我國分稅制改革6年來，初步實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)，隨著中國經(jīng)濟(jì)參與國際分工和世界市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的程度不斷提高，地方稅權(quán)建設(shè)問題日益凸顯。德國中央與地方之間稅權(quán)劃分的實(shí)踐為我國的地方稅權(quán)建設(shè)提供了有益的啟示。

　　一、德國稅權(quán)劃分情況

　?。ㄒ唬┑聡?lián)邦與地方政府的稅權(quán)劃分

　　德國基本法對(duì)聯(lián)邦、州、地方三級(jí)政府的事權(quán)范圍做了明確的劃分，憲法明確規(guī)定了聯(lián)邦、州和地方（市或縣）三級(jí)政府職責(zé)。聯(lián)邦政府承擔(dān)關(guān)系到國家全局性的工作和政策；州政府負(fù)責(zé)改善地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和提供地區(qū)性公共產(chǎn)品職責(zé)等；地方政府負(fù)責(zé)地方性的公共產(chǎn)品和福利等。

　　與事權(quán)劃分相對(duì)應(yīng)的是德國各級(jí)政府的稅權(quán)劃分。從稅收立法權(quán)的劃分來看，聯(lián)邦政府擁有絕大部分稅收立法權(quán)，如對(duì)關(guān)稅的單獨(dú)立法權(quán)，對(duì)共享稅、聯(lián)邦稅、州級(jí)政府專享稅的優(yōu)先立法權(quán)；地方政府擁有收益權(quán)和征稅權(quán)。從稅率確定權(quán)來看，地方政府可在聯(lián)邦政府規(guī)定的稅率范圍內(nèi)確定地方稅收稅率。聯(lián)邦與地方政府的共享稅必須經(jīng)地方政府同意才允許改變。從稅種劃分和稅收收入歸屬來看，聯(lián)邦憲法規(guī)定：個(gè)人所得稅、工資稅、公司所得稅、資本收益稅、流轉(zhuǎn)稅和進(jìn)口營業(yè)稅都屬于共享稅；礦物油稅、燃料油稅、照明材料稅、煙草稅、燒酒稅?？Х榷悺⒉枞~稅、汽油稅、糖稅、醋酸稅、關(guān)稅、保險(xiǎn)稅、證券交易稅、資本轉(zhuǎn)移稅等屬于聯(lián)邦稅；機(jī)動(dòng)車輛稅。財(cái)產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅、地產(chǎn)交易稅消防稅、啤酒稅、鹽稅、彩票稅等屬于州政府；營業(yè)稅（上交聯(lián)邦和州各9％）、地產(chǎn)稅、飲料稅、狗稅、酒類營業(yè)許可稅、娛樂稅、漁獵稅等屬于地方政府的稅收。從稅收管理權(quán)來看，德國將稅收管理權(quán)分散于州及地方政府。德國稅收征收管理由各州財(cái)政總局負(fù)責(zé)，總局內(nèi)設(shè)聯(lián)邦管理局與州管理局，分別負(fù)責(zé)聯(lián)邦與州的稅收征管工作。

　　（二）德國地方政府（州及地方政府）稅收收入結(jié)構(gòu)分析

　　從德國的地方政府稅收占全國稅收收入的比重來看，1995年德國地方政府（合州和地方政府）自有稅收收入占稅收總額的比重達(dá)29％。從各級(jí)次稅收收入占GDP的比重來看，1996年，德國州級(jí)政府收入總額占GDP的12％，其中稅收收入占68％，非稅收入占地方政府收入的總額比例為13％，補(bǔ)助占19％；地方級(jí)政府收入總額占GDP的9％，其中稅收收入占30％，非稅收入占34％，補(bǔ)助占32％。

　　從德國地方政府收入結(jié)構(gòu)來看， 1994年德國稅收收入占 GNP的39.2％，其中地方政府稅收占全部稅收的7.7％，地方政府轉(zhuǎn)移收入占GNP的3. L％，地方政府收入總額占NGP的 9.9％，公共收入總額占全部稅收的47.L％，地方政府收和收入總額占公共收入總額的21％。

