2001年6月22日，財(cái)政部以財(cái)會(huì)[2001]41號(hào)文件發(fā)布了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-基本規(guī)范（試行）》和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-貨幣資金（試行）》。兩個(gè)規(guī)范作為《會(huì)計(jì)法》的配套規(guī)章，是解決當(dāng)前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化的重要舉措，也是適應(yīng)我國加入WTO的客觀要求。這兩個(gè)規(guī)范的發(fā)布實(shí)施，對于深入貫徹《會(huì)計(jì)法》，強(qiáng)化單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，整頓和規(guī)范社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序，必將發(fā)揮十分重要的促進(jìn)作用。

　　一、發(fā)布和實(shí)施《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的背景

　　1 《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》作為《會(huì)計(jì)法》的配套規(guī)章，是深入貫徹新《會(huì)計(jì)法》的重要措施。新《會(huì)計(jì)法》第二十七條規(guī)定，“各單位應(yīng)當(dāng)建立、健全本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督制度應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）記賬人員與經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)和會(huì)計(jì)事項(xiàng)的審批人員、經(jīng)辦人員、財(cái)物保管人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離、相互制約；（二）重大對外投資、資產(chǎn)處置、資金調(diào)度和其他重要經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策和執(zhí)行的相互監(jiān)督、相互制約程序應(yīng)當(dāng)明確；（三）財(cái)產(chǎn)清查的范圍、期限和組織程序應(yīng)當(dāng)明確；（四）對會(huì)計(jì)資料定期進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)的辦法和程序應(yīng)當(dāng)明確?！鄙鲜鲆?guī)定是新《會(huì)計(jì)法》的重要突破。單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督與內(nèi)部會(huì)計(jì)控制雖不完全等同，但是，這些職責(zé)明確、相互分離、相互制約、相互監(jiān)督等一系列法律要求，充分體現(xiàn)了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的本質(zhì)。因此，新《會(huì)計(jì)法》是財(cái)政部制定并發(fā)布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的基本法律依據(jù)，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》作為新《會(huì)計(jì)法》的配套規(guī)章，要求各單位深入貫徹新《會(huì)計(jì)法》，通過嚴(yán)格的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，強(qiáng)化單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督，整頓和規(guī)范工作秩序，確保國家統(tǒng)一會(huì)計(jì)制度的有效實(shí)施。

　　2 針對當(dāng)前一些單位內(nèi)部管理松弛、控制弱化問題，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》要求單位加強(qiáng)內(nèi)部會(huì)計(jì)及與會(huì)計(jì)相關(guān)業(yè)務(wù)的控制，形成完善的內(nèi)部牽制和監(jiān)督制約機(jī)制，以堵塞漏洞、消除隱患，保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全，防止舞弊行為，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的健康發(fā)展。改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了前所未有的增長速度，人民安居樂業(yè)，生活水平不斷提高，綜合國力大大增強(qiáng)。但不容忽視的是，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，特別是在新舊體制轉(zhuǎn)換過程中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境趨于復(fù)雜，人們的思想意識(shí)多元化，一些單位內(nèi)部控制薄弱、管理松弛的情況逐漸暴露，出現(xiàn)了一些新型的經(jīng)濟(jì)犯罪案例。比如，攜巨額公款外逃，到國外辦理“投資移民”；挪用公款賭博，私自將巨額資金調(diào)到澳門或國外的賭場進(jìn)行豪賭；用公款炒股，動(dòng)用巨額資金在資本市場上買賣股票，謀取個(gè)人私利；利用改組、改制、拍賣、租賃等產(chǎn)權(quán)變動(dòng)的機(jī)會(huì)中飽私囊；還有的在辦理采購、銷售、投資、工程項(xiàng)目等業(yè)務(wù)中損公肥私，撈取巨額回扣，等等。剖析這些經(jīng)濟(jì)犯罪案件，原因是復(fù)雜的，然而，單位內(nèi)部會(huì)計(jì)監(jiān)督不健全，管理和控制弱化，是其中的一個(gè)重要因素。有些案例的產(chǎn)生，往往是由于單位缺乏最基本的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，將支付款項(xiàng)所需的全部印章及相關(guān)票據(jù)交由一人保管所致。因此，在新的形勢下，必須高度重視單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)問題，強(qiáng)化單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位的控制，嚴(yán)格約束各單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)的所有人員，保證單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，真正做到不相容職務(wù)相互分離、相互制約、相互監(jiān)督，只有這樣，才能有效地堵塞漏洞、消除隱患，保護(hù)財(cái)產(chǎn)、防止舞弊，遏制和打擊經(jīng)濟(jì)犯罪行為，促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

