稅式支出是指政府為實現(xiàn)一定的社會經濟目標，通過對基準稅制的背離，給予納稅人的優(yōu)惠安排。稅式支出制度則是實現(xiàn)這種優(yōu)惠安排的法律規(guī)定和管理制度。稅式支出理論認為，從表面上看，政府的稅收優(yōu)惠政策屬于財政收入的范疇，不同于財政支出，在管理上也不像政府財政支出那樣受到嚴格的審查和控制。但由于這些特殊條款使得政府收入減少，最終使政府財政支出規(guī)模受到限制，在本質上與政府財政支出是相同或類似的。因此應把這些稅收優(yōu)惠看作是政府的一種支出，并按照管理財政支出的方式予以量化和監(jiān)督。

　　稅式支出概念是由稅收優(yōu)惠概念發(fā)展而來，所涉及的對象基本相同，但兩者絕不是同義反復。稅收優(yōu)惠不再僅被視為政府在稅收收入方面對納稅人的一種讓渡，而是作為政府財政支出的一種形式，從而在更深層次上揭示了稅收優(yōu)惠的實質，為財政理論的進一步發(fā)展和政府的財政管理提供了一種新的思路。

　　在傳統(tǒng)的財政運作模式下，對稅收優(yōu)惠所造成的財政收入損失沒有數(shù)量分析，對稅收優(yōu)惠的效果缺乏科學縝密的評估。用稅式支出的觀點來看待稅收優(yōu)惠，將量化的稅收優(yōu)惠納入財政支出管理范疇，將使政府預算更加完善，從而完整地反映政府的活動。人們從中可以清楚地認識到，政府對于經濟活動的調節(jié)不僅表現(xiàn)為直接的財政支出，而且表現(xiàn)為提供稅收優(yōu)惠這樣的間接支出。稅式支出理論強化了人們對于稅收優(yōu)惠的成本意識，使人們更加重視稅收優(yōu)惠的效果，有利地提高稅收優(yōu)惠的效率。同時，將稅收優(yōu)惠納入財政支出范疇還引致其管理方式的轉換。既然是一種支出，就需要按照支出管理的模式進行管理，需要有合理的預算，并進行嚴格的評估、分析和控制，還要經過一定的法律程序，稅式支出預算制度隨之產生。

　　我國稅收優(yōu)惠制度是適應經濟體制改革和稅收制度的發(fā)展變化逐步形成的，在促進重點產業(yè)和區(qū)域發(fā)展、吸引外商投資、引進先進技術、調節(jié)社會和經濟運行等方面發(fā)揮了重要的作用，但在發(fā)展過程中也存在稅收優(yōu)惠過多、過濫、不透明、缺乏控制等問題。這些問題不僅會影響稅收制度本身的建設，而且會對財政經濟發(fā)展產生不利的影響。在這種意義上講，建立科學規(guī)范的稅式支出制度已成為當前財稅制度改革的重要環(huán)節(jié)。

　　目前我國稅收優(yōu)惠制度面臨的問題是多方面的。一是稅收優(yōu)惠規(guī)模過大，范圍過寬，幾乎涉及所有稅種和社會經濟生活的各個領域。項目多、內容雜，不僅損害了稅收制度的完整性，削弱了稅收法律的權威性，而且已經對財政預算的安排形成了制約，為財政經濟的長遠發(fā)展埋下了隱患。二是內外資企業(yè)適用不同稅種，稅收優(yōu)惠差距過大。鼓勵外商投資的稅收優(yōu)惠過多，違反了市場機制要求公平稅負、平等競爭的基本原則，使內資企業(yè)處于不平等的地位，在一定程度上抑制了內資企業(yè)的發(fā)展。三是以區(qū)域性稅收優(yōu)惠為主的稅收優(yōu)惠制度扭曲了投資者的地區(qū)選擇。向發(fā)達地區(qū)傾斜的政策模式強化了沿海省份的有利條件，不利于促進區(qū)域經濟的協(xié)調發(fā)展以及逐步縮小地區(qū)差距目標的實現(xiàn)。四是產業(yè)稅收優(yōu)惠的政策目標、重點不夠清晰，手段措施不夠有力，效果較差，未能充分體現(xiàn)產業(yè)政策的導向功能。五是大量的、缺乏嚴格管理的稅收優(yōu)惠刺激了避稅行為，在一定程度上誘發(fā)了企業(yè)競爭方向的改變和資源配置的扭曲，成為引發(fā)經濟運行秩序混亂的重要因素。六是各種稅收優(yōu)惠政策和制度沒有形成有機整體，相互間明顯缺乏協(xié)調和配合，有些甚至重疊和沖突，影響了稅收優(yōu)惠作用的有效發(fā)揮。七是財稅主管部門尚未建立減免稅的有效監(jiān)控機制，稅收優(yōu)惠沒有納入預算和政府的有效控制中，難以開展“成本效益分析”，無法對稅收優(yōu)惠政策的效果進行科學評估和管理。

