2006-04-06 15:57 來源：
提要：貿易政策審議機制是世界貿易組織在總結關貿總協定40多年經驗教訓的基礎上，為更好地實現WTO協定，促進多邊貿易體制更加平穩(wěn)地運作而進行的一種積極的嘗試，本文分析了這一機制建立的背景、主要內容及運作特點，最后，作者提出了我國在加入世貿組織后，對這一機制所應采取的對策。
貿易政策審議機制（TPRM）是世界貿易組織（WTO）的三大機制之一（另外兩項機制是貿易談判與爭端解決機制），它的有效運行，對于改善國際貿易環(huán)境，促進成員對多邊貿易體制的法律、規(guī)則、制度的遵守，預防政府間貿易爭端，均具有重要意義。對貿易政策審議機制進行研究，提高對它的認識和理解，對于我國在成為WTO成員后履行WTO成員的義務，充分利用這一機制發(fā)展我國的對外貿易，將大有裨益。
一、TPRM的由來
1947年關貿總協定最初并沒有建立一項約束締約方貿易行為的一般監(jiān)督機制①，它主要通過有關條文來促進各締約方貿易政策措施的透明度，從而監(jiān)督多邊貿易規(guī)則的實施。這些條文主要有第10條、第11條、第22條等。其中，第10條規(guī)定締約方有義務公布其貿易規(guī)章，第11條規(guī)定僅允許使用關稅作為國內工業(yè)的保護手段，第22條規(guī)定了協商義務。另外，對于實踐中業(yè)已發(fā)生的違反關貿總協定義務的情形，受害的締約方可依據第23條，提出“利益的喪失或損害”的指控，訴求爭端解決程序，恢復締約方之間權利和義務的平衡。上述兩種監(jiān)督方式表明關貿總協定的實施主要依賴于締約方之間的相互“盯梢”（peer），總協定本身則非常被動，這在關貿總協定早期，締約國數目有限并且各締約方主要使用關稅作為貿易保護手段的情況下，尚可奏效。60年代，隨著大批新獨立的國家加入關貿總協定，關貿總協定締約國數目巨增；70年代，主要資本主義國家經濟陷入滯脹困境之中，市場競爭更加激烈，各國貿易保護主義開始重新抬頭。此時，由于經過關貿總協定前7次談判，關稅已大幅削減，關稅作為貿易保護手段已失去了昔日的意義，美、歐、日等主要資本主義國家紛紛轉向那些透明度較低，不易監(jiān)督和預測的非關稅措施。此外，一些處于關貿總協定邊緣之上或之外的“灰區(qū)”措施，如“自動數量限制”、“有秩序的銷售安排”更是紛至沓來，關貿總協定的通知和公布義務被踐踏。以上諸種情況的存在，使得關貿總協定締約方之間的相互監(jiān)視變得異常困難，多邊貿易體制遭到了嚴重侵蝕，國際貿易環(huán)境日益惡化，締約國之間的貿易爭端驟然增加，國際社會因此對關貿總協定體制的有效性產生了一種普遍懷疑。在此情況下，如何增加國際貿易的透明度，加強對總協定實施的監(jiān)督，避免國際貿易重新滑向二、三十年代的無政府狀態(tài)，成為關貿總協定亟待解決的問題。
關貿總協定東京回合曾試圖在加強對締約方貿易政策和實踐的監(jiān)督方面有所作為。這次談判通過了《關于通知、協商、爭端解決和監(jiān)督問題的諒解》。諒解重申了締約各方貿易法規(guī)和措施的公布和通知義務。在監(jiān)督問題上，它授權締約國全體“經常、系統地審議貿易體制的發(fā)展情況”②。1980年3月26日，總協定又通過了《總干事關于通知和監(jiān)督問題的建議書》，使諒解中的有關規(guī)定進一步具體化。根據建議書的規(guī)定，貿易體制的發(fā)展情況由理事會每半年召開一次特別會議進行審議；審議前，由關貿總協定秘書處起草一份報告以供理事會特別會議討論之用。特別會議之后，有關文件報告予以出版。由于秘書處的報告以及理事會的審議多停留在事實描述上，加上這種審議只是針對國際貿易體制一般情況的討論，而非對各個締約方的貿易政策和實踐的全面評估，故作用非常有限③。東京回合之后，各國的貿易保護主義做法繼續(xù)蔓延。
