我國人口眾多，資源相對貧乏，節(jié)約能源是實現(xiàn)我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略舉措。2007年10月24日全國人大常委會二審?fù)ㄟ^新修訂的《節(jié)約能源法》指出：“國家實行有利于節(jié)約能源資源的稅收政策，健全能源礦產(chǎn)資源有償使用制度，促進能源資源的節(jié)約及其開采利用水平的提高?！边@說明稅收作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，應(yīng)在節(jié)約能源方面發(fā)揮積極的作用。為此，如何利用稅收政策鼓勵能源的節(jié)約和合理利用是亟待解決的重要課題。

　　一、現(xiàn)行稅收政策在促進節(jié)能方面的現(xiàn)狀及存在的問題

　　（一）我國尚未充分運用稅收政策調(diào)控能源價格

　　能源價格應(yīng)充分反映資源的稀缺程度，國家應(yīng)利用要素價格的杠桿作用，促進生產(chǎn)，鼓勵節(jié)約，使能源盡可能得到充分合理地有效利用。目前我國對能源產(chǎn)品普遍征收增值稅，雖然實行價外稅形式，但其稅額構(gòu)成了產(chǎn)品最終價格的一部分。由于增值稅是中性稅種，絕大多數(shù)產(chǎn)品都實行17％的稅率，對于這些稅率相同的產(chǎn)品，增值稅不具有特殊的調(diào)節(jié)作用。真正具有特殊調(diào)節(jié)作用的是消費稅。目前我國在能源產(chǎn)品方面只對成品油征收消費稅，但是，兩稅合計油品的總體稅收負擔(dān)也只為23％左右，大大低于國際水平，因此，我國的成品油的價格也明顯低于國際上多數(shù)國家的價格水平。對能源價格起作用的資源稅，現(xiàn)行政策只對煤炭、原油和天然氣征收，且稅負較低，也沒有充分轉(zhuǎn)變成價格信號。調(diào)查顯示，中國熱量相等的能源平均價格僅是發(fā)達國家能源平均價格的40％。由于能源價格過于便宜，以致傳遞給消費者一個錯誤信號——能源可以隨便用，造成了對能源的進一步浪費。

　?。ǘ┈F(xiàn)行稅制中欠缺運用稅收優(yōu)惠政策促進節(jié)能的有效措施

　　1在流轉(zhuǎn)稅方面。增值稅作為我國的主體稅種，其對節(jié)能的優(yōu)惠政策包括：利用城市垃圾生產(chǎn)的電力，實行增值稅即征即退；利用煤矸石、煤泥、石煤、油母頁巖、風(fēng)力生產(chǎn)的電力可以減半征收增值稅。但由于我國實行的是生產(chǎn)型增值稅，購進固定資產(chǎn)所承擔(dān)的進項稅額不能抵扣，這對資本有機構(gòu)成高的節(jié)能高新技術(shù)企業(yè)無疑會產(chǎn)生不良的影響。消費稅是我國中央政府財政收入中僅次于增值稅的第二大稅種。我國對成品油能源產(chǎn)品在統(tǒng)一征收增值稅的基礎(chǔ)上，另征一道消費稅。但消費稅的整體政策并未給節(jié)能企業(yè)與消費者提供具體的優(yōu)惠鼓勵措施。

　　2在所得稅方面。企業(yè)所得稅是對節(jié)能有較強傾斜的稅種，但目前的節(jié)能稅收優(yōu)惠政策很少，如外國企業(yè)提供節(jié)約能源和防治污染方面的專有技術(shù)，對其收取的特許權(quán)使用費免征預(yù)提所得稅；企業(yè)為了降低成本，節(jié)約能耗，加強資源綜合利用，治理廢渣、廢水、廢氣和勞動保護等目的，采用先進適用的新技術(shù)、新工藝、新設(shè)備、新材料等改造現(xiàn)有設(shè)施、生產(chǎn)工藝條件的，對項目所需外購國產(chǎn)設(shè)備，其設(shè)備投資的40％可以從設(shè)備購置當(dāng)年比前一年新增的企業(yè)所得稅中抵免。當(dāng)年研究開發(fā)費用，除據(jù)實列支外，還可以按當(dāng)年研究開發(fā)實際費用50％的比例抵扣企業(yè)當(dāng)年應(yīng)納稅所得額。但對節(jié)能技術(shù)的研發(fā)沒有更加特殊的稅收優(yōu)惠。

　　3在其他稅種方面。我國現(xiàn)行的資源稅只注重考慮對級差收入的調(diào)節(jié)，且整體稅率水平偏低，在節(jié)約能源資源方面沒有起到應(yīng)有的作用。其他各稅，如營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、關(guān)稅、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船稅、房產(chǎn)稅、個人所得稅等均沒有特別針對節(jié)能的規(guī)定或優(yōu)惠鼓勵措施。

