一、國外石油稅制的構(gòu)成和基本特點

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　　石油稅收是政府對石油勘探、開采、儲備、加工、消費等一系列環(huán)節(jié)所課征的稅收的總稱，包括政府對石油生產(chǎn)與經(jīng)營各個環(huán)節(jié)所征收的各種稅與費。從憲政思維的理念出發(fā)，石油稅收是公民社會與政治國家之間的平衡器，石油稅制體現(xiàn)著對自然公民和公民企業(yè)履行其經(jīng)濟責任和道德責任的政府關(guān)懷。從公共產(chǎn)品理論出發(fā)，石油稅制被看作政府向作為市場主體的石油服務(wù)的提供者和受益者的課征，石油稅收應(yīng)當是石油產(chǎn)品或服務(wù)的提供者和受益者為消費社會公共產(chǎn)品或公共服務(wù)而支付的“稅收價格”。政府通過包括石油課稅在內(nèi)的所有稅收融資，為石油產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者和消費者提供了安全保障，維護了良好的生產(chǎn)經(jīng)營環(huán)境，為石油從業(yè)者提供了基本的社會保障，這些帶有公共產(chǎn)品性質(zhì)的服務(wù)完全可以看作是石油產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)者和消費者繳納稅收的回報。目前，西方國家已經(jīng)形成了較為完善的石油稅制體系，歸納起來。國外石油稅制中的主要稅費有如下幾種：

　　1.石油開采稅。主要是為獲得對石油資源的勘探開采權(quán)而征收的稅費，包括現(xiàn)金定金、地租和礦區(qū)使用費等?，F(xiàn)金定金是石油公司在簽定合同、獲得商業(yè)性發(fā)現(xiàn)、投產(chǎn)及當產(chǎn)量達到一定水平時向政府繳納的現(xiàn)金費用?，F(xiàn)金定金對于石油公司來說是一種額外負擔。也是和政府討價還價的籌碼；對政府而言，雖然現(xiàn)金定金在財政收入中微不足道，但畢竟是一筆既得的收人。在主要產(chǎn)油國中，大部分國家簽訂勘探開發(fā)協(xié)議都要付定金；有些國家取消了定金，如馬來西亞和泰國。地租是石油公司為取得勘探生產(chǎn)權(quán)向土地所有者按年度繳納的一種租金，也有的是指礦產(chǎn)地質(zhì)勘探和采礦單位租用礦地預(yù)付的年租金。一般根據(jù)探礦和采礦許可證獲準的土地面積乘以每畝年租金計算，初級階段（前期勘查）收費較低，高級階段（采礦）收費較高。礦區(qū)使用費是政府（礦區(qū)所有者）把礦產(chǎn)資源出租給他人開采、使用而獲得的一種權(quán)益所得，也可以視作使用者因開采不可再生資源而向所有者支付的賠償金。礦區(qū)使用費保證了政府從生產(chǎn)中取得一定收入，而無需依賴對公司銷售或利潤的征稅。

　　2.石油所得稅。主要是為調(diào)節(jié)石油公司的利潤水平而征收的利潤稅，包括公司所得稅和資源租金稅等。公司所得稅（即公司稅）是對利潤征收的稅種，由每個公司實體支付。作為征收對象的應(yīng)納稅所得是指扣除明確規(guī)定的生產(chǎn)成本和旨在提供優(yōu)惠的補貼減讓之后的部分。但是在采用產(chǎn)量分成合同時，往往將所得稅包含在國家石油公司獲得的利潤油份額中，由國家石油公司代替訂約公司向政府繳納。所得稅的征收方法大體有兩種：一種是與一般企業(yè)所得稅征收方法相同；另一種則是按專門制定的石油法或石油稅法征收專門的石油所得稅。所得稅多為固定比率，各國稅率在24％一85％之間，多在38％以下；個別國家的所得稅率按收益率高低確定，如哈薩克斯坦。資源租金稅是對項目利潤高于一定水平的部分征收的累進稅。這種稅是針對項目的盈利水平制訂的，一般只有當項目盈利并達到一定水平時才能征收此稅種。目前只有澳大利亞等少數(shù)國家征收資源租金稅。這個稅種的開征有其積極的一面，即達到了公平稅負的目的，促使油田充分挖掘潛力，提高油田效益，鼓勵企業(yè)對風險項目的勘探。

