面臨國際金融危機，我國采取了積極的財政政策，中央和地方各級政府傾注了大量財力，實施浩大的基礎設施建設，規(guī)�？涨啊Ｍㄟ^擴大內(nèi)需，必將克服金融危機，拉動和繁榮經(jīng)濟社會大發(fā)展。在此背景下，作為經(jīng)濟社會運行免疫系統(tǒng)的國家審計面臨一次嚴峻挑戰(zhàn)，管好政府投資的建設項目，確保財政資金安全有效，是我們審計機關面臨的一個重要課題。

　　一、政府投資項目建設中存在的主要問題

　�。ㄒ唬┕芾眢w制缺陷。

　　目前，我國政府投資主要實行“代建制”和“自建自用（政府投資公司）”兩種體制。一是“代建制”，現(xiàn)行政府投資的較好辦法，但還沒有在全國范圍內(nèi)全面推開。二是“自建自用（政府投資公司）”，實質(zhì)是傳統(tǒng)的政府投資項目管理模式，即政府組建的“指揮部”、“領導組”或政府投資公司作為投資管理主體，這種管理呈現(xiàn)出臨時性和自營性的基本特征，帶有明顯的官辦色彩，缺乏競爭機制、不符合國家“投資、建設、管理、使用”分離和互相制約的原則。

　�。ǘ�）重形象輕效益。

　　政府或部門為追求政績，把爭取上級政府投資項目納入黨委和政府目標考核范圍，政府投資項目變成“政績工程”、“形象工程”，“重形象輕效益，重項目輕管理”。往往伴隨決策不民主、不科學，舉債建設，增加政府負擔，造成財政風險，項目效益差。

　　（三）管理程序不合規(guī)。

　　一是程序不合規(guī)。政府投資項目往往屬于特事特辦，形成“建、管、用”合一。二是“三邊”（邊設計、邊修改、邊施工）突出。三是超概（預）算投資較為普遍。建設單位為爭取項目立項，采取“釣魚”手段，少報投資額，增加的概算投資，又沒有報原審批部門予以批準。四是擅自改變計劃。沒有按照程序進行審批調(diào)整，隨意修改投資項目。

　�。ㄋ模┱型稑斯芾肀∪�。

　　一是化整為零規(guī)避招標。將項目化分為若干個小項目，以逃避招標，從而采取邀請招標的形式，或直接發(fā)包。二是部分建設單位違反基本建設程序，先進場施工后招標投標。三是施工單位資質(zhì)虛假。施工單位出錢“借牌子投標”普遍，建設單位對投標施工企業(yè)資質(zhì)審查把關不嚴。四是“圍標”“串標”較為常見。同一施工企業(yè)分別代表幾家施工企業(yè)投標，人為控制投標價。五是招投標組織不嚴密。標書泄密，監(jiān)督不到位，出現(xiàn)“暗箱操作”。

　�。ㄎ澹┴攧毡O(jiān)管弱化。

　　一是沒有嚴格執(zhí)行《國有建設單位會計制度》，混合核算。二是擠占挪用工程款，損失浪費現(xiàn)象較突出。三是違反現(xiàn)金管理條例，直接以現(xiàn)金支付工程款。四是是用收款收據(jù)作支付憑據(jù)，或以建筑材料發(fā)票抵沖工程款導致對方漏繳稅費等。五是監(jiān)督機制乏力。財務監(jiān)督不到位，致使挪用、貪污、損失浪費。

　�。�六）現(xiàn)場施工管理和監(jiān)理管理不力。

　　一是工程監(jiān)理缺位。有的沒有聘請工程監(jiān)理中介機構(gòu)，管理單位缺乏工程管理專業(yè)人員，導致無人監(jiān)理。二是監(jiān)理工作力度不夠，監(jiān)理工作不履職，對工程質(zhì)量、計量、變更事項、進度和投資控制把關不嚴。簽證不規(guī)范，簽證不及時，甚至弄虛作假。三是建設單位對監(jiān)理的監(jiān)管不力。有的建設單位聘請了監(jiān)理單位就撒手不管。

　　（七）內(nèi)部制約和外部監(jiān)督效能不強。

　　政府投資項目往往列為當?shù)攸h委政府的重點項目，政府及其部門參與其中，既是運動員，又是裁判員，造成內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督等制約機制不健全、不完善，難以形成有效監(jiān)督，職能部門難以嚴格監(jiān)督，違法、違規(guī)等問題也很難得到及時糾正和制止，難免會出現(xiàn)違紀違規(guī)或腐敗現(xiàn)象。

　　（八）合同管理混亂。

　　一是缺乏合同管理理念。施工合同不被重視，習慣于行政管理取代合同管理，不善于利用經(jīng)濟和法律手段、合同方式處理經(jīng)濟關系。二是合同不嚴密。合同條款表述不正確，責任不明確，權利義務不對等，調(diào)整的原則與范圍、履行等重要內(nèi)容含糊不清，埋下隱患。

　�。ň牛�審計的力量不足。

　　一是審計力量不足。“人手少、經(jīng)費缺、任務重”，缺乏工程造價專業(yè)審計人員。二是審計的設備和手段落后，缺乏工程造價的儀器和設備。三是對聘請工程造價中介也缺乏經(jīng)驗，監(jiān)管有難度。四是審計范圍受限�！秾徲嫹ā芬�(guī)定“審計機關對政府投資和以政府投資為主的建設項目的預算執(zhí)行情況和決算，進行審計監(jiān)督”，審計僅限于工程造價決算，對全過程缺乏強有力的法律監(jiān)督依據(jù)。