　　綜上，我國的稅收體系雖有對節(jié)能的優(yōu)惠和傾斜，但優(yōu)惠范圍較窄，優(yōu)惠手段單一，激勵作用不明顯。筆者認(rèn)為，在節(jié)約能源已經(jīng)勢在必行的大環(huán)境下，國家應(yīng)該充分利用稅收的獎限措施，配合國家其他有關(guān)政策，以實現(xiàn)節(jié)能的目標(biāo)。

　　二、國際上幾種促進能源節(jié)約的稅收政策

　　能源工業(yè)發(fā)展本身具有周期性，世界能源市場的頻繁變化以及能源帶來的環(huán)境問題越來越引起各國的重視。從世界各國的實踐看，能源稅收政策調(diào)整的頻率正在加快，各國都在結(jié)合本國國情，制定一系列多元化目標(biāo)的能源政策，能源稅制改革成為其中一項重要的內(nèi)容。

　?。ㄒ唬追N具體的政策目標(biāo)

　　目前，幾種典型的政策目標(biāo)有節(jié)能、提高能效、發(fā)展可替代能源和新能源、提高自主開發(fā)能力等。如韓國針對國內(nèi)能源產(chǎn)品含稅較高、能源產(chǎn)品價格不合理的具體情況，從2000年開始，制定了新的能源稅收改革方案，重新調(diào)整能源產(chǎn)品價格的含稅比例。德國于20世紀(jì)80年代末以環(huán)保為目的的能源稅改革，依據(jù)“雙重紅利”的理論構(gòu)想，將改革與影響國內(nèi)政治最大的因素失業(yè)率掛鉤，取得了良好的效果。而美國政府在2005年通過的《能源法案》是美國有史以來以稅收手段干預(yù)能源市場的一次力度較大的能源稅制改革。該法案以稅收政策為手段，以節(jié)能和提高自主開發(fā)能力為目標(biāo)，對本國的能源供需方案進行了重大調(diào)整。歐盟委員會也在2007年1月10日出臺新能源政策提案，主張開源節(jié)流，在大力發(fā)展風(fēng)力、潮汐和生物燃料等可再生能源發(fā)電的同時，強調(diào)提高能效，減少能源消耗，最終擺脫依賴能源進口的現(xiàn)狀。

　?。ǘ└鲊唧w的制度設(shè)計

　　1對能源生產(chǎn)的課稅。當(dāng)前，世界上一些國家對能源采掘產(chǎn)業(yè)在生產(chǎn)環(huán)節(jié)建立了立體的多重稅制。在增值稅方面，如法國的增值稅政策中，雖然實行消費型增值稅，但一些燃料產(chǎn)品，如加熱油、動力油、天然氣、潤滑油、柴油等，不能獲得抵扣。在公司所得稅方面，不少發(fā)達國家通過公司所得稅中的差別待遇來限制能源開采。例如，美國政府開征能源額外利潤稅等，對開采加工環(huán)節(jié)的能源課稅，可以從生產(chǎn)的源頭限制和控制環(huán)境污染、浪費資源的經(jīng)濟活動，并鼓勵人們尋找能源替代品。

　　2對能源消費的課稅。世界各國對能源消費征稅的主要稅種為能源稅和各類石油消費稅。如德國的礦物油稅是為了控制對汽車燃料消費征收的一種稅。法國從2001年開始向企業(yè)和個人征收機動車燃油生態(tài)稅。對能源消費征稅體現(xiàn)了各國政府廣泛的政策意圖，政府可以通過對能源消費征稅，向分散的消費者籌措環(huán)保資金，并獲得大量的財政收入，保證公共設(shè)施和服務(wù)的成本補償。此外，對能源消費征稅也是貫徹收入分配政策、平衡國內(nèi)外能源差價的一種重要手段。

　　3對道路交通等方面的間接課稅。從近年來發(fā)達國家能源稅制改革的趨勢來看，盡管美、日、歐在能源稅制模式上存在較大差異，但在改革中，各國都日益重視對能源消費，尤其是交通運輸行業(yè)消費的課稅，在稅制設(shè)計中日益重視稅收對高能耗的影響。例如，美國對能源生產(chǎn)者的征收水平很低，征稅重點則在車用汽油和柴油消費上。因為現(xiàn)代社會中，能源消費的大部分集中在交通運輸行業(yè)，該行業(yè)也成為重要的污染源，為此，許多國家對能源課稅日益?zhèn)戎赜诮煌ㄟ\輸行業(yè)。由此可以看出，盡管對能源問題的調(diào)節(jié)手段、目標(biāo)不盡相同，制度設(shè)計各異，但各國都無一例外地對能源稅制的完善給予了高度的關(guān)注，通過一系列的稅制安排，有力地促進了本國能源目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　三、利用稅收手段促進節(jié)能的政策建議