　　3 建立并實(shí)施《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，是從源頭上治理腐敗的一項(xiàng)制度安排。腐敗是人民群眾反映最強(qiáng)烈的問題之一。江澤民同志在“七一”講話中要求：全黨同志一定要從黨和國家生死存亡的高度，充分認(rèn)識(shí)反腐倡廉工作的重大意義，把黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進(jìn)行到底。要深刻認(rèn)識(shí)反腐敗工作的長期性、艱巨性和復(fù)雜性， 堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理，從思想上筑牢拒腐防變的堤防，同時(shí)通過體制創(chuàng)新努力鏟除腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件，加大從源頭上預(yù)防和解決腐敗問題的力度。腐敗現(xiàn)象的產(chǎn)生有其復(fù)雜的社會(huì)歷史根源，是隨著私有制、階級(jí)、公共權(quán)力的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。這些年來，腐敗現(xiàn)象出現(xiàn)了“高發(fā)”的態(tài)勢，這與社會(huì)環(huán)境的日益復(fù)雜、市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展階段和權(quán)力監(jiān)督中存在某些空擋、薄弱環(huán)節(jié)有關(guān)，同時(shí)我們也注意到單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制弱化是不容忽視的一個(gè)重要因素。正是從這個(gè)意義上，財(cái)政部制定并發(fā)布《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，作為從源頭上治理腐敗、標(biāo)本兼治中治本的一項(xiàng)制度安排。

　　4 加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)是市場經(jīng)濟(jì)國家的通行做法。二十世紀(jì)初至今，內(nèi)部控制在國際上有了很大的發(fā)展，從理論到實(shí)務(wù)內(nèi)容不斷豐富。早期的有關(guān)內(nèi)部控制的文獻(xiàn)將內(nèi)部控制定義為：“為了保護(hù)公司現(xiàn)金和其他資產(chǎn)的安全、檢查賬簿記錄準(zhǔn)確性而在公司內(nèi)部采用的各種手段和方法?！倍兰o(jì)四十年代以后，隨著市場競爭的加劇，對企業(yè)內(nèi)部管理水平的要求不斷提高，促使內(nèi)部控制擴(kuò)大到企業(yè)內(nèi)部各個(gè)領(lǐng)域。1949年美國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)將內(nèi)部控制定義為：“企業(yè)為了保證財(cái)產(chǎn)的安全完整，檢查會(huì)計(jì)資料的準(zhǔn)確性和可靠性，提高企業(yè)的經(jīng)營效率以及促進(jìn)企業(yè)貫徹既定的經(jīng)營方針，所設(shè)計(jì)的總體規(guī)劃及所采用的與總體規(guī)劃相適應(yīng)的一切方法和措施?！倍兰o(jì)九十年代，由美國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)（AAA）、美國注冊會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)（AICPA）、財(cái)務(wù)經(jīng)理協(xié)會(huì)（FEI）等多個(gè)職業(yè)團(tuán)體參與的“發(fā)起組織委員會(huì) （COsO）”對內(nèi)部控制作了如下描述：內(nèi)部控制是由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而提供合理保證的過程。

　　國外內(nèi)部控制的發(fā)展除了反映企業(yè)內(nèi)部管理的要求外，政府的推動(dòng)也是重要因素。在美國，從二十世紀(jì)七十年代到八十年代，政府通過一系列措施推動(dòng)內(nèi)部控制的實(shí)施。1977年，美國國會(huì)制定了《反國外行賄法案》（FCPA），該法規(guī)定每個(gè)企業(yè)都應(yīng)建立內(nèi)部控制制度。八十年代一些舞弊性財(cái)務(wù)報(bào)告和企業(yè)“突發(fā)”破產(chǎn)事件導(dǎo)致了對上市公司內(nèi)部控制的關(guān)注，并成立了TREADWAY委員會(huì)（即反對虛假財(cái)務(wù)報(bào)告委員會(huì)）。這個(gè)委員會(huì)的目標(biāo)之一是增加內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和指南。該委員會(huì)的工作成果之一即是著名的COsO報(bào)告。

