一、現(xiàn)行資源稅費(fèi)制度存在的問題

　?。ㄒ唬┵Y源稅的從量定額計(jì)稅方式導(dǎo)致收入增長緩慢

　　1994年到2006年期間，我國資源稅的收入由45.5億元增加到207.3億元，平均年收入為82.86億元，平均年增長率為13.47%，這大大低于全部工商稅收18.18%的增長幅度。①具體來看，除1995年加強(qiáng)征收管理后資源稅收入增長較快外，其他年份增長緩慢，1999～2000年基本上是“原地踏步”，1997年甚至出現(xiàn)下降。資源稅增長的停滯趨勢，同其他稅種以及整個(gè)稅收的高速增長形成較大的反差。導(dǎo)致資源稅在全部工商稅收中的比重逐年下降。近幾年國家調(diào)整了部分資源稅稅額后，資源稅收入有了迅猛的增長，2005年與2006年的增長速度分別高達(dá)43.9%和45.37%.即便如此，2006年資源稅收入占全部工商稅收的比重也只有0.55%，與1994年相比，資源稅的比重下降了近一半。

　?。ǘ┵Y源稅費(fèi)關(guān)系混淆，征收不規(guī)范

　　目前，資源稅和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的性質(zhì)作用趨同。且關(guān)系紊亂。實(shí)際上，該問題在1994年資源稅改革和礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的開征后就已經(jīng)顯現(xiàn)出來。資源稅在設(shè)立之初是一種調(diào)節(jié)稅，即調(diào)節(jié)開發(fā)自然資源的單位因資源結(jié)構(gòu)和開發(fā)條件的差異而形成的級差收入，因?yàn)楫?dāng)時(shí)是針對部分礦產(chǎn)品，按礦山企業(yè)的利潤率實(shí)行超率累進(jìn)征收。而1 994年稅改把征收范圍擴(kuò)大到所有礦種的所有礦山，不管企業(yè)是否盈利實(shí)行普遍征收，這時(shí)。資源稅已不再是單純的調(diào)節(jié)級差收入，而是根據(jù)資源的所有權(quán)來取得補(bǔ)償收入。即資源稅的性質(zhì)已有所改變，資源稅既具有原有的調(diào)節(jié)級差收入的性質(zhì)。還具有“資源補(bǔ)償費(fèi)”的性質(zhì)。如此看來，當(dāng)資源稅調(diào)節(jié)級差收入的作用因其“地方稅”的定位而被抵消的情況下，我國目前的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)在性質(zhì)和作用上已基本趨同（實(shí)際上，我國的資源補(bǔ)償費(fèi)對不同資源也是實(shí)行差別費(fèi)率的，只是對于同一礦產(chǎn)資源上沒有差別）。這種具有相近的性質(zhì)和作用，卻采取不同的征收形式的做法，造成資源稅費(fèi)關(guān)系紊亂。

　　同時(shí)，在資源稅費(fèi)并存的局面下，稅和費(fèi)由不同的部門征收。尤其是收費(fèi)，各地在管理上不相一致，缺乏規(guī)范性。其結(jié)果導(dǎo)致各地資源企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)高低不同，無法在資源企業(yè)之間形成一個(gè)平等競爭的市場環(huán)境。

　　（三）資源收益分配不合理

　　近年來，隨著煤炭、石油等資源產(chǎn)品價(jià)格的大幅度上漲，資源產(chǎn)品的收益成倍增長。但由于資源稅實(shí)行的是定額稅率，增加的收益幾乎全部落入企業(yè)和個(gè)人的手中。2005年，中石油實(shí)現(xiàn)利潤1756億元，比上年增長36.3%；中石化實(shí)現(xiàn)利潤395.58億元。而作為礦產(chǎn)資源所有者的國家當(dāng)年征收的全部油氣資源稅僅為28.36億元。我國憲法規(guī)定各項(xiàng)礦產(chǎn)資源歸國家所有，漲價(jià)收入理應(yīng)歸公，歸全體國民，而目前的稅費(fèi)制度扭曲了資源收益分配的機(jī)制，急需改革。

