關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)；財政；農業(yè)稅；改革

　　2004年7月5日至6日，全國農村稅費改革試點工作會議在北京召開。中央在2000年以來農村稅費改革試點的基礎上， 決定從今年起全面取消農業(yè)特產稅，推進減征、免征農業(yè)稅改革試點，用五年時間在全國范圍內全面取消農業(yè)稅，同時推進綜合配套改革。今后的五年里，農民負擔將進一步減輕，改革的效果也將進一步明顯。但農村稅費改革在減輕農民負擔的同時，也將進一步減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入，加劇了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的收支矛盾，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在“后農業(yè)稅時代”陷入困境。

　?。ㄒ唬昂筠r業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境及表現

　　農村稅費改革的基本內容是“三項取消”、“兩項調整”、“一項改革”，全面取消農業(yè)特產稅，用五年時間在全國范圍內全面取消農業(yè)稅。這樣，在分稅制改革中稅收收入被大大縮減后，農村稅費改革連鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政向農民收費、集資的口子也扎緊了，有效地堵住了“三亂”之源頭。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在三大塊資金收入同時大量削減的情況下，也難以為繼，資金缺口問題終于“浮出水面”，“三個缺口”——預算內缺口、預算外缺口及自籌資金缺口，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府正常運作的桎梏。其具體表現為：

　　一、農村社會公共產品和公益事業(yè)資金短缺

　　在取消“三提五統(tǒng)”和各種集資攤派后，又取消農業(yè)特產稅和農業(yè)稅，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，如農村教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎設施等面臨新的困難。國家轉移支付的數額有限，不可能對所有鄉(xiāng)村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規(guī)定來解決農村公益事業(yè)的發(fā)展問題，由于標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難等因素，就必然導致一些鄉(xiāng)村，特別是農業(yè)縣鄉(xiāng)村和貧困地區(qū)鄉(xiāng)村難以興辦公益事業(yè)，農民生產、生活條件的改善難以實現。

　　第一，農村義務教育經費嚴重不足。

　　農村義務教育的經費主要來源于三方面：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政撥款；二是向農民征收“三提五統(tǒng)”中的一項，即“教育附加費”；三是向農民征收的“教育集資”。而農村稅費改革的一個重要內容是取消了以鄉(xiāng)村兩級辦學為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、各類教育集資和一些教育方面的收費項目，顯然這將導致教育投入大幅度減少。改革后農民承擔的教育負擔明顯減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教育經費缺口則明顯擴大。將對今后一定時期農村教育質量提高帶來的負面影響不可低估。雖然在“后農業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資改由縣（市）統(tǒng)一發(fā)放，從而有可能在短期內有效地解決教師工資的拖欠問題。但是，由于我國半數以上的縣級財政狀況并不樂觀，以及多數地方仍由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分解決國家規(guī)定發(fā)放的各種補貼，財政狀況差的鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法保證補貼的足額發(fā)放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)教師的工資問題還是沒有從根本上解決。

　　第二，農村基礎設施建設支出缺口較大。

　　農村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村級道路的修建，則通過村民“一事一議”方式加以解決。對于大部分鄉(xiāng)村來說，交通是這些地區(qū)經濟發(fā)展的瓶頸，道路修建任務繁重，在稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入、上級轉移支付量又與道路修建實際所需資金量相去甚遠且人員經費都存在嚴重缺口情況下，再擠出一塊經費來安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設支出似乎不太現實。同樣，對于農村水利設施建設、土地治理等方面的支出，稅費改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政同樣是捉襟見肘。雖然自1998年起，中央和地方各級財政都加大了對農業(yè)基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政按一定比例配套。在有收費權的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可通過向農民集資和解決，但收費權取消后，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都無力解決配套資金。

　　第三，農村社會保障體系的建立將受到較大沖擊。

　　目前，我國除村級經濟發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本建立了以村級經濟為依托、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政給予補助的農村社會保障體系外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村社會保障還只停留在軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的層面上，尚未建立完善的保障支出體系，并且就目前對軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)的支出，也來源于農民的統(tǒng)籌資金?！昂筠r業(yè)稅時代”對大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)而言，若上級政府轉移支付不到位，不要說建立完善的保障支出體系，就連現有的軍烈屬優(yōu)撫、五保戶供養(yǎng)都將出現資金缺口。

　　第四，農村文化、衛(wèi)生等其他農村公益事業(yè)支出無保障。

　　稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進入“后農業(yè)稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。