　　3.石油流轉(zhuǎn)稅。主要是對石油生產(chǎn)和流通過程中的流轉(zhuǎn)額而征收的流轉(zhuǎn)稅。與石油生產(chǎn)有關(guān)的流轉(zhuǎn)稅主要是增值稅和消費稅，其中增值稅是以商品生產(chǎn)和流通過程的價值增加額為課征對象的稅項。目前國際上主要實行消費型和生產(chǎn)型兩種類型的增值稅。經(jīng)合組織（OECD）國家的石油行業(yè)主要采用消費型增值稅，稅率一般為20％左右。如瑞典的稅率為25％，芬蘭為22％。增值稅一般實行抵扣制度以確保在以后的流通環(huán)節(jié)不被重復(fù)課征。另外，美國、加拿大、日本等國還對天然氣征收消費稅。

　　4.石油“暴利稅”。主要是為了調(diào)控壟斷行業(yè)的高額利潤而征收的稅。在一些產(chǎn)油大國，收取暴利稅的做法比較普遍，特別是在石油價格上漲時，國家通過征收暴利稅，將石油的溢價部分收歸國家財政，調(diào)節(jié)社會收入分配失衡的狀態(tài)。征收暴利稅的主要依據(jù)是這些企業(yè)獲取的巨額利潤源于其所占據(jù)的壟斷資源。不少國家對石油產(chǎn)業(yè)征收暴利稅，并根據(jù)國際油價的漲落增加或取消暴利稅。美國在1980年油價暴漲的時候曾經(jīng)施行，到1988年油價大幅回落后政府又將其廢除，這也說明暴利稅的征收對于消除油價泡沫是有一定效果的。

　　5.石油消費稅。主要是針對石油產(chǎn)品和消費石油產(chǎn)品的行為而征收的稅，其目的是為了調(diào)節(jié)油品結(jié)構(gòu)、控制石油的過度消費、保護環(huán)境安全；也有的是為了籌措交通維護經(jīng)費。包括燃油稅、汽車購置稅、汽油稅和養(yǎng)路稅等。根據(jù)各國的政策目標不同，石油消費稅可分為以下幾種類型：（1）為保護環(huán)境而征收石油消費稅。主要是經(jīng)合組織（OECD）國家，它們在其與汽車相關(guān)的稅收體系中注重考慮環(huán)境保護，各國做法不盡相同。有些國家是根據(jù)引起大氣污染的廢氣排放水平、CO2的排放水平或燃燒效率來確定稅率，有些國家則是對低排放廢氣的車輛或電動汽車實施稅收減免，還有些國家對柴油車征收高額稅而對汽油車征收低額稅，并以此調(diào)節(jié)汽油和柴油的比例結(jié)構(gòu)。（2）為控制石油過度消費而征收的石油消費稅。歐洲和日本由于本地區(qū)缺乏油氣資源，因此這些國家采取了高燃油稅政策，以控制石油的過度消費。如美國對汽油征收30％的稅率，而英國稅率是73％，日本稅率是120％，德國稅率是260％，法國更是達到了300％。燃油稅的征收一方面通過高油價限制了對石油的過度消費，另一方面也刺激了節(jié)能技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用。歐洲和日本在燃油上的稅收遠遠高于美國，是導(dǎo)致這些國家人均能耗和能源強度都遠低于美國的主要原因之一。（3）為了籌措交通維護經(jīng)費而征收石油消費稅。日本與汽車相關(guān)的稅收繁雜，但大多都是為了籌措交通維護經(jīng)費而征收的。包括：汽車購買時的汽車購置稅、消費稅（作為地方政府的道路基金）；汽車擁有過程中定期征收的機動車載重噸位稅、小汽車或輕型汽車稅等（屬于國家稅收，其中80％用于國家道路基金，其余部分歸地方基金）；車輛在使用過程中要交納燃料消費稅，還分別對汽油車征收汽油稅和養(yǎng)路稅（主要用于國家和地方政府的道路基金）；對柴油車征收輕（柴）油供應(yīng)稅（主要用于地方政府道路基金）。新西蘭則只對汽油、天然氣和少量液化氣征收燃油稅，征收對象主要是車輛用油，征收環(huán)節(jié)主要是生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)，其收入有一半左右用于道路建設(shè)和養(yǎng)護。按照國際慣例，燃油稅是一項以提高油品價格來控制消費總量、提升能源使用效率的財政政策。國際經(jīng)驗表明，推行燃油稅不但可以推動汽車節(jié)油事業(yè)的發(fā)展，而且對國家籌集交通維護經(jīng)費有重要意義。