　　我國政府有關(guān)部門從二十世紀(jì)九十年代起開始注意推動(dòng)企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)。1991年財(cái)政部發(fā)布《獨(dú)立審計(jì)具體準(zhǔn)則第9號(hào)-內(nèi)部控制與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)》，要求注冊會(huì)計(jì)師應(yīng)當(dāng)審查企業(yè)內(nèi)部控制。中國人民銀行、中國證監(jiān)會(huì)等先后發(fā)布過部門或系統(tǒng)的有關(guān)內(nèi)部控制的行政規(guī)定。1999年新修訂的《會(huì)計(jì)法》從法律的角度對內(nèi)部控制作出規(guī)定。此次財(cái)政部新發(fā)布的兩個(gè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范，適用于國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織，可以說，這是我國重視并加強(qiáng)單位內(nèi)部控制建設(shè)的新的里程碑，同時(shí)也是適應(yīng)即將加入WTO的客觀要求。

　　二、制定《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的總體思路

　　財(cái)政部此次制定并發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，是以《會(huì)計(jì)法》為依據(jù)、以會(huì)計(jì)核算和會(huì)計(jì)監(jiān)督為中心、以會(huì)計(jì)及相關(guān)工作中最薄弱的環(huán)節(jié)為重點(diǎn)，研究制定操作性強(qiáng)，便于監(jiān)督檢查，既借鑒國際慣例，又符合我國實(shí)際的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系?？傮w思路是：

　　1 《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》作為新《會(huì)計(jì)法》的重要配套規(guī)章，屬于國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的范疇，由財(cái)政部制定并發(fā)布。各單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和財(cái)政部制定的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，結(jié)合部門或系統(tǒng)有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的規(guī)定，建立適合本單位業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度，并組織實(shí)施。

　　2 《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》采取分批分步制定實(shí)施的方式。針對當(dāng)前會(huì)計(jì)及相關(guān)工作中管理最為薄弱的環(huán)節(jié)，先制定迫切需要的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》，如貨幣資金、工程項(xiàng)目、采購與付款、銷售與收款等環(huán)節(jié)的控制，成熟一個(gè)發(fā)布一個(gè)，在此基礎(chǔ)上，經(jīng)過幾年的努力，逐步建立起與我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)、滿足不同單位經(jīng)營管理需求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系。

　　三、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的形成過程

　　財(cái)政部此次制定并發(fā)布的兩個(gè)規(guī)范，在一年半的時(shí)間內(nèi)，經(jīng)過了調(diào)查研究、起草初稿、征求意見、定稿發(fā)布等四個(gè)階段。

　　1 調(diào)查研究階段。2000年年初，財(cái)政部會(huì)計(jì)司組成了內(nèi)部控制研究小組，就內(nèi)部控制規(guī)范的指導(dǎo)思想、總體思路等問題進(jìn)行研究。4月份，財(cái)政部會(huì)計(jì)司以財(cái)會(huì)函字[2000]18號(hào)印發(fā)了《關(guān)于研究制定單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的總體思路（討論稿）》和《關(guān)于加強(qiáng)貨幣資金會(huì)計(jì)控制的暫行規(guī)定（討論稿）》，并向社會(huì)征求意見。11月份，財(cái)政部會(huì)計(jì)司在南京召開了企業(yè)內(nèi)部控制高級(jí)研討會(huì)，就我國的企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)問題進(jìn)行了研討。會(huì)議期間，國家電力公司、江蘇省電力公司、黑龍江斯達(dá)造紙有限公司、中國印鈔造幣總公司、東北制藥股份有限公司、上海市財(cái)政局財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)管理中心、中天華正會(huì)計(jì)師事務(wù)所、京都會(huì)計(jì)師事務(wù)所，以及上海財(cái)經(jīng)大學(xué)、東北財(cái)經(jīng)大學(xué)和安永會(huì)計(jì)師事務(wù)所的領(lǐng)導(dǎo)和專家，介紹了各自的經(jīng)驗(yàn)和國內(nèi)外內(nèi)部控制建設(shè)的進(jìn)展情況。2001年1月，財(cái)政部會(huì)計(jì)司和中國會(huì)計(jì)學(xué)會(huì)考察團(tuán)赴英國和法國相關(guān)機(jī)構(gòu)，考察了一些單位公司治理與內(nèi)部控制問題。2月份，財(cái)政部會(huì)計(jì)司內(nèi)部控制研究小組對邯鄲鋼鐵廠、黑龍江斯達(dá)造紙公司、新興鑄管、廣東大亞灣核電站、深圳華為公司、廣東省佛山市財(cái)政局等單位的內(nèi)部控制問題進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，為起草和完善《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》奠定了較為扎實(shí)的基礎(chǔ)。