　?。ㄋ模┈F(xiàn)行財(cái)政體制不利于資源稅制的調(diào)整

　　資源稅盡管在全部稅收收入中比重很小，但卻是地方財(cái)政收入的一個(gè)來源，具體到某些地方甚至是重要的收入來源。然而由于資源稅是地方稅種（海洋石油沒有開征資源稅），地方政府又沒有調(diào)整的權(quán)力，只能由中央對資源稅進(jìn)行調(diào)整。而資源稅是按品種、礦區(qū)分別核定的，調(diào)整的工作量較大。加上要平衡地方之間財(cái)政關(guān)系，很難及時(shí)調(diào)整政策，不得不分次分批調(diào)整。例如2004～2006年，國家分五次調(diào)整了20個(gè)省、區(qū)的煤炭資源稅稅額。另外，如果要對某些資源稅進(jìn)行減免。在目前的財(cái)政體制下，由于會影響地方收入，阻力較大。而如果在維護(hù)地方既得利益的情況下進(jìn)行調(diào)整，則需要由中央財(cái)政進(jìn)行補(bǔ)貼。因此，一些調(diào)整決策往往舉棋難下。

　　二、我國資源稅費(fèi)改革的基本思路

　?。ㄒ唬┤娼⒌V產(chǎn)資源的有償使用制度

　　目前礦產(chǎn)資源開采中存在種種問題的一個(gè)重要原因，就在于資源的近乎無償使用。在全國大多數(shù)地方，礦山企業(yè)仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的“審批制”辦法來取得各類資源的采礦權(quán)和經(jīng)營權(quán)，除了繳納少量的資源稅費(fèi)以外，基本上是無償使用礦產(chǎn)資源。盡管從2002年即開始試行采礦權(quán)的拍賣，但到目前為止，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，我國15萬個(gè)礦山企業(yè)中，僅有2萬個(gè)是通過市場機(jī)制取得的礦業(yè)開采權(quán)。我國憲法規(guī)定，礦產(chǎn)資源為國家所有，屬于全體人民的財(cái)富。像煤炭和石油等都屬于稀缺的不可再生的礦產(chǎn)資源，無償使用導(dǎo)致的大量浪費(fèi)將加快我國礦產(chǎn)資源的枯竭速度。因此，以有償制取代無償制，促進(jìn)礦產(chǎn)資源產(chǎn)品合理價(jià)格體系的建立，是資源稅費(fèi)改革思路的前提。

　　《國務(wù)院關(guān)于同意深化煤炭資源有償使用制度改革試點(diǎn)實(shí)施方案的批復(fù)》（國函[2006]102號），實(shí)際上已經(jīng)奠定了今后資源稅費(fèi)制度改革的基本框架，即資源有償使用制度不僅僅適用于煤炭資源企業(yè)，而且應(yīng)該適用于各種礦產(chǎn)資源企業(yè)。這對于理順我國礦產(chǎn)資源產(chǎn)品價(jià)格體系，建立資源節(jié)約型經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，具有重要意義。

　　資源有償使用改革的基本思路是：要以建立礦業(yè)權(quán)有償取得和資源勘查開發(fā)合理成本負(fù)擔(dān)機(jī)制為核心，逐步使礦業(yè)企業(yè)合理負(fù)擔(dān)資源成本，礦產(chǎn)品真正反映其價(jià)值。進(jìn)一步推動(dòng)礦業(yè)權(quán)有償取得；中央財(cái)政建立地勘基金，建立地勘投入和資源收益的良性滾動(dòng)機(jī)制；建立礦區(qū)環(huán)境和生態(tài)恢復(fù)新機(jī)制，督促礦業(yè)企業(yè)承擔(dān)資源開采的環(huán)境成本；合理調(diào)整資源稅費(fèi)政策，促進(jìn)企業(yè)提高資源回采率和承擔(dān)資源開采的安全成本；不斷完善礦業(yè)權(quán)一級市場。加強(qiáng)資源開發(fā)和管理的宏觀調(diào)控。

