布什總統(tǒng)上臺不到一個月就宣布要在任期內(nèi)大幅度削減稅收，總額達1.6萬億美元，其中改革的重點是個人所得稅，最高邊際稅率要從39％降低到33％，最低稅率也要從15％降低到10％。據(jù)美國媒體測算，如果布什總統(tǒng)提案得到國會批準，美國家庭平均每年可少繳1400美元的稅收。布什這次減稅特別是個人所得稅，固然與美國經(jīng)濟可能出現(xiàn)走勢疲軟有關，但基本上是20世紀80年代中后期以美國為代表的西方發(fā)達國家稅制改革的一種延續(xù)。中國的個人所得稅制1994年作了許多調(diào)整，目前關于個人所得稅改革無論是政府、學術界還是民間百姓的呼聲都很高。把20世紀80年代中后期發(fā)達國家的個人所得稅改革、布什總統(tǒng)這次減稅提案和中國個人所得稅改革問題幾件事情聯(lián)系在一起或許是很有意義的，至少我們可以從中受到不少啟發(fā)，尋求對我國個人所得稅改革有益的內(nèi)容。

　　20世紀中后期發(fā)達國家個人所得稅改革的趨勢

　　20世紀中后期，以美國為代表的發(fā)達國家，對稅收制度進行了廣泛的改革。就個人所得稅而言，它們的改革與調(diào)整，是以實現(xiàn)公平與效率等為目標，在“綜合所得稅基一一累進稅率制”框架里進行，朝著“拓寬稅基、降低稅率、減少檔次、簡化稅制”的基本方向發(fā)展。與此相聯(lián)系，就稅改的基本方法而言，各國都普遍采取了“漸進性”的策略，即較為穩(wěn)妥地或分步地進行稅制改革，并將個人所得稅改革同其他稅制改革相結合，以保持政府收入的相對穩(wěn)定，減少社會與經(jīng)濟的波動。

　　1.綜合所得稅戰(zhàn)略。以個人所得稅為主體稅種的國家如美國、加拿大、澳大利亞等實行綜合所得稅。綜合所得稅是將個人所得稅的稅基大大擴展，包括各種形式的收益。不論是勞動所得還是資本或意外所得，不論是現(xiàn)金所得還是實物所得，也不論是應計所得還是已實現(xiàn)所得，都要包括在應課稅所得之中。綜合所得稅最重要的特征是將資本利得與來自資本的其他所得（利息、股息、利潤等）同樣課稅。

　　2.拓寬所得稅基。在降低稅率的條件下，要想保持總體稅負不變，最好的辦法就是拓寬稅基。拓寬所得稅基通常采取以下兩種形式：一是將原先被排除在稅基之外的收入重新歸入綜合所得之中，比如個人從社會保障制度中得到的受益的收入，包括失業(yè)保險、家庭補助、醫(yī)療補助等資本收益，以及個人從雇主處得到的各種非工資性額外收入等；二是取消或減少某些特定的稅負減免項目，包括對各種特定支出（如消費信貸支出、醫(yī)療支出等）減免稅的取消或縮減，對利息收入免稅的取消或減少等等。這兩種方式都被認為有助于公平的提高與效率損失的減少，在許多情況下，各國在稅改中都是兩種形式并用的。

　　以美國1987年稅改為例。美國新稅法把所有實現(xiàn)了的資本收益都包括進稅基，取消了對某些紅利的扣除，將所有來自失業(yè)救濟金的收益均納入稅收范圍，還降低了醫(yī)療費用扣除的數(shù)量，降低了各種主要形式的消費信貸利息支出扣除范圍，取消了對州與地方銷售稅的扣除。澳大利亞1986年改將資本收益包括進稅基，首次對個人從雇主處得到的非工資性收入課稅，并降低了在經(jīng)營費用支出、補償農(nóng)業(yè)支出等許多方面的優(yōu)惠減免規(guī)定。荷蘭1987年稅改將社會保障收益與個人從雇主處獲得的收益包括進稅基，新西蘭1986年改革、聯(lián)邦德國1986年改革、加拿大1988年改革及日本的改革方案等，均將資本收益項目全部或大部分包括進稅基之中。取消或減少減免稅項目較多的還有荷蘭、新西蘭、丹麥、挪威、加拿大等國的新個人所得稅稅法。