　　二、收支不平衡，運轉難保證

　　農業(yè)稅逐漸取消，將進一步擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的不平衡，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）政權的正常運轉難以維系。

　　一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入增加難。

　　一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經濟基礎薄弱，農村產業(yè)結構單一，商品化農業(yè)規(guī)模小，應對市場沖擊的能力比較差。鄉(xiāng)鎮(zhèn)收入構成以農業(yè)稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。二是從今年起對煙葉以外的農業(yè)特產品不再征收農業(yè)特產稅，農業(yè)稅逐步降低稅率并在五年內取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結構復雜，征管成本高，難度大，數額小，增長潛力有限。四是農村基礎建設滯后，支農投入有限，制約了農村經濟發(fā)展和財政收入增長。五是上級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持運轉和發(fā)展經濟及社會事業(yè)發(fā)展中，各自的職能及事權劃分不清，財權與事權不統(tǒng)一的問題十分突出。六是農業(yè)稅新的“空掛”不斷增加，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)采取借（貸）、干部拿工資墊交、用附加抵交正稅等辦法對上完成預算收入任務，隱藏著大量的“上清下不清”問題，稅費尾欠連年存在，越積越多，從而影響財政收入的質量。

　　另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出經費口徑依舊

　　農業(yè)稅改革后以農業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎上進一步削弱，而上級核定的稅改轉補資金有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力的有限性與事權的無限性的矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理費支出主要包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各職能機構的各項經費支出以及維護農村社會秩序所發(fā)生的農村治安費用。在目前政府職能還沒轉變，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革沒有到位之前，農村稅費改革的實施，無疑給了靠預算外收費來維持運轉的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構致命的一擊。農村稅費改革“革”了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構運轉便成了一大難題。村級層面上，原稅改轉補資金十分有限，只能考慮村干部工資，村內其他組織人員工資無暇考慮，致使村級基本運轉沒有財力保障。在今年，特產稅取消和農業(yè)稅下調稅率后村級收入又將進一步減少，村級組織運轉困難的局面進一步加劇。由于農村稅費改革，村組干部報酬普遍偏低，就會導致農村沒人愿意當村組干部的現象，造成村級工作難以正常開展。

　　三、鄉(xiāng)村債務負擔難以消化，且有增大趨勢

　　據有關部門統(tǒng)計，在2002年全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務高達2000億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)近450萬元，如果再考慮村級債務，數字恐怕還要翻一番。與此同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的債務問題由來已久，只是由于農村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務資金的來源一般有：向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統(tǒng)籌中借款和向企業(yè)、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面：一是農村基本建設支出，包括農村中小學建設和農村道路、水利等基礎設施建設以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常開支包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門經費的不足。這些借款和欠款，農村稅費改革前鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政還可以利用費收入機制，通過向農民收費逐年予以償還。而農村稅費改革后，一方面鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運轉的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務出；另一方面，取消向農民收費，切斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)預期的還款途徑，且短期內屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的農村工商稅又不可能大幅增加，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政面臨的歸還債務本金和債務利息的壓力和風險陡然加大。可見，對于原本就負債的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，農村稅費改革更是“雪上加霜”。若沒有可行的解決良策，必將使負債鄉(xiāng)鎮(zhèn)重新將手伸向農民，造成農民負擔的反彈，導致農村稅費改革失去應有的意義。

　?。ǘ昂筠r業(yè)稅時代”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境的出路

　　進入“后農業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政如果沿著稅費改革前的老路繼續(xù)走下去，是不可能有出頭之日的。要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政順應改革的步伐，與新的經濟形勢相適應，就必須對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的收支體制進行一系列的改革。

　　一、精簡機構、削減冗員，減輕鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔

　　據統(tǒng)計，我國財政供養(yǎng)人員中，由縣鄉(xiāng)財政供養(yǎng)的部分約占到70％。而同期縣鄉(xiāng)財政收入只占到全國財政收入的20％。在縣鄉(xiāng)財政支出中，人員及公用經費一般要占可用財力的80％左右。另據統(tǒng)計，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級需要農民養(yǎng)活的人員約1316.2萬人，平均每68個農民就要養(yǎng)活一名干部，因機構臃腫給農民造成的負擔占農民實際負擔的40％左右。

