關(guān)鍵詞：分稅制  地方稅體系  問題剖析  改革方向

　　一九九四年以分稅制為中心的財(cái)政體制改革，以建立公共財(cái)政為目標(biāo)，適應(yīng)黨的十四大所提出的建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求，改革扭轉(zhuǎn)了財(cái)政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值和中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入這兩個(gè)比重過低的困擾中國財(cái)政多年的不利局面，中央的宏觀調(diào)控能力因收入的增加而得到進(jìn)一步增強(qiáng)，地方稅體系的建設(shè)也在加強(qiáng)地方稅征管、增加地方稅收入、建立地方稅體系、支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)等方面發(fā)揮了相當(dāng)顯著的作用，然而仍出現(xiàn)了一些不容忽視的問題，本文試對(duì)出現(xiàn)的問題與原因進(jìn)行剖析，并對(duì)未來的地方稅體系的改革方向作出相應(yīng)的探索。

　　一 事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不夠明晰。

　　公共財(cái)政理論是市場 經(jīng)濟(jì)理論的重要組成部分，它隨著市場經(jīng)濟(jì)理論的發(fā)展而發(fā)展。按照公共財(cái)政的要求，完善的分稅制應(yīng)以“一級(jí)政府，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)預(yù)算”為目標(biāo)，而九四年的改革主要是為了解決“兩個(gè)比重”過低問題，是一種中央與地方分錢的改革模式。在中央與地方的事權(quán)劃分上還不明晰，中央政府出現(xiàn)了缺位與越位現(xiàn)象，比如基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、基礎(chǔ)科研、支農(nóng)支出方面，中央政府投入不足，直接造成了地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難，有的地方財(cái)政已完全是吃飯財(cái)政，更遑論支持地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)了。而在企業(yè)挖潛改造支出、企業(yè)虧損補(bǔ)貼方面則沒有及時(shí)退出，依然處于越位位置。因此必須合理劃分中央與地方的事權(quán)，根據(jù)本國國情和國際慣例劃分的事權(quán)中由中央政府行使的職能：

　?。ㄒ唬┮試艺w利益考慮的對(duì)全國居民提供的集體性質(zhì)的公共品提供，如國防、外交、對(duì)外援助、跨省特大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、特大自然災(zāi)害救濟(jì)、中央政府行政管理等；

　?。ǘ┚哂幸?guī)模經(jīng)濟(jì)和經(jīng)濟(jì)外部性等特點(diǎn)，或在一定程度上涉及國家整體利益的一些公共品提供，應(yīng)由中央政府負(fù)擔(dān)其經(jīng)費(fèi)的全部或部分，如教育、空間開發(fā)、環(huán)境保護(hù)、海洋開發(fā)、尖端科學(xué)、衛(wèi)生保健、社會(huì)保險(xiǎn)、公共防疫，以及全國性交通干線、通迅、能源發(fā)展等；

　?。ㄈ┛绲貐^(qū)政府管轄范圍的不同行政區(qū)之間的收入再分配；

　　（四）為避免地區(qū)間因稅負(fù)不一而造成高稅區(qū)的納稅人流向低稅區(qū)，以及減少地方政府間用減稅和補(bǔ)貼等方式吸引投資的稅收競爭，中央政府應(yīng)掌握主要稅種課稅權(quán)；

　?。ㄎ澹?進(jìn)出口調(diào)節(jié)權(quán)、關(guān)稅權(quán)、國債權(quán)；

　?。?涉及總量平衡、大的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事項(xiàng)，以及實(shí)施重大產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策等；

　　地方政府的職能界定為：（一）制定和實(shí)施地區(qū)性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，實(shí)施地區(qū)性產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，利用地區(qū)優(yōu)勢促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展；

　　（二） 根據(jù)本地區(qū)對(duì)公共設(shè)施的要求，提供各種公共設(shè)施，優(yōu)化投資環(huán)境，促進(jìn)資源有效配置；