　　從地方政府擁有的稅權(quán)獲得的稅收收入占全部稅收收入的比重來看，1997年德國稅收結(jié)構(gòu)中聯(lián)邦級(jí)29％，州級(jí)21％，地方級(jí)7％，社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)42％（這一數(shù)據(jù)不合支付給歐盟的數(shù)字）。由德國地方政府自主確定稅率和稅基以及又確定稅率的稅收合計(jì)占稅收總額的4％，地方政府全部稅收占稅收總額的7％，州政府全部稅收占稅收總額的22％。

　　在按稅收自主權(quán)劃分的地方政府（含州和地方政府）稅收收入中，享有確定稅率和稅基的稅收占1％，只確定稅率的稅收占52％，沒有只確定稅基的稅收收入；與聯(lián)邦共享稅占47％，其收入分割比例根據(jù)地方政府的要求變化；不存在中央政府確定稅率和稅基的收入。聯(lián)邦政府規(guī)定的稅種劃分中，共享稅在全部稅收中所占比重最大，三級(jí)政府的稅收總額有3／4來自共享稅，聯(lián)邦稅收總額的69％來源于共享稅，州政府稅收總額有88％來自共享稅。共享稅的分成比例由法律形式固定下來，公司所得稅和資本收益稅由聯(lián)邦政府和州五五分成，各得50％，工資稅和個(gè)人所得稅地方政府得15％，州和聯(lián)邦各占42.5％，流轉(zhuǎn)稅的具體分成比例由聯(lián)邦和州定期（一般為兩年）協(xié)商確定。

　　從按稅基獲得稅收收入占地方政府稅收比重來看，1995年，在地方政府稅收收入中，個(gè)人所得稅占38％，公司所得稅占26％，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)征稅占36％。

　?。ㄈ?duì)德國聯(lián)邦與地方政府稅權(quán)劃分的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

　　德國的分稅制在聯(lián)邦制國家中屬于相對(duì)集中型，各級(jí)事權(quán)的明確劃分和立法權(quán)的相對(duì)集中，不僅有利于保證社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)正常、有序地運(yùn)行，同時(shí)也為全國貫徹統(tǒng)一的財(cái)稅政策提供了必要條件。聯(lián)邦政府掌握主要的稅權(quán)，并將部分稅權(quán)適當(dāng)分散到州和地方政府（市或縣），有效地協(xié)調(diào)了各級(jí)政府間財(cái)權(quán)劃分。德國中央、州、地方三級(jí)政府在稅收立法權(quán)、稅率調(diào)整、稅收收入分割上有了明確的劃分和規(guī)定，確保了地方政府的合理稅權(quán)。德國稅收劃分中突出的特點(diǎn)就是中央政府擁有主要的稅收立法權(quán)，并掌握主要的稅收收入，地方政府在中央政府的統(tǒng)一管理下，擁有一定限度的地方立法權(quán)，掌握一定的收益權(quán)和征稅權(quán)，掌握次要的稅收收入，中央政府通過有效的轉(zhuǎn)移支付手段，實(shí)現(xiàn)國家經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展。這一稅權(quán)劃分方式通過集中控制和分散管理的有機(jī)結(jié)合，保證了各級(jí)政府職責(zé)的有效實(shí)施和全國法律政策的必要統(tǒng)一，既有效地保證了聯(lián)邦對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，又充分適應(yīng)州和地方政府的不同層次的需求，有效地實(shí)現(xiàn)了管理權(quán)與控制權(quán)有機(jī)結(jié)合，在確保中央政府集中稅權(quán)、統(tǒng)一管理的基礎(chǔ)上，又充分地調(diào)動(dòng)了地方政府的主動(dòng)性和積極性。

　　二、我國地方稅權(quán)劃分現(xiàn)狀的分析

　　（一）我國中央與地方政府的稅權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)

　　我國稅權(quán)劃分的基本依據(jù)是1977年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財(cái)政部的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》，在此后的分稅制改革中，國務(wù)院作了進(jìn)一步的規(guī)定，如對(duì)實(shí)行分稅制財(cái)政體制和工商稅制改革等具體文件中對(duì)稅權(quán)劃分進(jìn)行了原則性的規(guī)定，此外，現(xiàn)行城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、車船使用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅種的條例都規(guī)定，省級(jí)人民政府對(duì)這些稅種條例享有制定施行細(xì)則的立法權(quán)。上述規(guī)定構(gòu)成了我國現(xiàn)行中央與地方稅權(quán)劃分的基本框架。