　　利用稅收政策促進節(jié)能，可以從需求和供給兩個角度來分析。從需求角度來看，稅收通過作用于價格會對能源的消費量產(chǎn)生明顯的影響；從供給角度看，政府可以采取加速折舊、投資抵免等稅收政策降低資源生產(chǎn)者的成本，提高投資項目的收益率，刺激企業(yè)更新設(shè)備和提高企業(yè)對節(jié)能項目投資的積極性。具體建議如下：

　?。ㄒ唬┻\用稅收政策調(diào)整能源價格，促進能源的節(jié)約與合理利用

　　石油占我國能源需求的20％以上，由于國家沒有在其他方面提高石油能源效率的空間，用價格杠桿抑制石油需求的重要性就凸顯出來。當(dāng)前比較突出的問題是需要利用稅收政策對石油資源產(chǎn)品的價格進行調(diào)控。根據(jù)我國的石油供求狀況，為了配合石油安全戰(zhàn)略的實施，我國應(yīng)該將目前石油的“低稅、低價”模式，逐步轉(zhuǎn)向“適度高稅、高價”模式。盡管最近國家將汽油、柴油和飛機燃料油的零售價提高了近10％，但無論是含稅價，還是價格的含稅率均大大低于oEcD的絕大多數(shù)國家。建議在物價調(diào)控許可的范圍內(nèi)，將我國的汽油和柴油等成品油價格的含稅率逐步提高。此外，通過實施不同的稅收政策可以調(diào)節(jié)不同能源品的比較價格，提高鼓勵類產(chǎn)品的市場競爭力，降低抑制類產(chǎn)品的市場競爭力，促進能源品間的合理替代。利用稅收政策調(diào)節(jié)不同能源品的比價，要實現(xiàn)三方面的替代：一是促進清潔能源對非清潔能源的替代，減少能源消費對環(huán)境污染的負外部性。主要原則是：高污染高稅負，低污染低稅負。二是促進可再生能源對不可再生能源的替代，實現(xiàn)能源資源的可持續(xù)利用。對于國家鼓勵發(fā)展的可再生能源給予一定的稅收優(yōu)惠。三是促進節(jié)能產(chǎn)品對耗能產(chǎn)品的替代，將節(jié)能產(chǎn)品放在優(yōu)先發(fā)展的位置。主要原則是：高耗能高稅負，低耗能低稅負。

　?。ǘ└鶕?jù)節(jié)能原則完善現(xiàn)有稅收優(yōu)惠政策

　　1增值稅。加速增值稅轉(zhuǎn)型改革的步伐，在目前仍實行生產(chǎn)型增值稅的情況下，可考慮先對資本有機構(gòu)成高的高科技節(jié)能企業(yè)納入試點范圍，允許抵扣固定資產(chǎn)的進項稅額，最終達到對節(jié)能設(shè)備的技改投資實行消費型增值稅政策，從而提高企業(yè)對節(jié)能項目投資的積極性。對生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)，加強節(jié)能產(chǎn)品的認(rèn)定與管理，依據(jù)節(jié)能的程度按不同的返稅率實行增值稅即征即退政策，減輕生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品企業(yè)的稅收負擔(dān)。根據(jù)國家的能源政策導(dǎo)向，調(diào)整出口商品的退稅率，對出口商品要依據(jù)所消耗能源的不同實行不同的退稅率。通過減低能源產(chǎn)品的出口退稅率乃至取消退稅來控制能源產(chǎn)品出口。

　　2關(guān)稅。對節(jié)能的設(shè)備和產(chǎn)品以及國內(nèi)確實需要的節(jié)能技術(shù)，應(yīng)適當(dāng)減免進口關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)增值稅。對于在我國消耗能源較大的為境外廠商生產(chǎn)的產(chǎn)品，出口時加征從量累進定率的能源消耗附加稅，其標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)現(xiàn)實情況設(shè)置。對在我國消耗能源較大的為境外廠商加工、裝配成品和為制造外銷產(chǎn)品而進口的原材料、輔助材料、零件、部件、配套件和包裝物料，不得免征進口關(guān)稅。能源消耗較：℃的企業(yè)不適用保稅區(qū)、出口加工區(qū)等的稅收優(yōu)惠政策。