　　當(dāng)然，資源有償使用制度的推行難度很大，是一項(xiàng)量大、面廣的工作?？梢栽谠圏c(diǎn)的基礎(chǔ)上逐步推行。探礦權(quán)、采礦權(quán)價(jià)款可以分期繳納，也可以折股形式上繳。

　?。ǘ┒愘M(fèi)并存，各自發(fā)揮不同的調(diào)節(jié)作用

　　稅、費(fèi)性質(zhì)不同，作用于不同的領(lǐng)域，發(fā)揮不同的功能。在我國目前的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境下，一味追求稅費(fèi)合一，不一定是明智的選擇。

　　筆者認(rèn)為，考慮到我國的國情，借鑒國際上的通行做法，在今后較長的時(shí)期內(nèi)，稅費(fèi)并存應(yīng)是我國資源稅費(fèi)制度改革的一個(gè)基本思路。其要點(diǎn)如下：

　　其一，資源稅作為普遍調(diào)節(jié)的手段，其主要作用是調(diào)節(jié)資源的級差收益，促進(jìn)資源的合理開發(fā)，遏制資源的亂挖濫采，使資源產(chǎn)品的成本和價(jià)格能反映出其稀缺性。同時(shí)，通過征稅，也為政府籌集治理環(huán)境的必要資金，維護(hù)代際公平。

　　其二，權(quán)利金或特別收益金作為特殊調(diào)節(jié)手段，其主要作用是調(diào)節(jié)暴利，維護(hù)國家的權(quán)益和社會公共利益。2006年我國開征的石油特別收益金收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于當(dāng)年征收的全部資源稅收入。石油特別收益金對遏制暴利發(fā)揮了明顯的作用。當(dāng)然，權(quán)利金或特別收益金并非只針對石油，對一些價(jià)格暴漲的礦產(chǎn)資源產(chǎn)品（如銅、鎢等有色金屬）也應(yīng)適時(shí)開征權(quán)利金或特別收益金。

　　其三。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)作為專門的調(diào)節(jié)手段，其主要作用是保障和促進(jìn)礦產(chǎn)資源的勘查、保護(hù)與合理開發(fā)，提高對礦產(chǎn)資源的有效利用，控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。因此，回采率是征收礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的一項(xiàng)基本依據(jù)。

　　其四，探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)作為行政性收費(fèi)，其主要作用是促進(jìn)礦業(yè)主管部門的管理和監(jiān)督，加強(qiáng)對礦業(yè)企業(yè)勘查、開發(fā)的科學(xué)指導(dǎo)。

　　在上述資源稅費(fèi)并存的思路下，進(jìn)一步規(guī)范資源稅費(fèi)的收入體制。資源稅原則上依然作為地方政府的固定收入（海洋石油資源稅除外，因?yàn)楹Ｑ笫烷_采很難按省域劃分），以促進(jìn)地方政府對資源開采的管理和保護(hù)。權(quán)利金或特別收益金作為中央政府的固定收入，以滿足宏觀調(diào)控和維護(hù)全體國民利益的需要。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)作為中央與地方共享收入，主要用于礦產(chǎn)資源勘查。而探礦權(quán)使用費(fèi)、采礦權(quán)使用費(fèi)作為礦業(yè)企業(yè)所在地政府的收入，主要用于日常管理的需要。

　　（三）進(jìn)一步深化現(xiàn)有資源稅費(fèi)制度改革

　　1.資源稅改革。主要是針對現(xiàn)行資源稅制度存在的計(jì)征辦法不適用、計(jì)稅依據(jù)欠合理、征稅范圍偏窄的問題進(jìn)行改革或調(diào)整。