　　（二）國外石油稅制的基本特點

　　石油勘探開發(fā)是一個具有特殊性質(zhì)的行業(yè)，諸如投資開采的高風險性、開采與輸送的巨額資本需求、相當長的投資準備期及投資償還期、儲量的可耗竭性等。因此，在制定石油稅收制度時必須認真考慮和研究石油工業(yè)發(fā)展的特點。經(jīng)過多年的實踐，世界各國逐步完善并形成了較有特色的石油工業(yè)稅制。

　　1.已經(jīng)形成了比較完善的石油稅收體系。一是形成了對石油勘探、開采、加工、消費進行普遍調(diào)節(jié)的石油稅制體系；二是建立了一套由稅法、石油法及其附屬法規(guī)、投資法、國家資源政策及能源政策或特別法等組成的完善的能源調(diào)節(jié)體系。

　　2.各國的財稅制度基本上可以按礦權(quán)管理制度分為許可證制度和產(chǎn)量分成合同制度。對于許可證制度，國家的財稅收入除了公司的所得稅等一般性稅收外，一般還包括區(qū)塊占用費、礦區(qū)使用費和簽字定金等。對于產(chǎn)量分成合同制度，生產(chǎn)的石油總量一般分為三個部分：首先是礦區(qū)使用費部分，通常按日產(chǎn)量的10％。15％計征，不同規(guī)模的油田一般適用不同的費率；其次是成本回收部分（成本油），允許簽約人以此回收作業(yè)過程中的投資和運行費用，但并不是所有的成本都是可以回收的，一般在合同中規(guī)定了可回收成本和不可回收成本。剩余部分是可以供國有合作方和簽約方按一定比例分配的利潤油，國有合作方一般在高產(chǎn)油田獲得的比例較高。因此，在這種制度下，國家的財稅收入包括礦區(qū)使用費及合同各方繳納的所得稅和其他稅。

　　3.對石油勘探開發(fā)給予了比較多的稅收優(yōu)惠政策。石油勘探開發(fā)是一項具有高風險性、以盈利為目的的經(jīng)濟活動，其稅制既要服從一般性的稅制規(guī)定與要求，又要體現(xiàn)這一行業(yè)的特殊性及政府對其發(fā)展給予的鼓勵政策。為此，大多數(shù)國家在制定稅制時給予這一行業(yè)諸多的優(yōu)惠：不再收取現(xiàn)金定金和地租；在礦區(qū)使用費方面對勘探開發(fā)條件差的油田、低產(chǎn)油田、開發(fā)中后期油田、邊際油田等低收益或高風險油田實行減免優(yōu)惠；在所得稅方面，通過降低稅率、給予各種形式的稅收抵免以及放寬應(yīng)納稅所得額的扣除項目等方式給予石油公司所得稅上的優(yōu)惠。

