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我國煙葉稅存在的問題與對策

來源: 安仲文 編輯: 2008/06/24 12:00:02  字體:

  一、煙葉稅的功能與意義

  煙葉稅的誕生既是稅制改革的結果,也是國家對煙草實行“寓禁于征”政策的延續(xù)。農(nóng)村稅費改革后,基層政府的財力受到了較大的削弱,特別是對經(jīng)濟發(fā)展相對落后的西部地區(qū)來說更是雪上加霜。在一些地方基層政府獨享稅種稅源零散、收入少、征管難,還不能承擔財政支出的情況下,煙葉稅作為一個與地方經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結構緊密相關的特色稅種理應得到發(fā)展和壯大。

  首先,煙葉稅獨立征收后,其性質由農(nóng)業(yè)稅變?yōu)樯唐范悾瑹熑~收購中所開具的發(fā)票成為增值稅抵扣的依據(jù),使煙葉稅與增值稅的征收緊密相連,但它又延續(xù)了煙葉特產(chǎn)稅的稅收分配辦法,其收入全部歸地方政府。這不但起到穩(wěn)定地方財政收入的效果,也有利于充分調(diào)動地方政府發(fā)展特色經(jīng)濟的積極性。其次,煙葉種植主要分布在貧困的邊遠山區(qū)。據(jù)統(tǒng)計,全國510個種煙縣中有185個縣屬國家扶貧開發(fā)重點縣,其他有相當一部分屬省級扶貧縣,這些地區(qū)商品經(jīng)濟發(fā)展滯后,工業(yè)基礎薄弱,且引資能力較差,傳統(tǒng)的商品稅難以發(fā)展成為地方支柱稅種。再次,煙草制品的市場需求彈性較小,煙葉需求量能夠長期保持穩(wěn)定。煙葉稅是增加地方政府財政收入的有效方式,既有助于緩解地方財政的壓力,也有利于地方經(jīng)濟健康發(fā)展。最后,煙葉稅的征收成本低,有利于稅收的征管。煙葉稅的開征并沒有明顯增加地方稅務局的行政成本,地方稅務機關并沒有因新稅種的開征而另設機構:由于煙葉收購期、收購點都較為集中,地方稅務機關也能夠及時、準確地掌握稅源情況,并組織人員進行征收。

  二、存在問題

  (一)煙葉生產(chǎn)補貼缺乏制度規(guī)范,扭曲了煙葉稅計稅價格

  由于地區(qū)間生產(chǎn)條件存在一定的差別,各省對煙葉生產(chǎn)的產(chǎn)前補貼也各有高低,如對烤煙生產(chǎn)的化肥、農(nóng)膜、農(nóng)藥、烤煙用煤等農(nóng)用物資進銷差價的補貼,對煙田水利、道路等基礎設施的補貼等,造成地區(qū)間煙葉生產(chǎn)邊際收益的差異。而這些補貼缺乏嚴格的制度規(guī)范,基本采用一年一定的方式,不但不利于煙葉種植的長期發(fā)展。也不利于煙葉稅的征收工作。此外,由于這些補貼多是由收購商在產(chǎn)前或產(chǎn)后以實物的形式提供給煙農(nóng)的,很難在收購價中體現(xiàn)。地方各級政府為了提高煙農(nóng)的種煙積極性,安排的煙葉生產(chǎn)補貼除了包括上述省級政府要求的明補外。往往還安排了一定的暗補,這必然使煙葉稅計稅價格與實際情況不相符合,從而造成稅源流失。

  (二)煙葉稅征管中存在的問題

  作為一般納稅人的煙草公司在收購煙葉時必須向出售人開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票,該專用發(fā)票是計算煙葉稅和增值稅進項稅額的法定憑證。然而,在實際操作中諸多因素影響了發(fā)票的開具工作,進而影響稅收的征管。一方面,由于大多數(shù)煙葉的出售人是自產(chǎn)自銷的農(nóng)民,很難或不知如何提供有效證件,使得收購人難以及時開具發(fā)票;另一方面,大多數(shù)煙農(nóng)納稅意識薄弱,在收到貨款后也不主動向收購商索要發(fā)票,這使得交易方的監(jiān)督失去了作用,增加了稅務機關的稽征成本;第三,由于煙葉交易雙方的購銷關系基本為現(xiàn)金交易,稅務機關也難以準確掌握煙葉交易實際發(fā)生額,從而有可能造成稅收的流失。此外,按政策規(guī)定,專用發(fā)票上應注明農(nóng)產(chǎn)品品名、計量單位、數(shù)量、單價和金額,有些地方還要求逐筆開具,不能由多個出售人匯總開具等等。這些規(guī)定與客觀條件有較大的偏差。也給專用發(fā)票的開具帶來困難。

