摘　要：公共行政過(guò)程中的公民參與一直是學(xué)者及專業(yè)化機(jī)構(gòu)所極力提倡的。公共預(yù)算是政府活動(dòng)的重要組成部分，它涉及廣泛的公共利益。因此，作為“政府對(duì)公眾的公共偏好進(jìn)行有目標(biāo)選擇的結(jié)果”[1]的公共預(yù)算，公民在其中的參與具有必要性和正當(dāng)性。從上世紀(jì)九十年代起，美國(guó)地方政府預(yù)算過(guò)程中的公民參與問(wèn)題受到了學(xué)界和政府部門的重視。本文將對(duì)美國(guó)學(xué)界及地方政府這十多年來(lái)預(yù)算參與上的理論研究與實(shí)踐探索予以總結(jié)。

　　關(guān)鍵詞：地方政府；政府預(yù)算；公民參與公民參與問(wèn)題雖然已被討論了半個(gè)多世紀(jì)，然而至今仍是政治學(xué)與行政學(xué)領(lǐng)域、公共部門的實(shí)踐者研究和討論的熱點(diǎn)。從根本上來(lái)說(shuō)，這是由后現(xiàn)代面臨的諸多危機(jī)所決定的。而實(shí)質(zhì)性的和慎思熟慮的公民參與則是解決這些危機(jī)的一條希望之路。公共預(yù)算作為政府部門實(shí)現(xiàn)“公共利益”的基本工具，它是政府活動(dòng)的重要組成部分。因此，預(yù)算過(guò)程中的公民參與問(wèn)題在過(guò)去的十多年里，受到美國(guó)學(xué)界和地方政府的廣泛重視。本文將對(duì)迄今為止美國(guó)學(xué)者及政府組織在這方面的探索予以總結(jié)。

　　一、政府預(yù)算過(guò)程中公民參與的起源、內(nèi)涵與功能

　�。ㄒ唬┕�民參與及政府預(yù)算過(guò)程中公民參與的起源公民參與是當(dāng)前政治學(xué)、公共行政與公共政策等學(xué)科研究的一個(gè)重要話題。根據(jù)美國(guó)政治學(xué)家馬克。彼特拉克的觀點(diǎn)：“公民參與是民主的希望。”[2]在過(guò)去的半個(gè)多世紀(jì)里，公民參與及相關(guān)研究受到了人們廣泛的關(guān)注。如何看待公民參與成為二戰(zhàn)以后政治學(xué)以及公共行政研究的一個(gè)熱點(diǎn)，很多學(xué)者給出了不同的觀點(diǎn)。

　　按照學(xué)者伯納（Maureen Berner）的觀點(diǎn)，主張公民參與到過(guò)程治理過(guò)程中，這是根植于美國(guó)政治學(xué)的杰佛遜思想傳統(tǒng)�！敖芊疬d倡導(dǎo)以地方為基礎(chǔ)的、自下而上的政府，它對(duì)公民負(fù)責(zé)，并且他認(rèn)為公民冷漠對(duì)公民的健康是危險(xiǎn)的�！盵3]只有通過(guò)公民參與，社會(huì)公眾才具有影響政府行為的機(jī)會(huì)。而這也是保證政府政策合法性的一個(gè)重要條件。

　　我國(guó)學(xué)者李圖強(qiáng)在研究公共行政中的公民參與問(wèn)題時(shí)，他認(rèn)為“探討公共行政與公民參與問(wèn)題，首先應(yīng)該把它放在政府與公民關(guān)系這樣一個(gè)背景下透視，目前，整個(gè)社會(huì)科學(xué)學(xué)界對(duì)公民參與問(wèn)題的興趣，正是源于政府與公民關(guān)系問(wèn)題正在世界范圍內(nèi)發(fā)生著深刻的變化�！盵4]從某種角度來(lái)說(shuō)，公民參與在二戰(zhàn)以后成為學(xué)界與政府部門關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)，這是與戰(zhàn)后行政環(huán)境的變化是分不開(kāi)的。

　　而對(duì)于公民參與傳統(tǒng)被認(rèn)為是政治官員及技術(shù)專家所擅長(zhǎng)的公共預(yù)算過(guò)程，學(xué)者們的觀點(diǎn)是存在很大差異的。不過(guò)從根本上，學(xué)者們都接受：“知道他們的資源如何被分配和利用是公民的權(quán)利�！盵5]

　　（二）政府預(yù)算過(guò)程中公民參與的內(nèi)涵界定盡管在當(dāng)前，致力于政府預(yù)算過(guò)程中公民參與的理論與實(shí)踐探索都很多，但是對(duì)于如何定義政府預(yù)算過(guò)程中的公民參與，卻沒(méi)有統(tǒng)一的概念。這是因?yàn)�，學(xué)界對(duì)于公民參與的概念尚沒(méi)有一致的意見(jiàn)。然而檢索美國(guó)學(xué)者公民參與方面的研究文獻(xiàn)會(huì)發(fā)現(xiàn)，公民參與是與地方政府密切相關(guān)的。這正是阿爾蒙德（Almond）等人的分析結(jié)論：公民的主觀意識(shí)能力比較中央政府而言較強(qiáng)、較有能力影響地方政府的決策。[6]同樣，當(dāng)前公民參與公共預(yù)算的研究與實(shí)踐，一般也只限定在地方政府的層次上。