　　3.降低所得稅率，減少稅率檔次。西方國家制定所得稅制之初實行分類所得稅制，在由分類所得稅制轉換為綜合所得稅制時，大多實行“少檔次、低稅率”的累進稅率模式，例如美國1913年實行1％-7％的個人所得稅低稅率累進結構。而隨著國家財政需要驟增及社會收入分配懸殊日益嚴重，為保證財政支出，合理調(diào)節(jié)社會成員收入，不斷劃細所得稅率及提高最高邊際稅率，直到20世紀80年代全球性稅制改革前夕，這種狀況并未有多大改觀。高稅率、多檔次的稅率格局引起西方經(jīng)濟學家的關注與反思，他們認為高稅率、多檔次適用于所得稅會使勞動越多，收入越多或投資越多、獲得越多的人越吃虧，其實質是對勤勞和投資的一種稅收懲罰，影響勞動者的工作熱情和投資者的投資激情，不利于經(jīng)濟增長率的提高。于是在1988年世界性稅制改革中，西方國家在減少優(yōu)惠拓寬稅基的同時，實施較大幅度的降低最高邊際稅率，減少累進檔次的改革。如美國把原先的11％至50％的14級個人所得稅率改為15％、28％兩級稅率；英國原來的27％一60％的6級超額累進稅率改為25％、40％兩級稅率；聯(lián)邦德國最高稅率從56％降為51.5％日本的稅改方案將稅檔從15降為6，最高稅率從70％降為50％。新西蘭將各檔稅率平均降低20％；加拿大將稅檔從10減為3，將最高邊際稅率從34％降為29%.

　　借鑒國際經(jīng)驗、完善中國的個人所得稅制

　　1.采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。

　　目前世界上普遍實行的是綜合所得稅制或混合所得稅制，幾乎沒有一個國家實行純粹的分類所得稅制。分類所得課稅模式在我國的實踐表明，這種課稅模式既缺乏彈性，又加大了征稅成本。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和個人收入來源渠道增多，這種課稅模式必會使稅收征管更加困難和效率低下。但是，在中國目前的情況下，完全放棄分類所得課稅模式也是不現(xiàn)實的，可能會加劇稅源失控、稅收流失。因此建議在未來個人所得稅制的修改、制定中采用綜合所得課稅為主、分類所得課稅為輔的混合所得稅模式。并且，個人的納稅支付能力的高低只有經(jīng)過較長時期才能全面反映出來，因此要改革按月和按次征收的方法，實行以年度為課征期更符合量能納稅的原則。按照這種混合所得稅模式，要對不同所得進行合理的分類。從應稅所得上看，屬于投資性的、沒有費用扣除的應稅項目，如利息、股息、紅利所得、股票轉讓所得、偶然所得宜實行分類所得征稅；屬于勞動報酬所得和費用扣除的應稅項目，如工資薪金、勞務報酬、生產(chǎn)經(jīng)營、承包承租、稿酬、特許權使用費、財產(chǎn)租賃、財產(chǎn)轉讓等項目，宜實行綜合征收。實行混合所得稅制，既有利于解決征管中的稅源流失問題，又有利于稅收政策的公平。

　　2.調(diào)整納稅人的認定標準和納稅人范圍。

　　現(xiàn)行稅法僅依據(jù)住所和居住時間兩個標準區(qū)分居民納稅人和非居民納稅人，不利于維護國家的稅收權益。我國要堅持居民管轄權和收入來源地稅收管轄權并行應用原則。在我國擁有永久住所，或沒有永久住所但在我國連續(xù)5年每年逗留183天以上者，從第6年開始，確定為永久居民就其來源于境內(nèi)外的全部應稅所得（不論是否匯入我國）承擔無限納稅人責任。在我國境內(nèi)沒有永久住所，但在一個年度內(nèi)在中國境內(nèi)連續(xù)或累計逗留183天以上者，為我國居民，就其從來源于境內(nèi)外應稅所得承擔納稅人責任，但境外所得以匯入原則承擔納稅責任，即匯到我國的部分才要納稅，沒有匯入的部分不納稅。在我國境內(nèi)沒有永久住所，且在一個納稅年度內(nèi)在我國境內(nèi)逗留不超過183天者，為非居民，只就其來源于我國境內(nèi)所得承擔納稅責任。

　　從納稅人范圍看，應該將自然人性質的獨資、合伙、合作經(jīng)營者納入個人所得稅的征收范圍，從根本上解決個人所得稅和企業(yè)所得稅對納稅人界定不清的問題。

　　3.按國際慣例，盡量減少減免范圍，只保留少量減免稅項目。

　　西方發(fā)達國家20世紀80年代中后期個人所得稅改革的一個基本趨勢就是擴大稅基，把原先一些減免的項目納入了征稅的范圍，這樣可以有效地避免稅源流失，杜絕征收漏洞。根據(jù)中國的具體國情，可保留的減免項目應包括：（1）失業(yè)救濟金或其他救濟金、撫恤金、保險賠款；（2）法律規(guī)定予以免稅的各國使、領館外交代表，領事官員和其他人員所得；（3）按國際慣例，中國政府參加的國際公約、簽定的各種協(xié)定中規(guī)定的免稅所得；（4）經(jīng)國務院、財政部批準免稅的所得。此外，適應個人收入來源多樣化，調(diào)整應稅項目，擴大稅基，嚴格控制減免稅，同時，減少累進稅率級距，合并和降低部分稅率。