　　4.早期的石油稅制當中普遍采取了耗竭補貼制度。石油是不可再生資源，開采公司為了補償日益耗竭的儲量，必須投資于勘查，不斷尋找新的接替儲量。為此。許多國家在稅制中采取了耗竭補貼制度（比如美國、加拿大、印度尼西亞、馬來西亞等），這種耗竭補貼的實質(zhì)是通過降低公司的應(yīng)稅收入而減少公司的稅負。20世紀20年代，美國的石油工業(yè)處于勘探初期，為了鼓勵石油生產(chǎn)者不斷勘探新的石油資源，生產(chǎn)更多的石油，美國政府允許投資者將油田視為固定財產(chǎn)，以一定油氣收入按比例進行耗減，直至耗減數(shù)額等于投資者的找油成本為止，稱為耗竭津貼。耗竭津貼是美國政府給予礦產(chǎn)開采行業(yè)的一項特殊優(yōu)惠，這些優(yōu)惠政策的設(shè)立與取消，以及給予比例高低的調(diào)整，與世界和美國國內(nèi)的市場環(huán)境的變化緊密相關(guān)。

　　5.石油消費稅在各國石油稅制中的地位越來越重要。各國政府在石油消費方面從各自不同的目標出發(fā)，都采取或正在考慮采取不同的燃油稅收調(diào)節(jié)措施，以便使石油消費及其對環(huán)境、社會帶來的負面影響降到最低，有效地發(fā)揮了“政府”對“市場”的正確引導(dǎo)和培育作用。從石油消費稅稅制設(shè)計來看，大都是采用價稅分離、稅收單列、從量計征的方法。其中，亞洲主要國家和地區(qū)的燃油稅占了石油零售價的很大一部分，以汽油為例，日本占50％，新加坡為40％，韓國則高達65％，香港為56％。美國的石油稅收占整個價格的30％－45％，而英國的燃油稅則占整個價格的78.5％，挪威的燃油稅占整個價格的75％－80％。

　　6.石油增值稅成為國家石油儲備資金的重要來源。為了減少石油價格浮動對財政收入造成的影響，各國嘗試建立石油穩(wěn)定基金。如墨西哥政府早在2000年就決定建立石油收人穩(wěn)定基金，石油增值稅和石油所得稅是穩(wěn)定基金的重要資金來源。政府預(yù)算規(guī)定，上述兩項收入的60％用于償還外債，40％納入石油收入穩(wěn)定基金。石油收人穩(wěn)定基金的75％將在石油價格下跌并影響到財政收入時，用以填補財政空缺，其余25％的基金將用于國營石油公司和電力公司的投資計劃，以更新這些公司的生產(chǎn)設(shè)備，提高其技術(shù)水平。建立石油收入穩(wěn)定基金使墨西哥政府能夠以豐補欠，應(yīng)付今后油價下跌造成的困難。

　　7.原油生產(chǎn)的政府所得比重較高。政府所得代表政府在項目收益中所占的比例。在選定的產(chǎn)油國中，原油生產(chǎn)的政府所得范圍跨度很大，從51％到95％，多數(shù)國家在75％以上，各地區(qū)政府所得分布各異。其中，尼日利亞政府所得高達95％，主要是高所得稅所致。常規(guī)地區(qū)生產(chǎn)前5年，所得稅稅率為65.75％，以后高達85％。另外，該國礦區(qū)使用費也屬中等偏高者。但尼日利亞給予海上尤其是深海油氣生產(chǎn)，在礦區(qū)使用費、所得稅及投資補償方面很大的優(yōu)惠，使這些鼓勵地區(qū)或鼓勵項目的政府所得降低30％左右。在高政府所得的國家，其稅制中的礦區(qū)使用費、利潤油分成、所得稅構(gòu)成三項主要的政府所得來源。