　?。ㄈ┨峁┑胤叫姓⑸鐣?huì)治安、文化教育、衛(wèi)生保健、就業(yè)培訓(xùn)等公共服務(wù)；

　　在明確中央與地方事權(quán)的基礎(chǔ)上，如何配置相應(yīng)的財(cái)權(quán)，同樣要結(jié)合我國的國情和國際上的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。一般而言，有三種方式解決中央與地方的財(cái)權(quán)劃分，第一種方式是適合聯(lián)邦制國家的分稅制模式，稅收管理權(quán)限相對(duì)分散，各級(jí)政府都有征稅權(quán)，且共享全國性主體稅種；第二種方式是適合單一制國家的集權(quán)式分稅制，稅種及收入高度集中于中央，稅收立法權(quán)統(tǒng)一于中央，地方?jīng)]有立法自主權(quán)；第三種是混合式分稅制，中央政府控制全國的關(guān)鍵性稅種，在稅收初次分配中占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢，而在稅收立法權(quán)高度集中的同時(shí)，賦予地方很大的管理使用權(quán)，建立以中央一般補(bǔ)助與專項(xiàng)補(bǔ)助并重的大幅度財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。

　　我國傳統(tǒng)上一直是中央集權(quán)制國家，但是我國也是個(gè)國土遼闊、人口眾多、地理、文化、經(jīng)濟(jì)差異相當(dāng)懸殊的國家，因此結(jié)合我國國情，應(yīng)采用混合式分稅制模式，更好發(fā)揮中央與地方的兩個(gè)積極性，在初次稅收分配中由中央占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢，而通過大幅度轉(zhuǎn)移支付以調(diào)節(jié)各地的財(cái)政的不均。采取這種方式的好處有：（一）稅收立法權(quán)的高度集中與中央在初次稅收分配中占主體地位有利于社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制所要建立的公平競爭統(tǒng)一大市場的形成，也保證了國家宏觀調(diào)控順利實(shí)施；（二）由于地方收入相當(dāng)一部分要依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付，中央政府的轉(zhuǎn)移支付有利于消除諸侯經(jīng)濟(jì)各自為政的弊端；（三）有利于中央加大對(duì)地區(qū)差異的平衡力度，對(duì)西部大開發(fā)、東北老工業(yè)基地振興、中部堀起提供強(qiáng)大財(cái)力支持。實(shí)現(xiàn)財(cái)政均平化。保證最基本的全國性公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的提供。

　　二 地方稅主體稅種不穩(wěn)定。

　　由于這個(gè)原因?qū)е碌胤蕉愺w系先天不足。這也是由于九四年分稅制改革時(shí)過分注重保障中央財(cái)力的原因，忽視了地方主體稅種的建設(shè)，目前地方稅主體稅種不穩(wěn)定的原因主要有：（一）營業(yè)稅是劃歸地方收入的，但是卻將鐵道部、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司的營業(yè)稅及附征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加劃歸中央；（二）城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加成為增值稅、消費(fèi)稅、營業(yè)稅的附征稅費(fèi)，導(dǎo)致此稅收入不能穩(wěn)定；（三）將收入增長潛力巨大的個(gè)人所得稅、地方企業(yè)所得稅改成分享稅，減少地方收入；（四）將印花稅中對(duì)深滬兩地股市交易開征的證券交易稅的收入大部分劃歸中央；（五）將資源稅中的海洋石油資源稅劃歸中央；

　　以上所舉例子無一不說明地方稅稅源的萎縮，而按照建立混合式分稅制的要求，地方政府承擔(dān)的事務(wù)極其繁雜，如果地方政府沒有一定的財(cái)力，過份依賴中央政府的轉(zhuǎn)移支付是無法保證地方政府因地制宜履行其職能的。因此如何建立健全地方稅主體稅種建設(shè)實(shí)系攸關(guān)。建議：（一）將城市維護(hù)建設(shè)稅改為獨(dú)立稅種，單獨(dú)以銷售或營業(yè)收入為計(jì)征依據(jù)，使之隨國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步增長；（二）將營業(yè)稅全部劃為地方收入，并將之作為省級(jí)政府的主體稅種，隨著第三產(chǎn)業(yè)與房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這一稅種將穩(wěn)趨增長；（三）將有必要開征的環(huán)境保護(hù)稅，社會(huì)保障稅，物業(yè)稅、教育稅、遺產(chǎn)與贈(zèng)與稅劃歸地方稅體系，有利于地方政府履行經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的職能，特別是要把潛力巨大的房地產(chǎn)稅收建設(shè)為未來的市縣級(jí)政府的主體稅種；（四）對(duì)于企業(yè)所得稅可以實(shí)行稅基式分享，將企業(yè)所得稅率劃分為一個(gè)國家稅率與一個(gè)地方稅率，使地方也獲得地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的利益；（五）將目前適用于外資的車船使用牌照稅與城市房地產(chǎn)稅和適用于內(nèi)資的車船使用稅與房產(chǎn)稅合并，對(duì)外資也適用征收城市維護(hù)建設(shè)稅、耕地占用稅、教育費(fèi)附加，按照國民待遇的原則逐步實(shí)現(xiàn)內(nèi)外資稅收待遇的公平。