　　2 起草初稿階段。2001年，財(cái)政部會(huì)計(jì)司將研究制定并發(fā)布實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范列入當(dāng)年工作重點(diǎn)。2月份，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制研究小組以2000年4月印發(fā)的《關(guān)于研究制定單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度的總體思路（討論稿）》和《關(guān)于加強(qiáng)貨幣資金會(huì)計(jì)控制的暫行規(guī)定（討論稿）》為藍(lán)本，在深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，參考國內(nèi)外大量有關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的規(guī)定和做法，重新起草了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制基本規(guī)范（征求意見稿）》和《加強(qiáng)貨幣資金會(huì)計(jì)控制的若干規(guī)定（征求意見稿）》，以財(cái)會(huì)便[2001]4號(hào)文件印發(fā)，再次向社會(huì)各界廣泛征求意見。

　　3 征求意見階段。兩個(gè)征求意見稿發(fā)出后，財(cái)政部會(huì)計(jì)司共收到了來自全國各地的近200份書面材料，對兩個(gè)征求意見稿發(fā)表修改意見。反饋意見的來源既有行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國有企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)的工作人員，又有高等院校研究機(jī)構(gòu)的研究人員和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)人員，還有普通讀者。這些意見和建議對進(jìn)一步修改兩個(gè)規(guī)范起到了重要的參考作用。

　　4 定稿發(fā)布階段。2001年6月，財(cái)政部會(huì)計(jì)司根據(jù)社會(huì)各界的反饋意見，對兩個(gè)征求意見進(jìn)行了修改，并定位為以內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為主體，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制，最終形成了《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-基本規(guī)范（試行）》（以下簡稱“基本規(guī)范”）和《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范-貨幣資金（試行）》（以下簡稱“貨幣資金規(guī)范”）。2001年6月22日，兩個(gè)規(guī)范以財(cái)會(huì)[2001]41號(hào)文件正式發(fā)布，從發(fā)布之日起試行。

　　四、《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的主要內(nèi)容

　?。ㄒ唬╆P(guān)于“基本規(guī)范”

　　“基本規(guī)范”共六章三十一條，明確了單位建立和完善內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系的基本框架和要求，在整個(gè)單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系中起統(tǒng)馭作用，是制定貨幣資金、工程項(xiàng)目、采購與付款、銷售與收款等具體業(yè)務(wù)控制規(guī)范的依據(jù)。在財(cái)政部具體業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)控制規(guī)范尚未全部發(fā)布的情況下，各單位可以根據(jù)“基本規(guī)范”，結(jié)合本單位的實(shí)際情況，建立并實(shí)施本單位的具體業(yè)務(wù)會(huì)計(jì)控制制度。

　　第一章“總則”。主要規(guī)定了內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的定義、目的、制定依據(jù)、適用范圍等相關(guān)內(nèi)容，明確了單位負(fù)責(zé)人對本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及有效實(shí)施負(fù)責(zé)。

