摘　要：農(nóng)村稅費改革以后農(nóng)民的負擔確實大幅度地減輕了，但對農(nóng)業(yè)為主的經(jīng)濟不發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政卻產(chǎn)生了很大的影響，免征農(nóng)業(yè)稅后，原先靠農(nóng)業(yè)稅為主要財政收入的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少，同時由于轉移支付不到位和事權的下移，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入困境。只有精簡機構，完善轉移支付制度，統(tǒng)一鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權和事權，發(fā)展經(jīng)濟培育財源，才能讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走出困境。

　　關鍵詞：農(nóng)村稅費改革；財政；轉移支付

　　我省農(nóng)村稅費改革后，特別是2005年免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)民的負擔的確得到了大幅度地減輕，農(nóng)民種地的積極性大大提高了，但基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻普遍感到財政困難，財政收入較稅費改革前減少了。本人對德江縣的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行了實地調(diào)研，鑒于鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的實際情況，文章中均未列出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的名稱，均以“某鄉(xiāng)鎮(zhèn)”來描述。

　　一、農(nóng)村稅費改革后對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的影響

　　1.直接減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入，特別是西部經(jīng)濟欠發(fā)達的省份的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，由于稅費改革前主要靠農(nóng)業(yè)稅作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的主要收入，免征農(nóng)業(yè)稅后，對其影響最大。德江縣被調(diào)研的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)中2004年農(nóng)業(yè)“四稅”占財政收入的比重最低為59.2%，最高的達91.82%，其余兩個鄉(xiāng)鎮(zhèn)占70%多，免征農(nóng)業(yè)稅后，對其財政收入影響很大。

　　2.農(nóng)村稅費改革后，斷了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的稅外收費的路子，意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能再靠各種收費和攤派維持自身的開支和公益支出，使本已負債累累的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政雪上加霜。

　　3.取消農(nóng)業(yè)稅后轉移支付不到位，使原本就入不敷出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政變得更加困難。按規(guī)定取消農(nóng)業(yè)稅后所造成的財政缺口的80%由中央進行轉移支付，省市兩級對剩下的20%的缺口進行填補，基層政府的財源好象不受影響，實際并非如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政并不是農(nóng)業(yè)稅減少多少就實際補足多少，在當前財政管理體制下，縣級財政發(fā)生困難時，層層截留難免發(fā)生，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日子更難過。被調(diào)研的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍反映，取消農(nóng)業(yè)稅后，實際得到的轉移支付款并未能達到因免征農(nóng)業(yè)稅而減少的稅款，如某鄉(xiāng)免征農(nóng)業(yè)稅后農(nóng)業(yè)稅減少30多萬，而實際得到的轉移支付僅僅10多萬，大約占上級轉移支付的25%被縣級財政截留，其轉移支付的方法是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)所供養(yǎng)行政、事業(yè)人數(shù)作為轉移支付的標準的，而且由于轉移支付并不能解決收不抵支的問題，基層財政的財源會進一步地減少。

　　4.農(nóng)村公共品提供難以保障。農(nóng)村稅費改革取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路建設費、集資和村提留，鄉(xiāng)鎮(zhèn)道路的建設要求列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預算，村道路的修建則通過農(nóng)民“一事一議”方式加以解決。稅費改革大幅度地減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，上級財政的支付量與道路修建所需資金相去甚遠，在保人員經(jīng)費都存在困難的情況下，修建道路、農(nóng)村水利設施建設、環(huán)境和土地治理方面的支出缺口很大。

　　總之，農(nóng)村稅費改革在給廣大農(nóng)民“減負”的同時，卻使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政陷入了困境之中，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也面臨著生存危機。

　　二、造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的原因分析

　　1.經(jīng)濟不發(fā)達。經(jīng)濟發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的基礎原因，對貧困地區(qū)而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)少、經(jīng)濟效益差，工商稅收收入所占比例極低，在被調(diào)研的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，幾乎沒有工業(yè)企業(yè)，只有為數(shù)不多的從事零售、餐飲等的一些個體戶，主要集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，而且農(nóng)業(yè)大都停留在“牛耕地驢打場”的傳統(tǒng)耕種階段，種什么賣什么，深加工的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)幾乎沒有，取消農(nóng)業(yè)稅后，只有個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)靠種烤煙取得大量的煙葉農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅外，其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)在稅源嚴重不足和主體稅種缺乏的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難從正規(guī)的稅收收入中獲得重要的資金來源，“吃飯財政”已經(jīng)無飯可吃。