　　三 地稅部門要回歸當(dāng)?shù)卣姓芾眢w制。

　　國稅部門自一九九四年財(cái)政體制改革后即在人員編制、經(jīng)費(fèi)、管理等方面采取垂直管理方式，而地稅部門也先后實(shí)行省以下垂直管理方式，這就意味著市縣級(jí)政府沒有自已獨(dú)立的征稅機(jī)構(gòu)。對(duì)于地稅的垂直管理模式有相反的兩種意見，一種認(rèn)為實(shí)行省以下垂直管理可以強(qiáng)化地稅機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，防止地方政府的越權(quán)干預(yù)，更能做到依法治稅；另一種意見則認(rèn)為按照 分稅制的精神，一級(jí)政府應(yīng)當(dāng)有其相應(yīng)的一級(jí)征稅機(jī)構(gòu)，這個(gè)也是國際上的慣例，比如美國的聯(lián)邦，州，縣三級(jí)政權(quán)相應(yīng)有其各自的征稅機(jī)構(gòu)，日本的國家，都道府縣，市町村也是如此。

　　其實(shí)這牽涉到依法制國的問題，不可否認(rèn)的是如今我國的經(jīng)濟(jì)體制改革盡管取得了很大的成績，但是政企不分、由地方政府推動(dòng)的投資過熱、重復(fù)建設(shè)、單純追求國民生產(chǎn)總值增長速度，搞形象工程等現(xiàn)象仍很嚴(yán)重，這些現(xiàn)象歸根到底還是政府職能沒有過渡到依法治國所要求的軌道上來，沒有適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制對(duì)政府角色的定位要求上來，因此必須繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制與政治體制改革，建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法治國。只有這樣才能使一級(jí)政府擁有一級(jí)征稅機(jī)構(gòu)成為可能。才能既保證地方政府有其直轄征稅機(jī)構(gòu)，更好實(shí)現(xiàn)地方政府的職能，又能使地稅機(jī)關(guān)堅(jiān)持依法治稅，不受地方政府的非法干預(yù)。

　　但是對(duì)于一級(jí)政府要有一級(jí)征稅機(jī)構(gòu)也不能簡單模式化，目前的地方政權(quán)有省、自治區(qū)、直轄市一級(jí)，地級(jí)市、自治州一級(jí)，縣、自治縣、縣級(jí)市一級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，共四級(jí)政權(quán)，另外還存在經(jīng)濟(jì)特區(qū)和計(jì)劃單列市這兩個(gè)特殊形式的行政建制。根據(jù)我國未來行政區(qū)劃改革的方向，應(yīng)堅(jiān)持將地方稅務(wù)機(jī)構(gòu)劃分為省與市縣兩級(jí)征稅機(jī)構(gòu)的方向，一方面是因?yàn)殡S著涉農(nóng)稅收與收費(fèi)的取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已失去了主要收入來源，沒有必要設(shè)置相應(yīng)征收機(jī)構(gòu)，另一方面由于行政區(qū)劃改革方向主要是取消具有承上啟下功能的地級(jí)市這一級(jí)政權(quán)，直接由省轄縣，提高行政效率，因此將縣市征收機(jī)構(gòu)歸并也是未來的發(fā)展方向。