　　4.個人所得稅應選擇以家庭為納稅單位，力爭做到相同收入的家庭納相同的稅，更好地體現(xiàn)稅收的公平原則。

　　我國由于受傳統(tǒng)文化影響，家庭觀念根深蒂固，盡管受現(xiàn)代思想的影響，離婚率近幾年呈不斷上升趨勢，但家庭作為最基本的社會單位是不可改變的。經(jīng)濟行為（如消費、投資和儲蓄的決策）、社會行為在很大程度上是家庭行為，因此，對家庭行為的調(diào)節(jié)是調(diào)節(jié)經(jīng)濟和社會行為的基本點。

　　個人所得稅的最基本目標是有利于實現(xiàn)收入分配的公平化。從這個角度來說，所謂收入分配差距擴大，其主要體現(xiàn)也就在家庭收入水平的差距上，個人收入的差距最終要體現(xiàn)在家庭收入差距上，因此對收入分配的調(diào)節(jié)完全可以集中到對家庭收入的調(diào)節(jié)上。選擇以家庭為納稅單位的最重要之處就是可以實現(xiàn)相同收入的家庭納相同的個人所得稅，以實現(xiàn)按綜合納稅能力來征稅；并且可以以家庭為單位實現(xiàn)一定的社會政策目標。如對老年人個人所得稅的減免，對無生活能力的兒童采用增加基本扣除的方法，對有在校學生的、貸款購房的、購買保險的、捐贈的家庭都可以采取一定的措施，通過個人所得稅的有關規(guī)定實現(xiàn)一定的政策目標。而現(xiàn)行個人所得稅以個人為納稅單位主要是從收入角度來設計的，它不能對特殊的項目采用因素扣除，因而不能起到預定的個人所得稅促進公平分配的作用。另外，我國現(xiàn)在的就業(yè)壓力很大，如果實行以家庭為納稅單位，則家庭的實際收入將有所增加，必然鼓勵低收入的家庭成員自愿放棄原有的工作，從而減輕全社會的就業(yè)壓力。

　　當然，在現(xiàn)實生活中納稅單位選擇的轉換會面臨很多實際問題，我國的家庭結構要比西方復雜得多，至少存在3種結構，即核心家庭為三口之家；占很大部分的是三代同堂的家庭，這與我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式有關；還有一些四代同堂的，這部分家庭正趨于減少。設計稅率時一般以核心家庭為基本出發(fā)點，對于一個家庭生活有兩對夫婦（即典型的三代同堂家庭）以上的可以采取分拆方式，即納稅單位不是以生活在一起的家庭為單位，而是以婚姻關系為基本單位，即以夫婦為一個納稅單位。另一個重要的問題是如何設計聯(lián)合申報和單身申報的不同稅率，這需要對稅負水平作一些測算，原則上應對聯(lián)合申報稍優(yōu)惠一些，以利于實現(xiàn)納稅單位的轉換。當然，其差別也不能太大，否則個人所得稅會成為一種對婚姻有較大影響的稅收，破壞了它的中性原則。

　　5.有選擇地試點個人所得稅自行申報制度，建立代扣代繳和自行申報相結合的征管模式。

　　由于個人所得稅的稅源零星分散，再加上目前納稅人的納稅意識淡薄，因此中國在近期內(nèi)應加強源泉扣繳制度的實施力度。對未按稅法規(guī)定履行代扣代繳義務的單位和個人應從重處罰，并將這部分單位和個人通過公共媒介進行曝光。為了促進代扣代繳向自行申報方向轉變，自行申報可以在兩個方面推開：一是在高收入階層中，選擇一些納稅意識強、條件好、素質高的對象，實行自我申報，以積累經(jīng)驗、擴大社會影響；二是完善處級以上干部的收入申報制度，使國家干部在自行繳納個人所得稅方面起到帶頭作用。

　　6.完善我國個人所得稅征收管理的配套條件。

　　我國個人所得稅的調(diào)節(jié)作用較低，逃、避現(xiàn)象十分普遍，稅收流失嚴重，其前提原因就是稅基隱性問題，為此應采取措施盡可能使個人收入顯性化，而解決這個問題并非稅務部門所能解決的，需要相關部門出臺各種配套措施來進行，具體有：（1）盡快建立個人財產(chǎn)登記制，可以界定個人財產(chǎn)來源的合法性，將納稅人的財產(chǎn)收入顯性化，還可以使稅務機關加強對財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅源控制。（2）實行并完善儲蓄存款實名制。這項舉措已經(jīng)在2000年實行，但只是初步的，還很不完善。不但要在所有銀行之間聯(lián)網(wǎng)實行儲蓄存款實名制，而且要在銀稅微機聯(lián)網(wǎng)的基礎上實行儲蓄存款實名制，這將在一定程度上克服和解決稅源不透明、不公平、不規(guī)范的問題。（3）實行居民身份證號碼與納稅號碼固定終身化制度，并在條件具備時實行金融資產(chǎn)實名制，即在存、取款和債券、股票交易時均需登記居民身份證號碼，為稅務機關掌握個人收入創(chuàng)造有利條件。（4）要修訂、充實《稅收征管法》，使之更適應個人所得稅的征收管理需要，為個人所得稅的征收管理工作提供有力的法律保障，以確保個人所得稅制度的順利實施。