　　第二章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的目標(biāo)和原則”。內(nèi)部控制的目標(biāo)是比較廣泛的，就內(nèi)部會(huì)計(jì)控制而言，“基本規(guī)范”主要圍繞提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量、保護(hù)財(cái)產(chǎn)安全完整和確保法律法規(guī)規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行等規(guī)定了三項(xiàng)基本目標(biāo)，具體包括：“規(guī)范單位會(huì)計(jì)行為，保證會(huì)計(jì)資料真實(shí)、完整；堵塞漏洞、消除隱患，防止并及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正錯(cuò)誤及舞弊行為，保護(hù)單位資產(chǎn)的安全、完整；確保國家有關(guān)法律、法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行?！?br>
　　內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)遵循哪些原則呢？“基本規(guī)范”規(guī)定，各單位建立并實(shí)施內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，應(yīng)當(dāng)遵循六項(xiàng)基本原則：一是合法性原則，即：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)符合國家有關(guān)法律法規(guī)和本規(guī)范，以及單位的實(shí)際情況；二是有效性原則，即：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)約束單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的所有人員，任何個(gè)人都不得擁有超越內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的權(quán)力；三是全面性原則，即：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)涵蓋單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)及相關(guān)崗位，并針對業(yè)務(wù)處理過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)，落實(shí)到?jīng)Q策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)；四是不相容職務(wù)相分離原則，即：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)保證單位內(nèi)部涉及會(huì)計(jì)工作的機(jī)構(gòu)、崗位的合理設(shè)置及其職責(zé)權(quán)限的合理劃分，堅(jiān)持不相容職務(wù)相互分離，確保不同機(jī)構(gòu)和崗位之間權(quán)責(zé)分明、相互制約、相互監(jiān)督；五是成本效益原則，即：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)當(dāng)遵循成本效益原則，以合理的控制成本達(dá)到最佳的控制效果；六是適時(shí)性原則，即：內(nèi)部會(huì)計(jì)控制應(yīng)隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，不斷修訂和完善。遵循這些基本原則，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制才能落到實(shí)處，不擺花架子、走過場、流于形式。

　　第三章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容”。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的主體和核心，本章規(guī)定單位應(yīng)對哪些內(nèi)容（經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和環(huán)節(jié)）進(jìn)行控制，針對各單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中最薄弱的環(huán)節(jié)加以規(guī)范。“基本規(guī)范”規(guī)定的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制內(nèi)容主要包括：貨幣資金、實(shí)物資產(chǎn)、對外投資、工程項(xiàng)目、采購與付款、籌資、銷售與收款、成本費(fèi)用、擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的會(huì)計(jì)控制。

　　貨幣資金會(huì)計(jì)控制，明確主要運(yùn)用不相容職務(wù)相分離、授權(quán)批準(zhǔn)、會(huì)計(jì)系統(tǒng)等內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方法，對貨幣資金收入、保管、支付等全過程中的關(guān)鍵控制點(diǎn)作出較為嚴(yán)格的規(guī)范。

　　實(shí)物資產(chǎn)會(huì)計(jì)控制，主要從實(shí)物的取得、保管、領(lǐng)用、發(fā)出、盤點(diǎn)、處理等環(huán)節(jié)找出關(guān)鍵控制點(diǎn)，采用授權(quán)批準(zhǔn)、會(huì)計(jì)記錄與實(shí)物保管相互分離和制約、非實(shí)物保管人員無權(quán)領(lǐng)發(fā)貨物等一系列控制方法，防止各種實(shí)物資產(chǎn)的被盜、偷拿、毀損和流失。

　　對外投資會(huì)計(jì)控制，重點(diǎn)規(guī)范對外投資的決策機(jī)制和程序。單位在對外投資決策過程中，應(yīng)當(dāng)吸收會(huì)計(jì)人員參加，必要時(shí)聘請會(huì)計(jì)中介機(jī)構(gòu)，進(jìn)行投資可行性研究和投資效益的論證。提倡集體審議聯(lián)簽等責(zé)任制度，防止對外投資決策失誤和不講科學(xué)的個(gè)人專斷，避免重大投資損失無人負(fù)責(zé)現(xiàn)象，嚴(yán)格控制投資風(fēng)險(xiǎn)。

　　工程項(xiàng)目會(huì)計(jì)控制，除了規(guī)范工程項(xiàng)目決策程序和責(zé)任制度外，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了對項(xiàng)目招投標(biāo)、承發(fā)包等關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制，必要時(shí)可考慮推行項(xiàng)目會(huì)計(jì)委派制，堅(jiān)決地遏制和打擊工程項(xiàng)目招投標(biāo)、承發(fā)包等業(yè)務(wù)中的經(jīng)濟(jì)犯罪行為。