　　二、完善我國石油稅制，促進石油產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策建議

　　1.石油稅收政策的選擇必須符合國家石油安全戰(zhàn)略體系的要求。從國外的經(jīng)驗來看，國家石油安全戰(zhàn)略是一個體系，是有機聯(lián)系的整體，涉及到石油勘探、開采、儲備、加工、消費等一系列環(huán)節(jié)，因此，我國在構(gòu)建石油安全戰(zhàn)略的過程中，必須從這些方面著手，多管齊下。當然，在具體的措施上，可以分輕重緩急，有序地推進。目前我國的當務(wù)之急是盡快建立石油戰(zhàn)略儲備，而且應(yīng)根據(jù)我國的生產(chǎn)和消費狀況確定合理的儲備規(guī)模和儲備方式。此外，根據(jù)我國的資源條件和消費增長趨勢，要統(tǒng)籌考慮煤炭、石油、天然氣、核能及可再生能源的協(xié)調(diào)發(fā)展。在控制石油消費規(guī)模的同時，積極鼓勵發(fā)展替代能源。優(yōu)化結(jié)構(gòu)，發(fā)展清潔能源，提高能源的利用效率，將國民經(jīng)濟對石油的依賴程度控制在合適的范圍內(nèi)。可見，石油稅收政策的選擇必須符合國家石油安全戰(zhàn)略體系的要求。

　　2.以科學發(fā)展觀為指導(dǎo)構(gòu)建我國的石油稅制體系。科學發(fā)展觀的基本內(nèi)涵，說到底，就是堅持全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。所謂全面發(fā)展，就是要著眼于經(jīng)濟、社會、政治、文化、生態(tài)等各個方面的發(fā)展；所謂協(xié)調(diào)發(fā)展，就是各方面發(fā)展要相互銜接，相互促進，良性互動；所謂可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害。因此，科學發(fā)展觀要求我們從觀念上也要有根本的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)的強調(diào)數(shù)量的觀念轉(zhuǎn)變到強調(diào)質(zhì)量、持續(xù)發(fā)展的觀念。傳統(tǒng)的觀念以數(shù)量為單一目標，先進的發(fā)展觀是一個多目標、多因素、多變量的開放型復(fù)雜體系。它的目標要求能源發(fā)展必須符合社會對“能源的全面要求”，那就是“高效、經(jīng)濟、潔凈、安全、持續(xù)”的能源觀。它不只是靠能源數(shù)量增加來拉動GDP，而是靠能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雙重優(yōu)化來拉動GDP增長。為此，必須盡快制定促進企業(yè)走新型工業(yè)化道路、注重綠色GDP增長的稅收政策和措施；必須采取積極的稅收政策大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，建設(shè)全面節(jié)能型社會；稅收政策要有利于石油替代品和新能源、新技術(shù)的開發(fā)和利用。

　　3.石油稅收政策應(yīng)符合石油開發(fā)規(guī)律。石油稅收是國家石油政策的重要體現(xiàn)，科學的石油稅制體系可以促進石油資源的合理利用并增加石油安全的保障程度。合理的石油稅收制度首先應(yīng)符合石油開發(fā)規(guī)律，根據(jù)油田投入開發(fā)直至枯竭要經(jīng)過的上產(chǎn)期、穩(wěn)產(chǎn)期和遞減期等階段制定有區(qū)別的階段性稅收政策。其次，稅收政策應(yīng)體現(xiàn)油價漲跌對企業(yè)和政府利益進行調(diào)整的要求，建立在一定范圍內(nèi)隨油價變化的動態(tài)石油稅制，在油價大幅下跌時減征稅費，在油價暴漲時增加稅費。三是實施鼓勵劣等資源開發(fā)的政策，通過減稅，讓一些處于邊際收益狀態(tài)的石油儲量進入可采序列，促進低品位資源的開發(fā)利用。這樣就能以非財政投入的形式來增加國家的石油安全保障程度。