　　稅收優(yōu)惠規(guī)模過大帶來諸多弊端，這里只強調兩點：一是稅收優(yōu)惠過多導致普惠制，而普惠制的效力要遠低于特惠制。稅收優(yōu)惠是通過不同于一般稅收條款的例外規(guī)定來實現(xiàn)政府的某種政策意圖，其功能的發(fā)揮在于其特別性。如果這種特殊性的政策過多，使得多數(shù)部門和群體都可以享受，也就變成了一般性條款，不僅造成政府的稅收損失大量增加，而且政策目標難以實現(xiàn)，得不償失。以目前的區(qū)域性稅收優(yōu)惠為例，雖然中央政府為實現(xiàn)西部大開發(fā)出臺了力度較大的稅收優(yōu)惠政策，但由于東部地區(qū)享受的稅收優(yōu)惠政策未做調整，兩者相抵消，則西部投資的吸引力大為削弱。二是扭曲了依法治稅的環(huán)境，損害了稅制的合理布局和設置，使稅制更為復雜化，為有關單位越權減免稅提供了誘因和可乘之機。同時也強化了納稅籌劃的動機，導致納稅人對稅收優(yōu)惠的依賴，從而為完善市場經濟秩序和強化稅收管理制造了障礙。

　　因此加強稅收優(yōu)惠的管理勢在必行，可采用方式有多種，但最有效的方式無疑是借鑒國際成功經驗，全面推行稅式支出管理制度，確定科學、合理的解決方案。在我國實施稅式支出管理制度，有利于加強對各種稅收優(yōu)惠的管理，增加國家財政收入，并把稅式支出的范圍和規(guī)?？刂圃趪邑斄Τ惺艿南薅葍龋挥欣谡诙愂街С雠c財政直接支出間進行比較，選擇較為恰當或最佳的財政支出形式；有利于政府正確評價各種稅收優(yōu)惠的實際效果，確定切合實際的改進措施，提高稅收優(yōu)惠政策的效率；有利于完善政府財政預算制度，即把稅式支出和直接支出結合起來，共同納入國家預算。這樣，不僅可以提高稅收優(yōu)惠政策的透明度，還可以使國家預算趨于完整，并對財政活動進行全面的監(jiān)督和控制。

　　在我國從無到有地構建稅式支出管理制度是一項十分復雜的工作。在這一過程中，要借鑒其他國家的作法和經驗，也要結合我國的實際。目前我國稅制本身不盡完善，內外資企業(yè)適用不同的稅制，同時，各種稅收政策隨經濟體制改革處于不斷調整過程中。另外，我國建立稅式支出管理制度所需的統(tǒng)計資料和所需的技術手段還很欠缺。因此，我國的稅式支出管理制度建設不能急于求成，只能采取由簡到繁，分段進行，逐步規(guī)范的模式。

　　1.稅式支出管理模式。目前世界各國對稅式支出的管理主要有三種模式：一是美國、加拿大等國實施的全面預算管理模式，即將各個稅式支出項目納入統(tǒng)一的賬戶，按規(guī)范的預算編制方法和程序編制稅式支出預算，并作為政府預算報告的組成部分送交議會審批。二是意大利、德國、荷蘭等國實施的準預算管理模式，即一般只對重要的稅式支出項目編制定期報告，雖也有政府的評估意見和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，但只作為預算報告的說明，無需議會審批。三是其他一些國家采取的臨時監(jiān)督和控制模式，即政府根據(jù)實際需要對某些專項稅式支出安排進行統(tǒng)計和評估。建立科學、規(guī)范的稅式支出管理制度的最終目的顯然是納入全面的預算管理，實現(xiàn)對稅式支出的有效控制，達到符合預算完整性的目的。但是，鑒于我國在稅式支出管理上剛剛起步，實現(xiàn)這一目標不可能一蹴而就。在具體步驟上，可先從某一部門或某些支出項目開始進行稅式支出的統(tǒng)計、測算、分析和評估，并編制簡單的稅式支出報表，類似于國外的非制度化的臨時監(jiān)督和控制。在積累一定經驗后，再擴大到主要稅種和重點項目，并作出較確切的定量分析，編制較正規(guī)和系統(tǒng)的稅式支出報告，附在年度預算報告之后公布于眾，類似國外的稅式支出報告制度。在此基礎上，再進一步編制全面的稅式支出統(tǒng)一賬戶，納入國家財政預算程序，形成完整的稅式支出預算控制。