　?。ǘ┪覈胤蕉惖亩惙N及收入

　　1994年稅制改革按稅種劃分了中央稅、地方稅、中央與地方共享稅，分流轉(zhuǎn)稅、所得稅、資源與土地稅、行為與目的稅、財(cái)產(chǎn)稅等五類，將營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅等 18個(gè)稅種劃歸地方。從1994年以來地稅收入變化情況來看，稅收收入逐步增長(zhǎng)，在地方財(cái)政收入中所占比重也相對(duì)穩(wěn)定，逐步確立了營業(yè)稅、企業(yè)所得稅為地稅主體稅種。從 1997——2000年，我國地稅收入分別為萬對(duì)、2950、3311、刀對(duì)億元，收入總量呈逐年增長(zhǎng)趨勢(shì)，而其在全國稅收收入總額中的比重則為33 32％、34.08％。34.18％、31.48％，其在地方財(cái)政收入中所占比重為35.66％、35.58％、34.22％，這一比重出現(xiàn)下降趨勢(shì)。

　?。ㄈ┪覈F(xiàn)行分稅制稅權(quán)劃分的簡(jiǎn)要評(píng)價(jià)

　　1994年分稅制改革將中央與地方的稅權(quán)進(jìn)行初步劃分，解決了中央與地方稅收收入的分割問題，基本實(shí)現(xiàn)了改革的目標(biāo)，確保了中央稅收收入增長(zhǎng)，加強(qiáng)了中央政府經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控能力，對(duì)于“九五”經(jīng)濟(jì)快速健康發(fā)展起了重要的作用。同時(shí)，我們也必須看到，我國的分稅制改革還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，表現(xiàn)在稅權(quán)劃分上，存在一些突出缺陷，主要表現(xiàn)在：一是地方稅權(quán)建設(shè)的重要性沒有得到應(yīng)有的重視，現(xiàn)行有關(guān)地方稅權(quán)的法律規(guī)定大都屬于國務(wù)院條例或?qū)嵤┘?xì)則，缺乏專有的地方稅權(quán)的基本法律；二是稅權(quán)過于集中在中央，地方稅權(quán)不足，地方稅制中幾乎所有稅種的稅法、條例和實(shí)施細(xì)則都由中央制定，地方政府對(duì)工商稅收并不享有制定施行細(xì)則的獨(dú)立立法權(quán)，地方稅權(quán)的地方特色不明顯，影響地方稅體系建設(shè)；三是劃分標(biāo)準(zhǔn)存在交叉重疊現(xiàn)象，如在稅收收入劃分上既按稅種劃分，又按企業(yè)的行政隸屬關(guān)系劃分；四是地方稅權(quán)缺乏穩(wěn)定性。

　　存在上述缺陷產(chǎn)生的原因主要在于事權(quán)、財(cái)權(quán)、稅權(quán)的相脫節(jié)。1994年分稅制改革是在政府職能尚未實(shí)現(xiàn)完全轉(zhuǎn)變、中央與地方的事權(quán)劃分尚不明確的條件下實(shí)施的，事權(quán)劃分不合理，導(dǎo)致財(cái)權(quán)劃分不明確。我國在統(tǒng)一稅法、集中稅權(quán)時(shí)在一定程度上忽視了授予地方適當(dāng)?shù)亩愂樟⒎?quán)；中央與地方的稅收劃分上存在交叉重疊和中央政府包攬過多的現(xiàn)象，削弱了地方政府開辟稅源的能力、降低了地方政府組織稅收收入的積極性。稅收收入增長(zhǎng)速度與日益擴(kuò)大的地方財(cái)政支出增長(zhǎng)速度之間的差距擴(kuò)大，在這一倒逼機(jī)制作用下，地方政府為滿足支出，引發(fā)擴(kuò)大預(yù)算外和制度外的收費(fèi)，造成“費(fèi)大于稅”，侵蝕了地方稅源稅基。

　　三、德國稅權(quán)劃分對(duì)于我國地方稅權(quán)建設(shè)的幾點(diǎn)啟示

　　啟示之一：建設(shè)地方稅權(quán)的前提是必須確保稅權(quán)集中于中央政府從德國或其他分稅制國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，無論是稅權(quán)集中型、稅權(quán)分散型，還是集權(quán)與分權(quán)相結(jié)合型，一個(gè)基本共同點(diǎn)就是中央擁有主要的稅權(quán)。我國政府體制中中央政府職責(zé)及其在經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展中擔(dān)任的角色，決定了中央政府必須擁有主要的稅權(quán)，這是深化分稅制改革、加強(qiáng)地方稅權(quán)建設(shè)的前提條件。