　　4.借鑒國際經(jīng)驗，改革增值稅征收辦法，實行消費型增值稅。目前，大多數(shù)國家均選擇消費型增值稅。我國長期以來，從保證財政收入和控制固定資產(chǎn)規(guī)模的要求出發(fā)，選擇了生產(chǎn)型增值稅。但隨著財政狀況的改善與宏觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，生產(chǎn)型增值稅已不適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，特別是對資本密集型的石油生產(chǎn)行業(yè)，生產(chǎn)型增值稅不僅導(dǎo)致石油生產(chǎn)企業(yè)稅負過重，而且嚴重阻礙了石油企業(yè)的技術(shù)更新，不利于石油資源的高效開采和利用。從2004年下半年開始，國家已選擇在東北地區(qū)試行消費型增值稅，石油行業(yè)也在進行消費型增值稅試點，對生產(chǎn)石油、天然氣所消耗外購物資的進項稅進行抵扣。同時，比照其他初級能源產(chǎn)品適用的13％的增值稅稅率，設(shè)置適當?shù)氖驮鲋刀惗惵?，使國?nèi)石油生產(chǎn)企業(yè)的增值稅稅負與對外合作石油生產(chǎn)企業(yè)的增值稅稅負相當。這些措施極大地促進了石油生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)展。同時，按照國際慣例，取消了石油勘探開發(fā)勞務(wù)的營業(yè)稅，統(tǒng)一征收增值稅，有效解決了重復(fù)征稅的問題。

　　5.通過稅收優(yōu)惠政策扶持并鼓勵油氣的勘探開發(fā)，引導(dǎo)節(jié)約型資源消費結(jié)構(gòu)的發(fā)展。一是制訂鼓勵勘探增加油氣儲量的稅收優(yōu)惠政策。為了鼓勵風險勘探，建議國家建立風險勘探稅收減免制度，企業(yè)可以從每年減免和返還的所得稅中提取一定比例（如60％）用于下一年度的風險勘探。二是制訂難動用儲量和尾礦開采優(yōu)惠稅收政策。對于稅后利潤用于特殊油藏、三次采油、含水高達90％以上的油田的開發(fā)投資的企業(yè)，可以減征或免征礦產(chǎn)資源使用費，或者將對這一類油田投入的費用比照新增科研費用，按實際投入額的150％計入應(yīng)納稅所得額的支出費用中。三是實施鼓勵加快天然氣工業(yè)發(fā)展的稅收政策。環(huán)境保護和能源短缺需要我國大力發(fā)展天然氣工業(yè)，而我國天然氣工業(yè)的發(fā)展還處于起步階段，需要加大力度增加儲量、提高產(chǎn)量、加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和積極培育市場。建議進一步降低天然氣資源稅稅率，對于應(yīng)用前景好的天然氣項目和天然氣替代效率高的新項目，可降低所得稅稅率。對于進行天然氣輸氣管網(wǎng)建設(shè)的基礎(chǔ)項目投資，建議在增值稅、營業(yè)稅和所得稅方面予以優(yōu)惠。

　　6.盡快制定石油消費稅收政策，以激勵石油的清潔消費、技術(shù)進步和對清潔能源的使用。石油消費稅的征收具有非常重大的戰(zhàn)略意義，建議政府在制定石油消費稅收調(diào)節(jié)政策時考慮以下幾個方面：一是在工業(yè)（尤其是高油耗工業(yè)終端）石油消費的管理方面，要研究根據(jù)不同行業(yè)的石油消費特點及其合理性，制定不同的技術(shù)經(jīng)濟標準（單耗標準）。比如，根據(jù)技術(shù)發(fā)展的不同階段采用分階段的石油消費“單耗”標準，對超標石油消費可以使用高稅收進行調(diào)節(jié)，逐步使其達到一定的單耗標準；或者在一定期限內(nèi)利用稅收手段促進其技術(shù)更新。二是政府應(yīng)出臺新的機動車油耗標準，并對不符合新燃油標準的機動車加重收取石油消費稅，利用這部分稅收鼓勵石油的清潔使用和刺激用油行業(yè)的技術(shù)進步。三是針對城市的機動車燃油和道路占用狀況，研究如何根據(jù)不同類型的交通工具，在綜合考慮其載運能力、平均載客人數(shù)、道路空間占用等指標條件下，制定不同的燃油稅收政策。四是為了緩解城市的機動車污染和交通堵塞現(xiàn)象，城市在實施國家有關(guān)石油稅收制度的同時，還應(yīng)制定一些地方性法規(guī)。比如，應(yīng)該對城市（尤其是大城市）規(guī)定碳氫化合物的排放標準，并考慮機動車的有效壽命和淘汰年限、適度限制外地機動車進入大城市等因素。