1983年11月，關貿總協定總干事鄧克爾邀請7位著名的經濟和金融界權威人士組成7人小組對國際貿易制度及其面臨的問題進行研究。經過長達兩年的考察，1985年7人小組發(fā)表了題為《爭取較好未來的貿易政策》一書，即著名的“七賢報告”。報告在分析了目前危及國際貿易的主要問題之后，提出了解決危機的15條建議。在第8條，專家們倡儀加強貿易政策措施的國際透明度，具體做法就是“應要求各國政府定期說明其總的貿易政策，并進行答辯。為此，一個可行的辦法就是定期審查，……”④這樣，“七賢報告”就正式提出了對關貿總協定締約方貿易政策進行定期審議的建議，勾畫了未來貿易政策審議機制的輪廓，并為達成這一機制提供了廣泛、堅實的輿論基礎。
1986年9月，在發(fā)動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》中，來自90多個國家和地位的100多名部長們莊嚴宣稱，“談判應旨在增加諒解和達成協議，保證關貿總協定的監(jiān)督機構能夠對締約方的貿易政策和做法及其對多邊貿易體制運作的影響進行定期監(jiān)視�！边@樣，加強關貿總協定對締約方貿易政策和措施的監(jiān)督作用就被確定為烏拉圭回合的一項談判議題。為此，烏拉圭回合專門確定由關貿總協定體制作用（FOGS）談判小組就上述議題進行談判。FOGS談判小組一方面借鑒了國際貨幣基金組織（IMF）和經濟合作發(fā)展組織（OECD）長期以來對成員國的宏觀經濟政策進行審議的成功經驗，另一方面又吸收了“七賢報告”的研究成果，初步達成了貿易政策審議機制協議草案。烏拉圭回合中期評審會議通過了該協議，并決定從即日（1989年4月12日）起臨時運用。烏拉圭回合于談判結束之際，對關貿總協定貿易政策審議機制進行了一定修改，并將其作為附件三列入烏拉圭回合最后文件之中。1995年1月1日，伴隨著建立WTO協定的生效，世貿組織的貿易政策審議機制亦開始正式運作。
二、TPRM的主要內容
根據建立WTO協定附件三，即貿易政策審議機制協議的規(guī)定，建立這一機制目的有二，一是改善世界貿易組織成員對多邊貿易體制的規(guī)則、紀律以及承諾的遵守；二是通過對各成員貿易政策與實踐的理解和提高透明度，更有效地發(fā)揮多邊貿易體制在世界經濟中的作用。
貿易政策審議機制的內容主要包括以下幾個方面：
�。ㄒ唬⿲徸h機構貿易政策審議機構（TPRB）負責對各成員的貿易政策進行審議。TPRB并非世貿組織三大機關之外的又一個單獨的機關，它跟總理會的關系實際上是“一套班子，兩塊牌子”，即當總理會行使貿易政策審議職能時，它就被稱作TPRB.不過，TPRB可另設主席，亦可以有自己的議事規(guī)則和文件編號⑤。
�。ǘ⿲徸h周期世貿組織所有成員的貿易政策和實踐無一例外地受到評審，但不同的成員可以有不同的審議周期。一成員的貿易政策和行為對多邊貿易體制運作的影響是決定審議周期長短的因素；而對多邊貿易體制運作影響的大小又取決于該成員在某一代表性時期內在世界貿易中所占份額的大小。依此計算方式，4個最大的貿易實體，即歐共體（作為一個實體計算）、美國、日本、加拿大，每2年接受一次審議；排列其后的16個實體每4年接受一次審議；其他成員每6年審議一次，最不發(fā)達國家的審議周期可以更長。在例外情況下，當某一成員的貿易政策和實踐發(fā)生變化，并對其貿易伙伴發(fā)生重大影響時，TPRB在與該成員磋商后，可要求其提前進行下一次審議。