　　全面取消農業(yè)稅后，中央財政本來就面臨壓力，很難再通過轉移支付去養(yǎng)一些“閑機構”和“閑人”，因此，縣鄉(xiāng)機構臃腫的現象必須改變。必須按照小政府大社會的原則，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調整和機構改革，同時科學合理地確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)內設機構和人員編制，利用免征農業(yè)稅的機遇對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構進行改革調整，消除機構臃腫，分流和精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員，提高工作效率，減輕財政負擔。

　　目前，從可操作的角度看，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)應是一條可行的途徑。國家發(fā)改委副主任王春正在2003年10月25日向全國人大常委會做報告時指出，到2002年底，我國已經有25個省份完成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并工作，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數由撤并前的46436個減少到39240個。也就是說從1998年開始，中國五年間撤并了7400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。當前我國行政機構設置本身存在著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的基礎和可行性。同時，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)也符合我國農村城鎮(zhèn)化的大趨勢。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首先應將那些人口規(guī)模和經濟總量比較小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并。其次應按照城鎮(zhèn)化的要求，以那些具有發(fā)展成為城市的鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心進行合并。對那些暫時不具備合并條件，但又不夠建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政條件，或建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政后比較困難的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可考慮撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財務，待條件成熟后再建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政。

　　同時按照精減、統(tǒng)一、效能的原則，合理確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能、機構設置和人員編制。清退鄉(xiāng)鎮(zhèn)聘用人員，裁減超編人員，對現有干部實行民主推薦、競爭上崗、擇優(yōu)錄用。同時，按照社會主義市場經濟的要求，科學界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能和機構設置，切實減少行政審批，從抓生產經營，催種催收，真正轉變到落實政策、行政執(zhí)法、提供服務上來。

　　二、改革農村社會公共產品和公益事業(yè)投資體制

　　進入“后農業(yè)稅時代”，農村社會公共產品和公益事業(yè)的體制主要由國家轉移支付及村民“一事一議”方式加以解決。從國家轉移支付角度來看，2003年國家測定的全國農業(yè)稅及特產稅的總額為近600億，也就是說國家轉移支付的資金總額在五年內每年可能不會超過600個億。而實際情況是鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金在稅費改革后的缺口每年將在1200億以上。保工資、保運轉已成當務之急，已無財力對農村社會公共產品和公益事業(yè)進行投資。從“一事一議”角度來看，標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，加之具體操作難、落實難，解決不了什么問題。所以農村社會公共產品和公益事業(yè)的投資體制必須進行改革。要大力鼓勵個人出資參與公共品供給，緩解鄉(xiāng)村公共品供求矛盾。從當前我國農村一些鄉(xiāng)村公共品供給的實際情況看，即使在經濟不發(fā)達地區(qū)甚至貧困地區(qū)，個人已成為鄉(xiāng)村公共品供給的一個重要來源，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政起到了拾遺補缺的作用。因此，制定能夠充分調動個人參與鄉(xiāng)村公共品供給的政策，鼓勵個人出資，可以緩解當前鄉(xiāng)村公共產品供給嚴重不足的狀況。具體鼓勵政策可包括以下幾方面：第一，制定一定的稅收優(yōu)惠政策。稅收優(yōu)惠鼓勵的具體做法可以是：根據個體和私營企業(yè)對公共品生產投入的規(guī)模和重要程度，確定它們在所得稅和其他地方稅征收中的抵扣或減免比例。投入規(guī)模越大，抵扣或減免比例越大。第二，利用冠名權和建碑、立傳的形式，鼓勵個人、私營企業(yè)出資參與公共品生產。第三，對在鄉(xiāng)村公共品建設上有突出貢獻的個體和私營企業(yè)給予政策傾斜，切實解決它們在發(fā)展過程中遇到的一些困難。第四，提高在鄉(xiāng)村公共品建設上作出突出貢獻的個體和私營企業(yè)主的社會地位。