　　采購與付款會(huì)計(jì)控制，針對單位采購過程中存在回扣現(xiàn)象而導(dǎo)致單位資金流失或采購物資質(zhì)次價(jià)高等問題進(jìn)行會(huì)計(jì)控制?？刂频闹攸c(diǎn)是采購決策，強(qiáng)調(diào)單位內(nèi)部任何個(gè)人都不能獨(dú)立決定采購品種、采購單位和采購價(jià)格，建立并實(shí)施采購決策環(huán)節(jié)的相互制約和監(jiān)督機(jī)制。

　　銷售與收款會(huì)計(jì)控制，主要關(guān)注定價(jià)原則、收款方式等銷售政策的制定，明確銷售機(jī)構(gòu)和推銷人員的職責(zé)權(quán)限，加強(qiáng)合同訂立、商品發(fā)出和賬款回收的會(huì)計(jì)控制，防范銷售過程中的舞弊行為，避免或減少壞賬損失。

　　成本費(fèi)用會(huì)計(jì)控制，要求建立成本費(fèi)用控制系統(tǒng)，實(shí)行預(yù)算管理、指標(biāo)分解，控制差異、降低成本。

　　籌資活動(dòng)會(huì)計(jì)控制，重點(diǎn)在于合理地確定籌資規(guī)模和籌資結(jié)構(gòu)、選擇籌資方式。

　　擔(dān)保會(huì)計(jì)控制，要求建立擔(dān)保決策程序和責(zé)任制度，控制擔(dān)保行為，防止隨意簽定擔(dān)保合同，規(guī)避擔(dān)保的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　上述內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的內(nèi)容仍較原則，難以涵蓋所有單位的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，各單位應(yīng)當(dāng)結(jié)合本單位的業(yè)務(wù)特點(diǎn)和管理要求，加以具體化。

　　第四章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的方法”。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制方法是規(guī)定如何對內(nèi)部會(huì)計(jì)控制內(nèi)容進(jìn)行控制的問題。“基本規(guī)范”借鑒國際慣例，結(jié)合我國實(shí)際，明確了不相容職務(wù)相互分離控制、授權(quán)批準(zhǔn)控制、會(huì)計(jì)系統(tǒng)控制、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保全控制、內(nèi)部報(bào)告控制、電子信息系統(tǒng)控制等控制方法。這些控制方法是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制最基本的方法，各單位建立并實(shí)施本單位的內(nèi)部控制體系時(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體的控制內(nèi)容選擇適用的控制方法。比如，在對貨幣資金進(jìn)行控制時(shí)，可選用不相容職務(wù)相互分離、授權(quán)批準(zhǔn)、會(huì)計(jì)系統(tǒng)等控制方法；在對實(shí)物資產(chǎn)進(jìn)行控制時(shí)，可選用財(cái)產(chǎn)保全、會(huì)計(jì)系統(tǒng)、內(nèi)部報(bào)告等控制方法。各單位在選擇控制方法時(shí)，應(yīng)當(dāng)注意控制內(nèi)容與控制方法之間的內(nèi)在聯(lián)系。

　　第五章“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的檢查”。內(nèi)部會(huì)計(jì)控制檢查是單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制制度得以有效實(shí)施的保證，也是發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制缺陷并不斷改進(jìn)和完善內(nèi)部控制體系的重要措施。本章明確了履行內(nèi)部控制檢查的責(zé)任主體及其職責(zé)權(quán)限，規(guī)定單位可以聘請中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員對本單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立健全及實(shí)施情況進(jìn)行評價(jià)，接受委托的中介機(jī)構(gòu)或相關(guān)專業(yè)人員應(yīng)當(dāng)對委托單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的重大缺陷提出書面報(bào)告。國務(wù)院財(cái)政部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府財(cái)政部門有權(quán)對本行政區(qū)域內(nèi)各單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。

　　第六章“附則”。主要對“基本規(guī)范”的解釋權(quán)限和實(shí)施日期作了規(guī)定。

　?。ǘ╆P(guān)于“貨幣資金規(guī)范”貨幣資金是流動(dòng)性最強(qiáng)的資產(chǎn)，是單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的關(guān)鍵，因此，在發(fā)布“基本規(guī)范”的同時(shí)，發(fā)布了“貨幣資金規(guī)范”。本規(guī)范共六章二十七條。

　　第一章，“總則”。除了規(guī)定本規(guī)范的制定依據(jù)、適用范圍等相關(guān)內(nèi)容外，強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人對本單位貨幣資金會(huì)計(jì)控制的建立健全和有效實(shí)施以及貨幣資金的安全完整負(fù)責(zé)。