　　二、加強政府投資項目建設管理的對策

　　（一）完善政府投資管理的法規(guī)。

　　首先，健全法律法規(guī)。清理和廢除各地方政府與中央政府不一致或的法規(guī)。加快“代建制”立法，全面推行政府投資非營利性項目“代建制”。其次，將政府投資納入審計全過程監(jiān)督范圍。促進審計監(jiān)督制度設置更加科學、管理更加完善，發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能。再次，強化監(jiān)督法規(guī)。發(fā)揮專業(yè)監(jiān)督和綜合監(jiān)督的威力，防止舞弊和貪污賄賂，嚴懲違法違紀。

　�。ǘ�）建立科學的管理體制。

　　首先，強化業(yè)主管理。把屬于財政性投資項目、行政事業(yè)單位組織、國有公司和國有控股公司實施的所有項目，全部納入政府投資范圍。其次，建立科學民主的政府投資管理制度和決策制度，按照“三公四制”（即公開、公平、公正和業(yè)主負責制、招投標比選制、監(jiān)理制、工程驗收制）的原則，嚴格執(zhí)行基本建設程序，實行投資、建設、運營管理“三分離”的項目管理體制。

　�。ㄈ�）健全完善的內(nèi)控制度。

　　首先，強化決策的科學合理性。推行“專家評審、職工評議、社會評估”三位一體的科學論證和流程，避免損失浪費、效益低下，盲目決策。其次，實行政府投資項目庫制度，增強政府投資項目決策的透明化、民主化，促進規(guī)范投資決策程序。

　　（三）推進政府投資項目建設“代建制”。

　　首先，加快政府投資項目管理體制改革。建立權責分明、制約有效、科學規(guī)范的工程項目管理體制和運行機制。其次，建立“投資、建設、管理、使用”四者分離和有效的監(jiān)督機制，全面推行“代建制”，實現(xiàn)專業(yè)化、市場化的管理。再次，實現(xiàn)政企分離。政府不再直接插手工程建設的微觀管理。保障建設參與各方（業(yè)主、承包商、監(jiān)理）形成有效制衡機制，保證政府投資工程建設的效能。

　�。ㄈ�）規(guī)范科學管理。

　　首先，嚴格執(zhí)行招投標。從設計、施工、設備、供應、監(jiān)理等，實行全方位、全過程的招標，擇優(yōu)選擇，杜絕工程招標過程中的不正當競爭行為。其次，嚴把招投標程序的合法合理性。堅持“公開、公平、公正”原則，實施“陽光工程”。再次，加大對招投標工作的監(jiān)督檢查力度，嚴格處理處罰違規(guī)違法行為。再其次，把好合同審查關。做到招投標與合同一致，數(shù)字、文字準確，減少歧義，減少項目實施過程中的變更與索賠。第四，把好質(zhì)量安全關。加強施工過程的監(jiān)控，杜絕任何形式的質(zhì)量安全隱患。第五，把好項目管理關。建立健全內(nèi)控制度，及時做好簽證，對價款合理性進行確認。第六，引入監(jiān)理機制。規(guī)范工程監(jiān)理，確保工程質(zhì)量。

　�。ㄋ模┩晟票O(jiān)督體系。

　　首先，強化預防，整合監(jiān)督。強化人大權威監(jiān)督，重視公眾的監(jiān)督，紀檢、監(jiān)察、審計、財政、計劃、建設等形成監(jiān)督合力，建立和落實相應的項目評估制度、績效審計制度、項目工程質(zhì)量制度、工程廉政建設制度、責任追究制度，促進政府投資項目“陽光下的行動”， 遏制“工程腐敗”。其次，加強內(nèi)部監(jiān)督。健全管理單位的監(jiān)督機制和管理制度。發(fā)揮決策、執(zhí)行，監(jiān)督三位一體的運作效能，確保政府投資項目成為“民心工程”、“放心工程”、“陽光工程”。

　�。ㄎ澹┘訌娯攧毡O(jiān)管。

　　首先，健全財務管理制度。嚴格資金審批、執(zhí)行、監(jiān)督，防止財務監(jiān)管缺位。其次，建立財政集中支付機制。采取由財政部門集中支付的方式，提高資金周轉(zhuǎn)效率。再次，依法理財，依法核算，加強財務監(jiān)管。

　�。�六）搞好績效審計。

　　首先，搞好政府投資項目績效審計。把投資審計和績效審計結(jié)合起來，重點抓住投資決策、投資管理、資金使用、投資效果審計。其次，發(fā)揮審計建設性作用。對項目的資金使用全過程及其產(chǎn)生的經(jīng)濟效益、社會效益進行科學評估，針對投資失控，損失浪費進行深層次的分析研究，提出具有建設性的審計建議。

　�。ㄆ撸﹦�(chuàng)新審計方法。

　　首先，強化政府投資項目“必審制”，“招標定價，審計定錢”的管理模式。其次，創(chuàng)新審計觀念。對于重大投資項目實行全程跟蹤審計，前移監(jiān)督關口。做好事前、事中、事后的審計，發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能。再次，創(chuàng)新審計工作方法，利用計算機開展輔助審計，提高工作效率和審計質(zhì)量。再次，建立一支穩(wěn)定的投資審計隊伍。培養(yǎng)“用得上、留得住”的工程審計復合型人才，順應政府投資審計事業(yè)發(fā)展需要。