　　三、調整教育資源配置，推進農村教育改革

　　“后農業(yè)稅時代”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政發(fā)生著巨大的變化。由于財力的因素，農村教育資源的配置需重新進行調整。在農村教育上，首先要重新就中央財政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能定位，這樣更有利于解決當前乃至今后在這農村教育方面供給不足的問題。目前，在縣、鄉(xiāng)財政能力普遍不足的情況下，縣、鄉(xiāng)很難勝任全部農村“普九”教育的責任，因此，有必要對現行農村教育供給體制進行改革，即變“普九”教育由縣、鄉(xiāng)財政承擔為中央與縣 、鄉(xiāng)共同承擔，具體劃分可考慮是：縣、鄉(xiāng)財政主要負責“普六”，中央財政負責剩下三年的教育責任?；蛘卟扇〔顒e責任制，例如：在經濟發(fā)達地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政承擔全部“普九”教育；在經濟不發(fā)達地區(qū)，或鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政規(guī)模有限地區(qū)，初中三年教育由中央財政負擔；在經濟發(fā)展一般地區(qū)，由縣、鄉(xiāng)財政和中央財政共同承擔三年初中教育。事實上，目前中央財政已經負擔了一部分貧困地區(qū)的“普九”教育，上述改革并不會大幅度增加中央財政的負擔。與此同時，在農村教育中還可以通過合班并校、合理定員、競爭上崗、擇優(yōu)選聘等措施，調整優(yōu)化農村中小學布局，精簡優(yōu)化教師隊伍。按照危房改造同農村中小學布局調整相結合的思路，調整農村中小學布局。從實際出發(fā)，本著“小學就近入學、初中相對集中、優(yōu)化教育資源配置”的原則，合理規(guī)劃和調整學校布局。以使農村教育資源的配置更加科學化。

　　四、健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制

　　完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政職能，核心是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財權和事權，減少目前部分事權交叉和錯位的現象，對不宜由上級政府包攬的事項要逐步下放；對適宜于上級財政的事權要果斷上收，不應采取與地方共擔或變相讓地方負擔的辦法。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制的形式上，要允許各地結合實際制定相應的財政體制。在稅種的劃分上，允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)有固定的、有增長彈性的、充裕的財源，甚至基礎較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以試行向“完全”的分稅制體制過渡，將營業(yè)稅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所得稅、房產稅、部分增值稅等作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)固定收入；一般性鄉(xiāng)鎮(zhèn)可實行目前的“雙軌制”，可把未完全取消的農業(yè)稅、城建稅作為共享收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞增上繳比例要適度。同時，要完善縣以下的轉移支付制度，對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)和因不可抗力影響而受災的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行特殊的轉移支付制度。

　　五、進一步完善轉移支付制度

　　“后農業(yè)稅時代”，在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個最重要辦法，就是依靠轉移支付。

　　現行的轉移支付制度存在規(guī)范性、與分稅制的協(xié)調性、力度不夠等一系列的問題，許多應由上級轉移支付解決的，卻通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府征收稅費來解決。完善轉移支付制度，需要在轉移支付的目標、形式和過渡期轉移支付辦法等方面予以展開。在目標上，首要的是保證不同經濟發(fā)展水平鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務。在形式上應建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的復合形態(tài)。

　　轉移支付需要同時考慮財政能力與財政支出需求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)應得轉移支付額，是地區(qū)支出需求與地區(qū)財政能力及其從中央或省得到的其它轉移支付（如專項撥款）的差額。測量支出需求首當其沖的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能問題，且一般僅包括經常性支出需求，不包括資本性項目需求。

　　六、實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題

　　鄉(xiāng)村債務問題已成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟發(fā)展的桎梏，也成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟可持續(xù)發(fā)展的阻礙。因此，在“后農業(yè)稅時代”，必須實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理，分步、有序解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)欠債問題。目前，可以從以下幾個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務進行處理和消化 ：第一，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務專項管理。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的上一級財政管理部門設立專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務項目并進行封閉管理，以便通過其它方式逐步消化和解決。第二，分步、逐項，先易后難消化鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務。剝離鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務要依據鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務形成的原因來進行。對那些因為響應國家號召，并在國家推動下必須完成農村公共品和服務建設項目所形成的債務，或者中央政府有責任承擔的農村公共品建設項目，如農村“普九”教育達標建設所形成的債務，應該首先給予消化和解決。消化鄉(xiāng)村債務的一些具體做法和方案是：①通過建立專項教育基金或發(fā)行國債的方式，?？钣糜谙l(xiāng)鎮(zhèn)政府教育債務；②通過專門的轉移支付，對一些本應由中央政府承擔的公共品建設，卻由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔形成的債務進行消化；③通過轉移支付的形式，消化政策形成的債務；④對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因發(fā)展地方經濟而形成的債務，則需要在進一步研究的基礎上，找到切實可行的消化途徑。在這一途徑沒有找到之前，對這一債務進行封閉管理。第三，實行債權人優(yōu)先排序的消化債務策略，維護社會的穩(wěn)定。無論從維護社會安定的角度，還是從償還債務的難易程度的角度考慮，應該將個人、企業(yè)和社會團體放在優(yōu)先還債的位置上。

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