　　第二章，“崗位分工及授權(quán)批準(zhǔn)”。通過崗位分工和授權(quán)批準(zhǔn)的控制方法，加強(qiáng)對貨幣資金的會(huì)計(jì)控制。明確規(guī)定：單位不得由一人辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的全過程，辦理貨幣資金業(yè)務(wù)的不相容崗位必須相互分離、相互制約和相互監(jiān)督，嚴(yán)禁未經(jīng)授權(quán)的機(jī)構(gòu)和人員辦理貨幣資金業(yè)務(wù)或直接接觸貨幣資金。

　　第三章，“現(xiàn)金和銀行存款的管理”?，F(xiàn)金和銀行存款是貨幣資金的主要組成部分，本章針對單位內(nèi)部現(xiàn)金和銀行存款收入、支出和結(jié)存等環(huán)節(jié)中的關(guān)鍵控制點(diǎn)作出規(guī)范，以加強(qiáng)對現(xiàn)金和銀行存款收支、結(jié)存、核對及銀行開戶的管理。

　　第四章，“票據(jù)及有關(guān)印章的管理”。強(qiáng)調(diào)對票據(jù)購買、領(lǐng)用、保管、背書轉(zhuǎn)讓、注銷等環(huán)節(jié)的控制，嚴(yán)禁一人保管支付款項(xiàng)所需的全部印章。

　　第五章，“監(jiān)督檢查”。要求各單位建立對貨幣資金業(yè)務(wù)的監(jiān)督檢查制度，規(guī)定了貨幣資金監(jiān)督檢查的主要內(nèi)容，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正。

　　第六章，“附則”，主要規(guī)定本規(guī)范的解釋權(quán)限和施行日期。

　　五、需要說明的幾個(gè)問題

　　1 “內(nèi)部控制”與“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制”的關(guān)系。在規(guī)范起草過程中，應(yīng)當(dāng)定位于“內(nèi)部控制”還是“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制”，有不同意見：

　　第一種意見，定位為“內(nèi)部控制”，包括會(huì)計(jì)控制和管理控制等內(nèi)部控制的全部內(nèi)容。理由是單位內(nèi)部控制弱化不僅限于會(huì)計(jì)控制，而且涉及管理控制的方方面面， 有些環(huán)節(jié)的控制單純強(qiáng)調(diào)會(huì)計(jì)是不夠的，需要全面地進(jìn)行綜合治理，提高內(nèi)部管理水平。比如，人員素質(zhì)控制和組織結(jié)構(gòu)控制與會(huì)計(jì)控制沒有直接聯(lián)系，但是，這些方面的控制涉及控制環(huán)境，對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的正常運(yùn)行是非常重要的。

　　第二種意見，僅限于“內(nèi)部會(huì)計(jì)控制”，主張就會(huì)計(jì)論會(huì)計(jì)，凡與會(huì)計(jì)無關(guān)的控制都不予涉及。認(rèn)為財(cái)政部制定的內(nèi)部控制應(yīng)只規(guī)范會(huì)計(jì)控制，其他方面的控制應(yīng)當(dāng)在其他領(lǐng)域的相關(guān)文件中加以規(guī)范。第三種意見，“以單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為主，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制”。這是與新《會(huì)計(jì)法》相吻合的，也比較符合中國目前的實(shí)際情況。在單位建立完善內(nèi)部控制體系過程中，會(huì)計(jì)控制是基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)從會(huì)計(jì)控制入手，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制，比如，采購與付款、銷售與收款、工程預(yù)算、對外投資等業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)與會(huì)計(jì)控制都是密切相關(guān)的，應(yīng)當(dāng)加以規(guī)范。否則如果單純就會(huì)計(jì)論會(huì)計(jì)，內(nèi)部會(huì)計(jì)控制很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用，不能有效地解決當(dāng)前內(nèi)部控制弱化所產(chǎn)生的種種現(xiàn)實(shí)問題，這種意見也符合國際上內(nèi)部控制中會(huì)計(jì)控制和管理控制不斷融合的趨勢。財(cái)政部最終正式發(fā)布的兩個(gè)規(guī)范是按照第三種意見定位的，即以單位內(nèi)部會(huì)計(jì)控制為主，同時(shí)兼顧與會(huì)計(jì)相關(guān)的控制，刪掉了“征求意見稿”中與會(huì)計(jì)不相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)控制和人員素質(zhì)控制等內(nèi)容。