（三）定期報告
凡輪到接受評審的成員，必須在當年向貿易政策審議機構提交其貿易政策和做法的詳盡報告。該報告是按照TPRB規(guī)定的統一格式進行。在兩次審議中間，若一成員的貿易政策發(fā)生重大變動，必須及時向TPRB提供簡要報告。此外，每一成員還必須按照統一格式提供最新年度統計數據。最不發(fā)達國家可在其提交的貿易政策報告中，詳細說明其所面臨的困難，以便TPRB在審議中予以特別考慮。
（四）審議過程
首先，TPRB應與接受審議的成員磋商，以確定每年的審議方案，同時完成其他審議前的準備工作。接受審議的成員可以派出人員在審議過程中介紹有關情況。
其次，被審議的成員提供一份上文中述及的貿易政策和實踐報告。世貿組織秘書處，亦根據其所掌握的有關資料以及其他有關成員提供的資料，另外做成一份報告。在此過程中，秘書處可要求有關成員對其貿易政策和做法加以澄清。
接著，TPRB召開會議，審議接受評審的成員呈交的報告以及秘書處起草的報告。由TPRB任命的主發(fā)言人，以個人身份引導TPRB的討論。任何與接受審議的國家有利害關系的成員均可出席審議會議，并針對有關的貿易政策和實踐提出質詢、批評或表揚。最后，接受審議方的貿易代表針對各方提問進行答辯。
審議結束后，WTO秘書處負責將成員提交的報告，秘書處的報告，以及TPRB會議記錄概要三份文件合訂一起，印刷出版。所有這些文件將提交給部長會議，部長會議對這些文件記錄在案。
三、TPRM的特點
�。ㄒ唬⿵膬热萆峡�，貿易政策審議機制是一項“三合一”的制度
在貿易政策審議機制協議中，世貿組織成員首先一致認可了貿易政策問題上政府決策的國內透明度的必要性。作為貿易政策和實踐的國際透明度的對應部分，國內貿易決策透明度對于各國立法機關在決策中頂住國內貿易保護主義壓力，廣泛聽取社會各方意見，更好地權衡一項貿易政策的損益，制定出真正符合本國長遠經濟利益的貿易政策是非常重要的�！捌哔t報告”也將國內決策透明度作為改善國際貿易環(huán)境的15項行動建議的第一項列出。盡管如此，目前要在世貿組織體系內建立一種要求成員對其貿易政策和實踐進行自查的強制機制，尚為時過早。因而，貿易政策審議機制協議對成員國內貿易決策透明度的規(guī)定不是強制性的，成員們只承諾“在它們自己的體制內鼓勵和促進更大的透明度”⑥。其次，貿易政策審議機制協議中還授權貿易政策審議機構就對多邊貿易體制產生影響的國際貿易環(huán)境進行年度回顧。第三，也就是貿易政策審議機制協議中最為重要的方面，即規(guī)定了對各成員的貿易政策和做法進行定期檢查的審議程序———即真正的貿易政策審議機制。因此，可以認為貿易政策審議機制是一項“合三為一”的制度。
（二）從性質上看，TPRM不僅是一個透明度工具，它更是世貿組織的一項監(jiān)督機制
貿易透明度是世界貿易組織的一項內在原則，其含義是：WTO成員正式實施的有關國際貿易的各項政策措施，以及成員間簽定的影響國際貿易的現行協定，都必須公布，以使各國政府和貿易商都可以得到并了解這些法律和規(guī)章⑦。為確保這一原則得以實現，WTO建立了一整套透明約束機制，包括，成員有義務公布自己的經貿政策，設立咨詢點以供經貿政策查詢，履行通知義務等。貿易政策審議機制的目標之一就是“通過更加了解各成員的貿易政策和實踐，實現其更大的透明度，從而使多邊貿易體制更加平穩(wěn)地運作⑧�！绷硗�，從TPRM的運作上看，成員的定期報告制度，審議過程中各有關方之間的質詢與答辯，以及審議結束后，各方報告的公布，均體現了透明度的要求；不僅如此，TPRM還倡導成員國內貿易決策的透明度。