》直面審計復(fù)議申請人是單位，沒有把個人不服罰款決定的審計具體行政行為的復(fù)議問題作出明確規(guī)定。

　　三、審計復(fù)議制度的立法完善

　　1、取消審計政府終局裁決制度，賦予當(dāng)事人以自由選擇權(quán)

　　關(guān)于審計復(fù)議決定終局裁決的處理上，除了嚴(yán)格限制只能由法律（此處為狹義上的法律，即全國人民代表大會及其常務(wù)委員會按照立法程序所制定和頒布的具有普遍約束力的規(guī)范性文件）對之加以規(guī)定外，對于設(shè)置終局裁決行為應(yīng)該考慮的因素必須是必要且充分的，換句話來說，如果一個行政行為涉及公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)而要求保留終局裁決權(quán)，必須有充分的理由。對于設(shè)置終局裁決的理由，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)限于下面幾個方面：（1）某一類行為涉及到國家重要機密，一旦進(jìn)入訴訟，將會嚴(yán)重危害國家利益；（2）某一類行政行為不可能或極少可能侵犯行政相對人的合法權(quán)益；（3）某類行政行為專業(yè)性極強且非常復(fù)雜，以至于使法官的審查徒勞無益；（4）某一類行政行為已有近乎司法程序作保障、行政系統(tǒng)內(nèi)部已有充分的能確保公正的救濟手段；（5）因不可抗力使行政救濟以外的司法救濟成為不可能。

　　本文認(rèn)為，可以將上述理由的第一和第五作為我國現(xiàn)階段設(shè)置審計復(fù)議終局裁決行為的考慮因素，但其余的不應(yīng)作為考慮的因素。對于第三、第四之所以不適合作為考慮的因素在上文已有闡述，這里僅說明第二個因素的排除理由。根據(jù)《行政訴訟法》上的規(guī)定，行政訴訟的原告必須與被訴行政行為之間具有法律上的利害關(guān)系，沒有法律上利害關(guān)系的人不具有行政訴訟的原告資格。如果某一類行政行為不可能涉及行政相對人的合法權(quán)益，這類行政行為也就不可能進(jìn)入行政訴訟。但如果不是不可能而是極少，還是應(yīng)該將其納入訴訟的范圍。根據(jù)司法最終救濟原則，立法中應(yīng)取消審計行政復(fù)議決定終局裁決制度，即對審計署作出的審計具體行政行為不服提起審計復(fù)議后，又對審計復(fù)議決定不服的，當(dāng)事人向國務(wù)院申請裁決，對國務(wù)院作出的裁決仍不服的，申請人還可以再向人民法院起訴。以便當(dāng)事人的正當(dāng)程序性權(quán)利——訴權(quán)得以充分保障。

　　筆者認(rèn)為，應(yīng)該原則上廢除針對我國現(xiàn)有制度中涉及的“被審計單位對審計機關(guān)作出的有關(guān)財政收支的審計決定不服的，可以提請審計機關(guān)的本級人民政府裁決，本級人民政府的裁決為最終決定”的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)賦予相對人在行政復(fù)議和行政訴訟之間作出選擇的權(quán)利。

　　賦予當(dāng)事人以自由選擇權(quán)，一則可以分流審計行政爭議案件，減輕審計復(fù)議機構(gòu)和法院各自的工作壓力；二則對于不屬于審計復(fù)議受理范圍的審計行政爭議，當(dāng)事人可以直接向法院尋求及時的救濟；再則，這也增強了審計復(fù)議的權(quán)威性，有利于提高效率、降低審計行政爭議解決的成本。允許當(dāng)事人對復(fù)議和訴訟進(jìn)行選擇，不但是可行的，而且是值得提倡的，因為這樣可以使公民、法人和其他組織（學(xué)理上統(tǒng)稱行政相對人）在受到審計機關(guān)的違法侵害時，多了一條救濟途徑，而且更主要的是當(dāng)事人擁有了自主選擇救濟的權(quán)利，這樣至少在程序上保障了當(dāng)事人的選擇權(quán)。并且，由于兩者在解決合法性問題上的同一性，當(dāng)事人無論選擇哪一種救濟途徑，都將會產(chǎn)生同樣的結(jié)果。其次，從對行政相對人訴權(quán)尊重的角度考慮，理應(yīng)將選擇救濟途徑的權(quán)利給當(dāng)事人，使之能夠選擇對自己最為有利和方便的救濟途徑，從而使其權(quán)利得到最為有效的保護(hù)，也使救濟制度的功能得到最大限度的實現(xiàn)。