　　啟示之二：確立地方稅權(quán)建設(shè)應(yīng)有地位

　　從德國稅權(quán)劃分方法來看，通過聯(lián)邦與地方政府之間的權(quán)責(zé)義務(wù)、稅收收入歸屬、稅收征收管理。稅收立法、稅率調(diào)整、稅目稅種設(shè)置等有關(guān)權(quán)限進(jìn)行劃分，規(guī)范中央與地方的稅收分配關(guān)系，并以法律的形式加以固定，這體現(xiàn)了分稅制的實(shí)質(zhì)要求，即通過分權(quán)、分稅、分管落實(shí)分稅制，其中，分權(quán)是基礎(chǔ)，帶有根本性。中央與地方稅權(quán)劃分的本質(zhì)問題，是稅權(quán)的集中與分散問題。但是迄今為止，我國分稅制改革至今所取得的主要成就主要體現(xiàn)在中央與地方的稅收收入分割問題上，重視財(cái)力分配，相應(yīng)地忽略了稅權(quán)與政府職能的對(duì)應(yīng)?；谖覈a(chǎn)力層次性特征和經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域差異性特征，地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有很強(qiáng)的影響力，因此，在下一步改革中，確立地方稅權(quán)建設(shè)的應(yīng)有地位，在遵循中央集權(quán)的前提下，參照德國稅權(quán)劃分的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，明確地方政府在稅收立法權(quán)、稅收管理權(quán)限、稅率稅目調(diào)整權(quán)、稅收減免權(quán)擁有應(yīng)有的發(fā)言權(quán)，使地方稅制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中充分發(fā)揮其調(diào)控功能，這是正確貫徹分稅制“合理分權(quán)”原則根本途徑。

　　啟示之三：按照“合理分權(quán)”原則結(jié)合我國實(shí)際加強(qiáng)地方稅權(quán)建設(shè)

　　首先，要確立地方政府應(yīng)有的稅收立法權(quán)。中央政府在進(jìn)一步完善稅權(quán)立法工作的基礎(chǔ)上，提高稅權(quán)立法的級(jí)次，將地方稅權(quán)建設(shè)以基本法律形式加以確定。在中央集中權(quán)稅的前提下，合理分權(quán)，在稅種設(shè)計(jì)、稅目開征、稅率調(diào)整、地方稅立法上賦予地方政府相應(yīng)的權(quán)限，并就地方稅權(quán)在法律上予以確認(rèn)。

　　其次，按照事權(quán)、財(cái)權(quán)和稅權(quán)統(tǒng)一的原則，分割稅權(quán)和稅收收入。按照中央與地方政府事權(quán)劃分合理劃分稅權(quán)，將關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)全局的地方稅稅種的稅權(quán)集中在中央，稅收收入劃歸地方；將稅源地域性特征鮮明的地方稅的稅權(quán)完全歸屬地方，但為確保中央政府的宏觀管理職能的發(fā)揮，地方政府需將相關(guān)文件報(bào)中央備案。除此之外的其他地方稅，中央應(yīng)有稅收立法權(quán)，同時(shí)賦予地方政府在一定的限度內(nèi)的自行安排權(quán)利，允許地方政府在中央規(guī)定的稅率范圍內(nèi)根據(jù)本地實(shí)際確定稅率。地方政府根據(jù)本地發(fā)展實(shí)際需求可適時(shí)向中央提出開征新稅種、新稅目的申請(qǐng)。在這一過程中，必須改善我國現(xiàn)存稅權(quán)劃分標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的缺陷，避免出現(xiàn)因劃分不合理出現(xiàn)的管征真空或交叉管征現(xiàn)象。

　　再次，在確保中央財(cái)力的前提下，確立地方政府的稅收收入權(quán)限。從上述地方稅收收入占全國稅收收入及地方財(cái)政收入的比重的分析來看，我國地方稅收收入占地方財(cái)政收入比重亟需提高。這一方面要重視地方稅收收入的地位，根據(jù)公共財(cái)政支出的特點(diǎn)不同，將地方公共財(cái)政支出相對(duì)應(yīng)的稅收收入劃歸地方；另一方面要完善我國財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，增強(qiáng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。