　　2、財權與事權不統(tǒng)一。各級政府間沒有建立合理的、法制化的事權支出格局，上級政府往往憑借其體制制定權下放事權，但往往不給予財力保證，如各類教育達標、計劃生育達標、衛(wèi)生達標等各項強制支出，使事權過多地沉淀在基層政府，以至最終形成財力日益向上集中，事權卻逐級向下移的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為最基層的一級政府，事無巨細，最終大都落在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的身上。財權劃分模式和事權劃分模式的不對稱成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難的體制性誘因。

　　3.轉移支付不到位。當前轉移支付的總量偏小，且缺乏規(guī)范、科學、透明的轉移支付方法，特別是省級、地市級財政對縣鄉(xiāng)財政的轉移支付力度明顯不足，省以下特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于政府級次的末端，轉移支付的鏈條過長，在經(jīng)過多級次的缺少透明度的轉移后，盡管有專項撥款，但到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已經(jīng)所剩無幾，造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政履行事權和所需財權高度不平衡。

　　4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構臃腫膨脹，財政開支過大。依據(jù)“帕金森定律”，在不存在有效約束的條件下，官僚機構會以幾何比率進行自我繁殖和膨脹，從而形成機構重疊和效率低下的行政管理體制，我國行政體制改革落后，政府行為不規(guī)范，部門權利無約束的情況還比較普遍地存在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構龐大、人滿為患，人員編制嚴重失控，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構中的事業(yè)編制嚴重超編，被調(diào)研的四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍存在人員超編，德江全縣超編3000多人，各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編情況嚴重，如某鄉(xiāng)人口25877人，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員138，應有編制67人，超編71人，超編率達106%，該縣其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編率均高，且鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政支出的95%左右均用于行政、事業(yè)單位的人員工資支出，成了典型的“吃飯財政”，財政開支壓力大。

　　三、擺脫財政困境的政策建議

　　1.精簡直至撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構。依據(jù)“皇權止于縣”，精簡直至撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構，但要達到該目標，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革要分兩步走：近期首先要嚴格控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的編制，減少新增人員，同時實行人員分流，將臨時工解聘、正式職工實行離職退養(yǎng)；到遠期要實現(xiàn)撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的目標，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府目前的職能收歸縣級政府職能部門管理。

　　2.完善轉移支付制度。在稅制結構沒有大的變動的情況下，彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政缺口的一個重要辦法就是實行轉移支付，但要加強對中央轉移支付資金使用的監(jiān)督和管理，防止截留和挪用，建立規(guī)范轉移支付的辦法，增強轉移支付的透明度，盡量減少轉移支付的中間環(huán)節(jié)，特別是直接轉移支付給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的資金，盡量直接到鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的帳，以避免層層截留，同時在轉移支付的目的上要首先保證不同經(jīng)濟發(fā)展水平的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和不同收入階層能享受到基本的公共服務，即加大均等化的轉移支付的數(shù)量，及在形式上應建立一般性轉移支付和專項轉移支付兩類。

　　3.深化財稅體制改革，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財權與事權相統(tǒng)一。調(diào)整目前的財政分權體制，要么將中央和省級財政的財權下移，要么將部分事權上移，使其財權和事權相統(tǒng)一。如果將財權下移，讓基層政府在稅收分割中分享更大比例，確立基層財政的主要稅種和收入來源；如果將事權上移，特別是將具有純公共品性質(zhì)的事權如農(nóng)村義務教育，上移由中央財政承擔。

　　4.大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟，培育財源。農(nóng)村稅費改革后，對財政的影響較大的主要是原先以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，對商品經(jīng)濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)免征農(nóng)業(yè)稅后對其財政影響不大。發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政走向良性循環(huán)的基礎，農(nóng)村應走出傳統(tǒng)封閉的農(nóng)業(yè)模式，走效益農(nóng)業(yè)和特色農(nóng)業(yè)之路，走農(nóng)產(chǎn)品深加工之路，同時政府可采取提供信息技術的支持、加強資本扶持、政府貼息、農(nóng)民科技培訓等手段，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，大力發(fā)展個體私營經(jīng)濟、大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，以促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構的轉變和均衡發(fā)展，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)培育財源。

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