  三、對策與建議

 ?。ㄒ唬└母餆熑~收購價格制度,保障煙農(nóng)經(jīng)濟利益

  筆者認為,應有條件地放開煙葉收購價格。煙草行業(yè)不同于其他行業(yè),它由國家專賣,屬于國家壟斷性質,如果完全放開煙葉收購價格有可能會出現(xiàn)價格扭曲的現(xiàn)象,即價格無法反映市場的供需情況。為此,政府可以通過規(guī)定各種煙葉的最低收購價格以保護煙農(nóng)的基本利益。同時,由于煙葉種植極易受到自然環(huán)境變化的影響,煙葉生產(chǎn)的不確定性因素很多,為了減少煙農(nóng)種煙的風險,穩(wěn)定其生產(chǎn)積極性,也需要最低收購價格作為保障。

 ?。ǘ┻M一步改革煙葉生產(chǎn)補貼政策,完善煙葉稅的計稅依據(jù)

  為了給煙葉種植創(chuàng)造-個穩(wěn)定的政策環(huán)境,避免煙葉稅的流失,可從以下三方面著手來完善煙葉補貼政策:

  1.中央政府進行統(tǒng)籌和協(xié)調(diào),將各地對煙葉生產(chǎn)給予的明補和暗補進行歸類,制定統(tǒng)一完善的補貼項目和標準,對一些地方因特殊情況需要安排特別補貼的,應規(guī)定將該補貼標準控制在合理范圍內(nèi)。

  2.在確定各省補貼標準的基礎上給予各地一定的浮動空間,使各地能根據(jù)本省實際安排補貼政策。

  3.以上年的通貨膨脹指標、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格指標及農(nóng)產(chǎn)品價格指標等與煙葉生產(chǎn)及煙農(nóng)利益密切相關的價格指標為基礎,建立煙葉收購參考價格和補貼的浮動機制,保障煙農(nóng)利益不因市場價格的波動而受損。

 ?。ㄈ┲鸩浇⑵鹂緹熅C合保險制度

  烤煙風險直接影響煙農(nóng)種煙的積極性,財政補貼、價格補貼等政策固然在一定程度上能夠降低生產(chǎn)風險,但不穩(wěn)定的政策因素難以維持煙葉生產(chǎn)的長期可持續(xù)性發(fā)展,建立烤煙保險制度可以消除煙農(nóng)對種煙風險的顧慮,保護其應得的利益。由于煙葉生產(chǎn)涉及煙農(nóng)、煙草企業(yè)及政府三方的利益,可考慮建立多層次的保險體系,即煙農(nóng)白保、煙草企業(yè)與煙農(nóng)共保及政府統(tǒng)籌保險。在一些地區(qū)已探索出一些成功的保險方式。例如,廣西河池市煙草分公司的煙葉生產(chǎn)風險保障金制度,按合同面積每畝提取一定款項,存入專用賬戶,作為當年的煙葉生產(chǎn)風險保障金,主要用于對遭受自然災害的煙農(nóng)進行適當補償及防災救災。再如河南內(nèi)鄉(xiāng)縣的煙葉生產(chǎn)風險金機制是煙草企業(yè)與地方政府共擔煙葉種植的風險。每畝每年征收10元,其中縣財政負擔2元、植煙鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔3元、縣煙草公司負擔5元,每年10月底以前,足額籌措到位。實行專賬專戶,并成立基金管理理事會,理事會單位分工負責,強化管理,規(guī)范資金使用范圍。對煙葉種植遭受不可抗拒的自然災害,損失達到50%以上的煙田。由受災鄉(xiāng)、村寫出申請,經(jīng)理事會組織人員現(xiàn)場評估后,對受災煙農(nóng)給予一次性救災補助。風險基金不透支,節(jié)余結轉下年,滾動使用。

 ?。ㄋ模└倪M煙葉稅征管方式,提高稅收征管效率

  煙葉稅的征管不僅關系到地方稅收利益。也關系到整個煙草行業(yè)的稅收鏈,而煙葉收購專業(yè)發(fā)票是承接兩者的關鍵點,為做好煙葉稅的征管工作,應該從以下幾方面著手:

  1統(tǒng)一全國農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的格式和內(nèi)容,對企業(yè)開具農(nóng)產(chǎn)品收購專用發(fā)票的項目進行刪減,以提高發(fā)票的開具效率。

  2.允許收購單位在附有收購明細表的情況下匯總開具,這樣既方便出售人銷售。又方便企業(yè)收購業(yè)務的順暢開展。

  3.為加強對煙葉采購過程中現(xiàn)金流的監(jiān)管,應要求各煙站收購資金的支付通過銀行轉賬方式,這樣可以減少采購人員通過虛開發(fā)票套取現(xiàn)金的行為,同時也可以有效減少由于實際現(xiàn)金流與票據(jù)不符造成的稅收流失。

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