因此，把TPRM視為世貿組織的一個透明度工具無疑有充分的理由和根據。但是，對TPRM的認識又不能僅僅停留于透明度工具上，從根本意義上講，它是世貿組織的一項監(jiān)督機制，因為無論是發(fā)動烏拉圭回合的《埃斯特拉角部長宣言》，還是建立WTO協定附件三，均把加強對締約方／成員貿易政策和做法的監(jiān)視，確保多邊貿易體制更加平穩(wěn)的運作，視為TPRM的最終目的；再從TPRM的運作上看，審議活動不僅僅只是通報各成員的貿易政策和做法，更為重要的是，各參加方要對接受審議的成員的貿易政策和做法作出集體評估，他們或批評、或表揚、或敦促改正�？梢�，TPRM扮演著世貿組織監(jiān)督機制的角色，而透明度則是其中一個不可或缺的前提條件。
（三）依據TPRM對各成員的貿易政策進行鑒定和評估的標準是法律標準，具體說，就是WTO協定的原則、規(guī)則、制度。
貿易政策審議機制既然是要通過對WTO各成員的貿易政策和實踐進行定期集中鑒定和評估，從而審查其對多邊貿易體制的影響，這就意味著必然存在一個作為鑒定和評估參照系的標準。至于這個標準是什么，TPRM協定并無明確說明。但通過以下分析，不難看出，這一標準就是構成多邊貿易體制的各項原則、規(guī)則、制度以及各成員作出的有效承諾。首先，TPRM的目標是“對改進所有成員遵守在多邊貿易協議和適用的諸邊貿易協議項下的規(guī)則、紀律和承諾做出貢獻”，“使多邊貿易體制更加平穩(wěn)地運作”⑨。其次，在TPRM的審議程序中，各參加方往往對接受審議的成員的那些符合多邊貿易法律制度的政策措施表示欣賞，給予褒揚，而對那些與多邊貿易體制背道而馳的做法則表示不滿、失望、并給予批評指正。而接受評審的成員在答辯中，亦往往聲稱他們的做法符合WTO的有關規(guī)定，對那些實在不能掩人耳目的錯誤做法，則極力尋找遁詞或承諾日后消除。當然，TPRM的法律標準并不意味著在審議活動中，一定要將成員的貿易政策和實踐貼上合法或不合法、與世貿組織法一致或不一致的標簽。實踐中，TPRB往往從多邊貿易體制的基本原則出發(fā)，使用經濟分析的方法，評估成員的貿易政策和實踐及其對多邊貿易體制的影響，而較少對這些貿易措施的法律地位作出判斷。
（四）從方式上看，TPRM是對世貿組織成員的貿易政策和實踐進行的國別式、定期、輪流審查
首先，與關貿總協定東京回合之后理事會每半年召開一次特別會議審議國際貿易體制的一般發(fā)展情況所不同，TPRM采用的是國別式審查，即對WTO各成員的貿易政策和做法逐個進行審議，任何國家，無論是貿易大國還是小國，亦無論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，均得接受審議。其次，對各成員的貿易政策和實踐的審議并非同時進行，而是根據不同成員對多邊貿易體制作用和影響的程度不同，規(guī)定不同的周期，定期輪流進行�？梢�，TPRM在確保其一般性的同時，又兼顧了WTO各成員貿易發(fā)展不平衡的現實，側重對占世界貿易額較大份的成員進行監(jiān)視，體現了TPRM的靈活與務實。
（五）從效果上看，TPRM有利于改善WTO成員間的貿易關系，預防和減少貿易爭端
WTO成員定期向TPRM呈交本國經貿政策報告，并提供最新年度的統計數據，有利于提高各成員經貿政策透明度，從總體上改善國際貿易環(huán)境。此外，貿易政策審議機制為貿易上有利害關系的各方保持經常性的對話與磋商，提供了便利，這有利于增加WTO成員對彼此貿易政策和實踐的理解和相互信任，有利于及時化解貿易關系中的矛盾，預防和減少貿易爭端的發(fā)生，起到防微杜漸的作用。