　　2 《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》與其他相關(guān)會(huì)計(jì)法規(guī)的關(guān)系?？傮w而言，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》是對其他相關(guān)會(huì)計(jì)法規(guī)的貫徹實(shí)施起保證作用，這在內(nèi)部會(huì)計(jì)控制的目標(biāo)中已經(jīng)作了明確規(guī)定，即：“確保國家有關(guān)法律法規(guī)和單位內(nèi)部規(guī)章制度的貫徹執(zhí)行”。比如，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》作為新《會(huì)計(jì)法》的重要的配套法規(guī)之一，確保各單位根據(jù)實(shí)際發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，通過運(yùn)用一系列會(huì)計(jì)控制方法，嚴(yán)格控制做假賬等違法行為。再如，《企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告條例》、《企業(yè)會(huì)計(jì)制度》及相關(guān)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，統(tǒng)一了我國公司、企業(yè)的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，取得了建立適合我國國情的會(huì)計(jì)核算體系的重大突破。但這些條例、準(zhǔn)則、制度只有通過內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的有效實(shí)施，才能確保本企業(yè)真正嚴(yán)格按照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度規(guī)范會(huì)計(jì)行為，提高會(huì)計(jì)信息質(zhì)量。同時(shí)，《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》屬于強(qiáng)化單位內(nèi)部管理的范疇，任何企業(yè)、公司、行政事業(yè)單位，只有建立嚴(yán)格規(guī)范的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制體系，對于重大決策和重要經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的職責(zé)權(quán)限形成相互分離、相互制約和相互監(jiān)督的機(jī)制，才能做到管理科學(xué)，防止舞弊，不做假賬，提高經(jīng)濟(jì)效益。我們一貫主張，企業(yè)特別是上市公司對外報(bào)告財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，應(yīng)當(dāng)同時(shí)提供內(nèi)部會(huì)計(jì)控制及其有效實(shí)施的專項(xiàng)報(bào)告，這在國外早有先例。注冊會(huì)計(jì)師在對企業(yè)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制進(jìn)行評價(jià)時(shí)，如果客戶的內(nèi)部控制健全并有效實(shí)施，一般不會(huì)存在會(huì)計(jì)做假行為。事實(shí)上，一個(gè)管理水平較高的企業(yè)，一般都會(huì)嚴(yán)格執(zhí)行《會(huì)計(jì)法》和國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度。我國剛剛興起、國外早已流行的管理咨詢業(yè)務(wù)，在我國具有巨大的潛在市場。管理咨詢的核心就是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制。

　　3 《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的試行問題。財(cái)政部發(fā)布的《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》要求在國家機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、公司、企業(yè)、事業(yè)單位和其他經(jīng)濟(jì)組織中試行。試行不是試點(diǎn)，不應(yīng)理解為一些單位執(zhí)行，其他單位可以不執(zhí)行；也不能認(rèn)為單位可以執(zhí)行也可以不執(zhí)行。這里，試行的意義主要是指隨著外部環(huán)境的變化、單位業(yè)務(wù)職能的調(diào)整和管理要求的提高，財(cái)政部將對《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》進(jìn)行不斷的修訂和完善。因此，各單位應(yīng)當(dāng)認(rèn)真貫徹實(shí)施《內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范》的各項(xiàng)規(guī)定。

　　根據(jù)財(cái)政部內(nèi)部會(huì)計(jì)控制建設(shè)的總體思路，此次發(fā)布的“基本規(guī)范”和“貨幣資金規(guī)范”只是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的開始。嗣后，財(cái)政部將加快相關(guān)內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范的建設(shè)步伐，力爭利用2—3年的時(shí)間，建立起適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的內(nèi)部會(huì)計(jì)控制規(guī)范體系。希望社會(huì)各界密切關(guān)注并積極參與這一重大課題，積極提供典型案例和建設(shè)性意見，為促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

　　主要參考文獻(xiàn)

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　　2　朱榮恩建立和完善內(nèi)部控制的思考 會(huì)計(jì)研究，2001；1