　　四 征稅機(jī)關(guān)相互關(guān)系需清晰界定。

　　由于彼此間缺乏配合協(xié)調(diào)機(jī)制使地稅部門處于被動(dòng)地位。目前我國有四個(gè)征稅部門，即海關(guān)、國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局、財(cái)政部門所屬農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)構(gòu)?，F(xiàn)在的問題主要有兩方面：（一）涉農(nóng)稅收不少地方仍然由財(cái)政部門征管，形成了一級(jí)政府兩套征稅機(jī)構(gòu)，弱化了地稅部門作為地方收入征管機(jī)構(gòu)的地位。而在此前為解決三農(nóng)問題，農(nóng)林特產(chǎn)稅、屠宰稅已取消。在今年初召開的全國人大會(huì)上，溫家寶總理代表國務(wù)院所作的政府工作報(bào)告上明確了提前實(shí)現(xiàn)免征農(nóng)業(yè)稅的要求，因此目前財(cái)政部門所征收的稅收將只有契稅與耕地占用稅兩項(xiàng)，其中契稅并不僅限于農(nóng)村地區(qū)征收，而是以城鄉(xiāng)的所有權(quán)發(fā)生變動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對(duì)象普遍征收，因此有必要將這兩項(xiàng)稅收劃歸地稅部門征收管理，有利于地方稅收入征管的統(tǒng)一。形成地稅部門征管稅收收入，財(cái)政部門主管支出的規(guī)范模式。（二）在國家稅務(wù)局與地方稅務(wù)局的關(guān)系上，現(xiàn)在也存在著不少問題，比如隨增值稅、消費(fèi)稅附征的城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加，因?yàn)榍罢邭w國稅征管，后者歸地稅征管，而由于國稅部門與地稅部門的相互不銜接，導(dǎo)致不少地方國稅部門在征收增值稅與消費(fèi)稅后，如果納稅人不主動(dòng)向地稅部門申報(bào)交納城市維護(hù)建設(shè)稅和教育費(fèi)附加，這兩項(xiàng)收入就會(huì)流失；再如核定征收個(gè)人所得稅，由于一些個(gè)體工商戶與私營企業(yè)未建帳立制，地稅部門在征收個(gè)人所得稅時(shí)往往按照相關(guān)法規(guī)采取以核定銷售收入和成本利潤率來征收，而國稅部門也是采用核定銷售收入來征收增值稅與消費(fèi)稅，而由于兩個(gè)稅務(wù)部門相互不協(xié)調(diào)，往往造成了對(duì)同一納稅戶，地稅部門與國稅部門核定的銷售收入出現(xiàn)不一致，引起了納稅人的困惑與抵制，也對(duì)稅務(wù)部門依法治稅、公平納稅的原則提出了挑戰(zhàn)；另外于二零零二年開始施行的企業(yè)所得稅征管體制改革，以二零零二年六月為分界點(diǎn)，之前辦理工商稅務(wù)登記的企業(yè)由地稅征管，之后辦理的企業(yè)由國稅征管，出現(xiàn)了一種稅收由兩個(gè)稅務(wù)部門征管的現(xiàn)象，而由于企業(yè)所得稅是最為復(fù)雜的稅種之一，兩個(gè)部門征管尺度不一常導(dǎo)致在同一區(qū)域的企業(yè)在所得稅負(fù)擔(dān)上標(biāo)準(zhǔn)不一，負(fù)擔(dān)畸輕畸重的現(xiàn)象。

　　針對(duì)上述問題，筆者提出以下幾項(xiàng)建議：（一）堅(jiān)持依法治稅的方向，通過法律來合理界定各個(gè)征稅機(jī)關(guān)的相互關(guān)系，這樣做一方面符合建設(shè)社會(huì)主義法制國家的要求，另一方面也把相互間的職責(zé)用法律條文確定下來，有利于長期的穩(wěn)定和避免個(gè)人因素的干擾；（二）針對(duì)存在的問題，在完善稅制上做文章，找出癥結(jié)，對(duì)癥下藥，比如前文所述將城市維護(hù)建設(shè)稅改成獨(dú)立稅種，將企業(yè)所得稅由國稅機(jī)關(guān)征收，而將原統(tǒng)一的企業(yè)所得稅率一分為二，，分別按各自稅率由國稅機(jī)關(guān)將收入劃入中央金庫與地方金庫；（三）建立各征收機(jī)關(guān)定期聯(lián)系協(xié)調(diào)機(jī)制，定期進(jìn)行問題分析，提高辦事效率，為保證這一機(jī)制不流于形式，需加強(qiáng)考核，建立相關(guān)激勵(lì)懲戒機(jī)制，通過以上的三項(xiàng)舉措對(duì)各征稅機(jī)關(guān)之間關(guān)系進(jìn)行合理明晰的界定。既分權(quán)清楚，又配合協(xié)調(diào)。嚴(yán)肅稅法，取信于民。