　　2.稅式支出的范圍。按照稅式支出理論，作為一種稅收制度，是由規(guī)范性稅制結構條款和“偏離規(guī)范性稅制結構”的特殊性條款兩個不同要素所組成的。一般而言，后者屬于稅式支出范疇。但實際上稅法往往不規(guī)定哪些是規(guī)范性條款。因此，我國稅式支出管理制度建設初期不宜將稅式支出的范圍確定得過于寬泛，而應遵循合理可行的原則，具體說，可將重點放在預算直接支出可以替代的、有特定目的并僅為少數(shù)人享受的稅收優(yōu)惠政策上。關于涉及的稅種，不能照搬西方發(fā)達國家以所得稅稅式支出分析為中心的模式，而要根據(jù)我國商品和勞務稅比重較大、涉及的稅收優(yōu)惠較多的現(xiàn)實，在分析中將其置于與所得稅同等重要的位置。

　　3.稅式支出的統(tǒng)計。稅式支出統(tǒng)計主要包括兩個方面，一是在可以直接獲得稅式支出數(shù)據(jù)的情況下進行加總或分類核算；二是在不能直接獲得有關數(shù)據(jù)的情況下，根據(jù)間接數(shù)據(jù)進行估算。前一項工作應以各級稅務機關的統(tǒng)計分析為基礎，也需要納稅人及有關涉稅部門的配合。我們認為，要做好這項工作，目前的稅收統(tǒng)計范圍和納稅人自行申報納稅的數(shù)據(jù)指標均應有較大擴展，以盡可能多地獲得實際統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從而縮減估算的比重及估算的誤差。后一項工作更為復雜，需要統(tǒng)計部門的數(shù)據(jù)支持，也需要選擇適合我國實際的統(tǒng)計方法。目前世界上實行稅式支出管理的國家主要采用三種統(tǒng)計方法，一是收入放棄法。政府因提供稅收優(yōu)惠而導致的年稅收收入的減少額，在計算上以包含稅收優(yōu)惠條款的新立法與沒有包含稅收優(yōu)惠條款的原立法之間的比較為依據(jù)。二是收入收益法。計算如果取消某項稅收優(yōu)惠條款可能給政府增加多少稅收收入。三是等額支出法?？紤]以一項相應的直接支出計劃取代一項稅式支出，需要多少稅前支出才能達到相同的稅后受益或效果。我國在稅式支出改革初期可選擇簡便的方法，如收入放棄法。對重點數(shù)據(jù)進行深入分析或改革進展到一定程度時再應用復雜的方法，如收入收益法或等額支出法等。

　　4.稅式支出的評估。對稅式支出進行評估是一項比較艱巨的工作，其關鍵是正確地選擇評估的方法。一般而言，用稅式支出與預算直接支出進行比較盡管不是一種專業(yè)性的工作，但常常是有效的。因為一項稅式支出若可以用預算直接支出取代，且政府支出成本不變或有所降低，就可以考慮取消相應的稅式支出政策。同理，若取消一項稅式支出帶來的稅收收入超過稅式支出額，也可以考慮取消這項政策，因為它是低效的。若在稅式支出評估中采用成本效益分析方法，則要在凈效益現(xiàn)值法、效益成本比法和內部收益法之間進行比較選擇。在改革初期，我們仍傾向于采用簡便的方法。但需要注意的是，在稅式支出總量固定的情況下，欲在各方案之間進行最佳分配，宜采用效益成本比法來進行評估，而當稅式支出方案是一個整體，與其他方案沒有關聯(lián)時，則宜采取凈效益現(xiàn)值法來進行評估。因為效益成本比法更適用于稅式支出的宏觀評估，而凈效益現(xiàn)值法則適用于稅式支出的微觀評估。