　　2、規(guī)定審計復(fù)議申請人能夠以口頭方式提出審計復(fù)議申請

　　《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》規(guī)定應(yīng)當(dāng)與《行政復(fù)議法》有關(guān)申請人申請審計復(fù)議提出方式應(yīng)當(dāng)一致，規(guī)定審計復(fù)議申請人可以書面申請，也可以是口頭申請。考慮審計復(fù)議申請人多為單位、書面提出更有利于開展復(fù)議工作的實際，《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》可以強調(diào)使用書面提出方式，但不能排斥口頭提出方式。

　　3、明確規(guī)定個人申請審計復(fù)議權(quán)利

　　公民個人能否和怎樣對審計機關(guān)提起行政復(fù)議，審計機關(guān)一般是對被審計單位進(jìn)行審計，做出審計決定，較少或極少涉及到個人。但是，也會在審計決定中做出針對個人的罰款決定，在審計評價中也會涉及對具體的相關(guān)人員的評價。特別是近幾年開展的經(jīng)濟責(zé)任審計，很重要的一個方面是對個人作出審計評價。在以往的實踐中，對待為數(shù)較少的個人向?qū)徲嫏C關(guān)提起的行政復(fù)議案，審計機關(guān)一般是以被審計單位不是個人，個人不能單獨提起審計行政復(fù)議為由, 做出不于受理審計復(fù)議法規(guī)定，顯然是不夠妥當(dāng)?shù)?。行政?fù)議法規(guī)定，公民對“行政機關(guān)做出的警告、罰款……等行政處罰決定不服的”，“認(rèn)為行政機關(guān)的其他行政行為侵犯其合法權(quán)益的”，可以申請行政復(fù)議。據(jù)此看來，如果審計決定中涉及了對公民個人的處罰（罰款），公民對此不服的，可以向?qū)徲嫏C關(guān)提起行政復(fù)議。如果審計機關(guān)接到此類行政復(fù)議，應(yīng)該予以受理。

　　審計執(zhí)法過程中，很多審計具體行政行為，如審計人員向有關(guān)個人調(diào)查詢問、對被審計單位違反國家規(guī)定的財政財務(wù)收支行為負(fù)有直接責(zé)任的主管人員和其他責(zé)任人員進(jìn)行處理處罰等，都直接涉及個人，經(jīng)濟責(zé)任審計更是直接面對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國有及國有控股企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員。當(dāng)這些審計具體行政行為違法或不當(dāng)時，上述個人依法有權(quán)申請復(fù)議保護(hù)自己的合法權(quán)益。審計復(fù)議機關(guān)如果不允許個人申請復(fù)議將使自己處于不利地位,審計復(fù)議機關(guān)依法受理包括個人在內(nèi)的申請人提出的復(fù)議申請是其法定義務(wù)，審計復(fù)議機關(guān)如果不依法受理個人提出的復(fù)議申請，就是行政不作為，上級審計機關(guān)可以責(zé)令其受理，或者在必要時直接受理，并追究有關(guān)責(zé)任。個人還可以以審計機關(guān)不作為侵犯其合法權(quán)益為由提起審計復(fù)議或者行政訴訟，使審計復(fù)議機關(guān)處于被動地位。 因而，審計復(fù)議制度必須明確規(guī)定個人的復(fù)議權(quán)利。 根據(jù)《行政復(fù)議法》第二條、第五條、第六條等規(guī)定，“公民、法人或者其他組織”是行政復(fù)議申請人，有權(quán)在法定事由出現(xiàn)時申請復(fù)議。 那么，《審計機關(guān)審計復(fù)議的規(guī)定》應(yīng)改為：“被審計單位和個人認(rèn)為審計機關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，可以依照有關(guān)法律、法規(guī)和本規(guī)定，向?qū)徲嫃?fù)議機關(guān)申請復(fù)議。”