　　一是實(shí)行“從量定額”與“從價(jià)定率”并存的征收方式。目前，大多數(shù)人都主張資源稅應(yīng)改“從量定額”征收為“從價(jià)定率”征收，筆者對此不完全贊同。確實(shí)，現(xiàn)行的從量定額征收辦法存在著一定的弊端，主要是稅收與價(jià)格脫鉤，中斷了價(jià)稅的聯(lián)動(dòng)作用，國家無法分享漲價(jià)收益，無法體現(xiàn)“資源漲價(jià)歸公”的理念。因?yàn)橘Y源產(chǎn)品漲價(jià)反映了資源的稀缺性，并非資源生產(chǎn)企業(yè)努力的結(jié)果，且資源漲價(jià)由全社會負(fù)擔(dān)，漲價(jià)收入理應(yīng)歸公。而從價(jià)定率征收可以彌補(bǔ)從量定額征收的缺陷，可以維護(hù)國家和全體國民的利益。但是從價(jià)定率征收辦法也存在一些問題。由于資源產(chǎn)品價(jià)格是受市場供求關(guān)系影響上下波動(dòng)的，當(dāng)資源產(chǎn)品價(jià)格下降時(shí)，從價(jià)定率征收辦法會導(dǎo)致資源稅收入的下降，既不能反映資源企業(yè)成本負(fù)擔(dān)的真實(shí)性與合理性，也造成國家權(quán)益受損。1986年之所以改為從量定額征收辦法，與當(dāng)時(shí)煤炭積壓、價(jià)格下降不無關(guān)系。從國際上看，對于資源稅也不是采用單一的計(jì)征辦法，“從量法”和“從價(jià)法”都存在。為此，筆者建議：征收方法不宜“一刀切”，從量定額征收與從價(jià)定率征收應(yīng)該并存，對于市場價(jià)格漲價(jià)趨勢明顯的資源產(chǎn)品可以按銷售收入進(jìn)行從價(jià)定率計(jì)征，而對于市場價(jià)格變化不大的資源產(chǎn)品可仍然沿用從量定額的計(jì)征辦法。

　　二是以開采量或銷售收入為計(jì)稅依據(jù)?，F(xiàn)在有一種觀點(diǎn)，主張以資源的探明儲量為資源稅的計(jì)稅依據(jù)，從源頭上控制資源開采過程中的“采富棄貧”現(xiàn)象。對其用意筆者能夠理解，但對此種主張卻不能茍同。首先，以儲量為稅基，必然導(dǎo)致大礦的稅負(fù)重于小礦，無形中會鼓勵(lì)小礦“死灰復(fù)燃”，或刺激一個(gè)大礦分割為若干小礦，不利于資源的合理開發(fā)和保護(hù)；其次，以儲量為稅基，也難以設(shè)計(jì)合理的稅率或稅額。特別是對從價(jià)定率征收來說，儲量如何定價(jià)是個(gè)巨大的難題；再次，以儲量為稅基，割裂了稅收與企業(yè)實(shí)際生產(chǎn)經(jīng)營的聯(lián)系，如何發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用7因此，以儲量為稅基不具有可操作性。從資源稅征收的實(shí)踐來看，還是沿用目前的通常做法，對實(shí)行從價(jià)法的以資源產(chǎn)品的銷售收入為計(jì)稅依據(jù)，對實(shí)行從量法的以資源產(chǎn)品的開采量為計(jì)稅依據(jù)。

　　對于是否應(yīng)將回采率作為計(jì)稅依據(jù)的一個(gè)要素，筆者認(rèn)為，目前暫不宜把資源的回采率列入計(jì)稅依據(jù)。因?yàn)榛夭陕实暮饬繉I(yè)性較強(qiáng)，稅務(wù)機(jī)關(guān)很難掌握運(yùn)用，操作不易。而回采率是礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的重要征收依據(jù)，還是通過礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收手段來促進(jìn)礦業(yè)企業(yè)提高回采率為好。