　　3企業(yè)所得稅。對新辦節(jié)能企業(yè)從開始獲利的年度起，實行定期減免稅照顧。生產(chǎn)節(jié)能產(chǎn)品的企業(yè)所獲得的減免和返還流轉(zhuǎn)稅，無論是直接減免、即征即退、先征稅后返還或先征后退的，不并人企業(yè)利潤，免征企業(yè)所得稅。對明顯能夠取得經(jīng)濟效益和社會效益的節(jié)能企業(yè)的節(jié)能投資項目，要實行加速折舊和允許稅前扣除或給予一定比例的稅收抵免。對于將企業(yè)利潤用于針對節(jié)能技術(shù)研發(fā)和節(jié)能設(shè)備購買的再投資，全部退還其再投資部分已繳納的企業(yè)所得稅稅款，以區(qū)別一般的投資項目，鼓勵企業(yè)對節(jié)能項目進行投資。盡快制定有利于鼓勵開發(fā)高效、經(jīng)濟的新能源，有利于積極推廣風(fēng)能、太陽能、地?zé)帷⒊毕艿膶ｍ椂愂諆?yōu)惠政策。

　　（三）增強現(xiàn)有稅種的能源保護功能

　　1資源稅。資源稅單位稅額的設(shè)計應(yīng)由只注重考慮對級差收入的調(diào)節(jié)轉(zhuǎn)變?yōu)橥瑫r考慮到資源的不同開采條件以及對節(jié)約能源所產(chǎn)生的影響，提高資源稅的單位稅額。具體而言，對石油：等非再生資源實行定額稅率和比例稅率相結(jié)合的復(fù)合計稅辦法，即在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)實行從量定額征收，之后在銷售環(huán)節(jié)從價定率征收。將在開采或生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收的計稅依據(jù)由銷售量改為生產(chǎn)量，以限制無序開采。

　　2消費稅。擴大能源消費稅的征收范圍并適當(dāng)提高稅率。將成品油之外的其他能源消費品（如煤、電、氣）納入消費稅的征稅范圍，實行不同的稅收政策。機動車的能源消費稅要依據(jù)所使用的能源數(shù)量實行從量累進稅率，類似于家庭用水的階梯式水價。指導(dǎo)原則是對高能耗、享受型的交通工具，如大排量的小汽車、越野車、摩托車、摩托艇等征收較高的消費稅，對使用新型或可再生能源的低能耗的交通工具實行低稅或免稅。煤炭既是我國能源消費的主體，又是主要的大氣污染源，可根據(jù)煤炭污染品質(zhì)確定稅額，采用低征收額、大征收面的方式征收煤炭消費稅。

　　3其他稅種。（1）對科研機構(gòu)、能源企業(yè)從事節(jié)能技術(shù)咨詢、技術(shù)服務(wù)、技術(shù)承包所取得的技術(shù)性服務(wù)收入免征營業(yè)稅。（2）按照排氣量的大小，根據(jù)不同耗油標(biāo)準(zhǔn)，重新設(shè)計我國車船稅和車輛購置稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)高能耗高稅負、低能耗低稅負的原則。（3）恢復(fù)征收固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅。對高能耗、高污染行業(yè)的投資項目制定較高的稅率，對符合產(chǎn)業(yè)政策、有利于節(jié)能、環(huán)保和資源綜合利用的投資項目低稅或不征稅。

　　（四）開征有利于節(jié)約能源的限制性稅種

　　隨著經(jīng)濟的發(fā)展，節(jié)能領(lǐng)域的“費改稅”已勢在必行。燃油稅已經(jīng)醞釀了很長時間，但時至今日仍未出臺。目前世界上已經(jīng)有130多個國家實行了燃油稅。我國首次將燃油稅寫進立法是在1997年，1997－2007年間燃油稅數(shù)次被提出，又?jǐn)?shù)次擱淺。燃油稅的出臺必將對保障石油的供應(yīng)安全、提高能源效率起到積極的作用。筆者認(rèn)為，燃油稅作為最直接的調(diào)控手段，在政府鼓勵節(jié)能減排的大環(huán)境下，應(yīng)該加快其出臺的步伐。在制度設(shè)計方面，應(yīng)針對城市的機動車燃油和道路占用狀況，根據(jù)不同類型的交通工具，在綜合考慮其載運能力、平均載客人數(shù)、道路空間占用等指標(biāo)條件下，制定不同的燃油稅收政策；根據(jù)不同能源品的碳、硫含量比重確定合理的燃油稅稅額標(biāo)準(zhǔn)，合理確定不同能源品的稅收價格比；對特殊的用油群體（如農(nóng)用車輛用油等），制定相應(yīng)的優(yōu)惠政策，等等。