　　五 稅費(fèi)改革滯后使地稅局成為收費(fèi)局。

　　出現(xiàn)這種情況的主要原因是目前的不少地方政府將一些基金、收費(fèi)項(xiàng)目劃歸地稅部門征管，希望通過稅務(wù)部門的較強(qiáng)征管力度與先進(jìn)技術(shù)裝備來增加這些基金、收費(fèi)收入。

　　比如防洪保安資金、市場物價(jià)調(diào)節(jié)基金、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金、地方教育附加費(fèi)、人民教育基金、人民防空建設(shè)基金、殘疾人保障基金、社會(huì)保障基金等現(xiàn)在都成了稅務(wù)部門代征的項(xiàng)目。導(dǎo)致地稅部門不僅要負(fù)責(zé)地方稅的征管，同時(shí)擔(dān)負(fù)了大量繁雜的收費(fèi)任務(wù)，而且由于不少地方政府以高額代征手續(xù)費(fèi)鼓勵(lì)地稅機(jī)關(guān)征收相關(guān)費(fèi)用和基金，以致于有些地稅局的收費(fèi)收入超過了稅收收入，被一些納稅人譏稱為收費(fèi)局，這種主次不分的現(xiàn)象必須得到遏制。

　　而從根本上改變這種現(xiàn)狀的唯一方法就是繼續(xù)推進(jìn)稅費(fèi)體制改革，按照清費(fèi)立稅的要求，強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外收入，制度外收入的清理整頓，（一）一些明顯屬于亂攤派、亂收費(fèi)、亂罰款的三亂項(xiàng)目，因其干擾市場正常競爭秩序，加重納稅人負(fù)擔(dān)，應(yīng)明令取消；（二）對(duì)于一些本應(yīng)由政府無償提供的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的收費(fèi)應(yīng)取消；（三）將政府向社會(huì)實(shí)施某些特定管理或提供特殊服務(wù)收取的必要的規(guī)費(fèi)予以保留，但要實(shí)行規(guī)范化財(cái)政管理；（四）按照 有償使用原則，政府也可向開發(fā)利用國有資源者收取相應(yīng)使用費(fèi)，并對(duì)這些費(fèi)用依法征稅；（五）對(duì)主要具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)項(xiàng)目，應(yīng)變收費(fèi)為收稅，具體可以通過擴(kuò)大稅基或提高稅率將其并入現(xiàn)行的有關(guān)稅種統(tǒng)一征收，或者根據(jù)其性質(zhì)與來源，設(shè)立新的稅種，另定征收辦法，目前達(dá)成共識(shí)的費(fèi)改稅項(xiàng)目主要是將公路養(yǎng)路費(fèi)改征燃油稅，將環(huán)保收費(fèi)改征環(huán)保稅，將相關(guān)教育收費(fèi)改征教育稅，將社會(huì)保障收費(fèi)改征社會(huì)保障稅，隨著時(shí)機(jī)的成熟，這些稅種將會(huì)陸續(xù)推出。（六）在改革中要考慮稅收收入占國民生產(chǎn)總值、財(cái)政收入占國民生產(chǎn)總值、政府收入占國民生產(chǎn)總值這三個(gè)不同口徑的宏觀稅負(fù)率，既要保證稅費(fèi)改革的順利推進(jìn)，減少預(yù)算外與制度外收入，規(guī)范政府收入方式，同時(shí)也要避免加重納稅人負(fù)擔(dān)而影響經(jīng)濟(jì)健康快速協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　當(dāng)前我國正在推進(jìn)社會(huì)主義和諧社會(huì)的建設(shè)，在這一進(jìn)程中各級(jí)政府必須堅(jiān)持依法治國，堅(jiān)持五個(gè)統(tǒng)籌，堅(jiān)持可持續(xù)發(fā)展，因此作為公共財(cái)政支柱之一的地方稅體系的建設(shè)對(duì)于地方政府履行上述職能就具有相當(dāng)深遠(yuǎn)的意義，因此我們必須正視在地方稅體系中所存在的上述問題，按照適應(yīng)當(dāng)前建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的要求與建設(shè)公共財(cái)政的需要盡早加以解決。相信地方稅體系的建設(shè)一定會(huì)在模式創(chuàng)新與制度創(chuàng)新中，伴隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立進(jìn)程而不斷發(fā)展完善，服務(wù)于發(fā)展、改革、穩(wěn)定的大局，

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