四、我國的對策
我國加入世貿組織后，應積極利用貿易政策審議機制來改善我國的外貿環(huán)境，拓展對外貿易。具體說，應掌握以下策略：
第一，在接受定期經貿政策審議時，我國所呈交的經貿政策報告應全面反映我國的現行經貿政策措施，并重點闡明我國為經貿政策逐步向世貿組織法律制度靠攏所作的努力和取得的成績。另外，報告還應詳細說明我國的政策目標、經濟發(fā)展需要、所面臨的內外部經濟環(huán)境、經濟體制進一步改革計劃。對于我國某些暫時與世貿組織規(guī)則不符的方面，仍要如實報告，但應對實際困難加以詳細說明。
第二，我國政府還應積極參與貿易政策審議活動。一方面，當我國處于被評審的地位時，應認真聽取其他成員針對我國的貿易政策和實踐提出的問題和發(fā)表的看法。這些問題有可能是我們在貿易決策時所未曾考慮到或認識到的，因而，認真聽取其他成員方合理的意見，對于我們日后進一步完善貿易政策、法規(guī)是非常有益的。此外，針對其他成員對我國貿易政策和實踐提出的質詢，我們亦應耐心、細致地作答。對于那些明顯與世貿組織規(guī)則不符的做法，詳細說明存在的實際困難，以求其他成員的體恤和諒解，并為我們援引適用于發(fā)展中國家的優(yōu)惠待遇打下輿論基礎。另一方面，我國還應積極參加對我國貿易伙伴貿易政策的審議，因為他們的貿易政策和做法直接關系到我方的切身利益，參與對他們的貿易政策的審議，一則可以更好地了解與理解這些成員的貿易政策和做法，二則可以針對他們采取的貿易政策措施提出質詢，對于那些明確違反世貿組織規(guī)則、制度或承諾的行為提出早期警告，以確保我國的對外貿易渠道保持暢通。
第三，我國的企業(yè)應充分利用世貿組織秘書處出版的《貿易政策審議報告》。WTO成員提交的經貿政策報告內容十分廣泛，涉及到一國總體經濟現狀、經濟發(fā)展目標、貿易政策目標、經貿法律制度、金融政策、管理進出口的措施、與其他國家或地區(qū)簽定的貿易協定、已完成的貿易自由化改革和即將實施的經貿政策改革規(guī)劃。世貿組織秘書處的報告，內容結構上與成員提交的報告大致相同，但由于它更具客觀性，因而參考價值更高。企業(yè)作為貿易行為的主體，應認真研究這些報告，做到在經貿活動中“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”。
注：①根據VonHoof和K.deVeymestagh在《MechanismsofInternationalsupervision》一文中的觀點，一般監(jiān)督機制應具有以下幾個特征：一、根據國際協定設立；二、經常性；三、普遍性，即該組織內的各成員必須一視同仁地接受監(jiān)視；四、全面性，即對成員的有關行為進行全面監(jiān)視，而不局限于對某一特定事件的處理。
�、凇蛾P于通知、協商、爭端解決和監(jiān)督問題的諒解》第24條。
�、跾eeVictoriacurzonPrize：GATT○SNewTradePolicyReviewMechanism，inWorldEconomy，June1991，Page228.
�、芤姟稜幦≥^好未來的貿易政策———行動建議》，載《國際貿易》，1985年第9期，第27頁。
⑤《建立WTO協定》第4條。
�、蕖督TO協定附件三：貿易政策審議機制》B部分。
�、邊⒁姴芙髦骶帲骸蛾P稅與貿易總協定》，法律出版社，1994年版，第73頁。
�、唷督TO協定附件三：貿易政策審議機制》，A部分。
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