　　三是進(jìn)一步提高資源稅的稅率稅額。國家自2004年起，分批調(diào)整了煤炭、石油和天然氣的資源稅稅額，煤炭稅額的調(diào)整幅度雖然高達(dá)1～5倍，具體金額只是每噸提高了1～3元，與每噸數(shù)百元的煤炭價(jià)格相比，可以說是微乎其微，很難對煤炭的開采和使用產(chǎn)生什么影響。2007年8月1日起，國家又調(diào)整了鉛鋅礦石、銅礦石和鎢礦石的資源稅稅額，最多提高了1 5倍，是資源稅調(diào)整幅度最大的一次。企業(yè)反映如何7據(jù)江西銅業(yè)反映，企業(yè)將為此多繳資源稅稅款約7 1 25萬元，但該企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告又披露，今年上半年該企業(yè)實(shí)現(xiàn)銷售收入201億元，同比增長43%.可見，此次資源稅的大幅度上調(diào)，仍在企業(yè)的可承受范圍之內(nèi)。 據(jù)有關(guān)人士統(tǒng)計(jì)，白2002年到現(xiàn)在為止，倫敦期貨鋅的價(jià)格上漲了將近5倍，鉛價(jià)上漲6倍多，銅價(jià)上漲了5倍多。因此，即便資源稅稅額同幅度調(diào)整也不足以理順價(jià)稅關(guān)系。對于一些漲價(jià)幅度較大的資源產(chǎn)品，資源稅稅額或稅率的調(diào)整幅度應(yīng)該高于其價(jià)格的上漲幅度。為此，需要建立起有關(guān)資源稅體系的計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，隨時(shí)對重點(diǎn)礦山和重點(diǎn)品目的資源變化進(jìn)行監(jiān)測，為及時(shí)、準(zhǔn)確地制定和調(diào)整資源稅稅率或稅額提供科學(xué)的依據(jù)，實(shí)現(xiàn)資源稅稅率稅額制定的科學(xué)化。

　　四是調(diào)整資源稅的征收范圍。目前的資源稅只是對七大類礦產(chǎn)品征收，而資源的概念遠(yuǎn)不止這些礦產(chǎn)品。因此，逐步擴(kuò)大資源稅的征稅范圍也是資源稅制度改革的應(yīng)有之意。其一，應(yīng)把對海洋石油、天然氣征收的礦區(qū)使用費(fèi)正名為資源稅，健全資源稅制度；其二，對是否將水、森林、草場、濕地等納入資源稅的征收范圍，應(yīng)進(jìn)行可行性研究，特別是負(fù)擔(dān)能力及價(jià)稅關(guān)系，待條件成熟后有選擇地?cái)U(kuò)大征收范圍；其三，由于我國各地的資源分布不一，稀缺性也不同，加上資源稅是地方稅種，因此筆者建議在國家未統(tǒng)一調(diào)整資源稅的征稅范圍之前，可允許地方根據(jù)本地資源的具體情況適度增加資源稅的征收品目。

　　2.各項(xiàng)資源收費(fèi)的改革。一是制定并規(guī)范權(quán)利金和特別收益金的征收管理辦法，以便中央政府能夠依法調(diào)整權(quán)利金和特別收益金的征收范圍和征收費(fèi)率；二是調(diào)整礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率，探索建立礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)浮動(dòng)費(fèi)率制度；三是適當(dāng)調(diào)整探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，建立和完善探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。 總之，理想的資源稅費(fèi)改革應(yīng)是三贏，既促進(jìn)資源的合理開發(fā)和有效使用，保證中央政府與地方政府的必要權(quán)益，又有利于礦業(yè)資源企業(yè)的良性發(fā)展，我們應(yīng)該在此前提下進(jìn)行資源稅費(fèi)制度的改革。