　　伯納等人認(rèn)為，在地方政府的政策領(lǐng)域中，對(duì)擴(kuò)大公民參與最成熟或者說(shuō)最適合的就是政府的預(yù)算過(guò)程。[7]而對(duì)于地方政府預(yù)算過(guò)程公民參與的內(nèi)涵界定上，至少需要包含參與的主體、參與的客體以及參與的途徑這三個(gè)要素。結(jié)合多位學(xué)者對(duì)此所下的定義，本人認(rèn)為政府預(yù)算過(guò)程中的公民參與是指，在地方政府預(yù)算制定執(zhí)行的過(guò)程中，通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查、公民咨詢委員會(huì)、公民小組、公眾聽(tīng)證會(huì)等渠道將社會(huì)公眾涉入其中，從而達(dá)到接納公民建議、提高預(yù)算制定質(zhì)量、增加預(yù)算過(guò)程透明度以及改善政府與公民之間的關(guān)系等方面的作用。

　�。ㄈ�）公民參與地方政府預(yù)算過(guò)程中的功能在過(guò)去十多年的時(shí)間里，學(xué)者們對(duì)于公民參與地方政府預(yù)算過(guò)程作了相當(dāng)多的規(guī)范與實(shí)證研究。地方的政治官員與公共管理者在探索提高公民參與政府預(yù)算的有效性方面也付出了很大的努力。學(xué)術(shù)界和政府官員對(duì)于公民在地方政府預(yù)算過(guò)程中參與的作用總體上給予了肯定性的觀點(diǎn)。

　　研究公民參與政府預(yù)算的重要學(xué)者卡洛爾。艾伯登（Carol Ebdon）認(rèn)為，公民參與被認(rèn)為是降低公民對(duì)于政府不信任程度以及教育公民了解政府活動(dòng)的一種方式。它的目標(biāo)是讓公民在公共決策中扮演積極的角色，而不僅僅只是政府服務(wù)的消極“消費(fèi)者”[8].而伯曼（Berman）等人的實(shí)證研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，“那些有著更多參與性的城市公民被發(fā)現(xiàn)對(duì)于地方政府會(huì)少一些憤世嫉俗的態(tài)度�！盵9]對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，將公民包含到政府預(yù)算過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)的目的主要有兩個(gè)：一是將政府的預(yù)算決策傳遞給公眾；二是將社會(huì)公眾涉入到政府的決策制定過(guò)程之中。而參與政府預(yù)算的社會(huì)公眾，在表達(dá)個(gè)體需求、實(shí)現(xiàn)自我利益的同時(shí)，其公民精神與公民能力也會(huì)得到很大的提高。

　　二、當(dāng)前政府預(yù)算過(guò)程中公民參與的實(shí)踐探索與分析

　�。ㄒ唬┕�民參與地方政府預(yù)算的常見(jiàn)機(jī)制隨著學(xué)界及社會(huì)公眾對(duì)增進(jìn)預(yù)算參與的呼聲越來(lái)越高，同時(shí)聯(lián)邦政府與州政府也對(duì)地方政府?dāng)U大預(yù)算過(guò)程中公民參與的機(jī)會(huì)作出了各種規(guī)定，從上世紀(jì)九十年代起，美國(guó)地方政府在擴(kuò)大公民在政府預(yù)算過(guò)程中的影響力進(jìn)行了許多有益的嘗試。作為預(yù)算參與的重要組成部分，公民參與預(yù)算的機(jī)制（方式）一直是學(xué)界及政府部門關(guān)注的焦點(diǎn)。然而，每一種參與機(jī)制都有其各自的優(yōu)勢(shì)和缺點(diǎn)。

　　1、公眾聽(tīng)證會(huì)（Public Hearing）

　　在當(dāng)前地方政府所采用的預(yù)算參與機(jī)制中，公眾聽(tīng)證會(huì)是最普遍的一種方式�？�洛爾。艾伯倫在參與預(yù)算研究方面的一篇重要論文，其題名即為“超越公眾聽(tīng)證會(huì)：地方政府預(yù)算過(guò)程中的公民參與�！笨梢�(jiàn)，公眾聽(tīng)證會(huì)雖然作為政務(wù)信息公開(kāi)的重要渠道和要求有著重要的意義，但是隨著公民參與深度與廣度上的要求不斷增加，其存在的弊端也逐漸暴露出來(lái)。盡管公眾聽(tīng)證會(huì)一般是面向所有的公民，然而參與的人數(shù)一般都很少，除非討論的問(wèn)題是一些熱點(diǎn)議題，例如稅收的增加或者公共服務(wù)的減少。[10]而且，公眾聽(tīng)證會(huì)的參與者往往不具有代表性。

　　2、公民調(diào)查（Citizen Surveys）

　　作為社會(huì)科學(xué)研究的重要方法，公民調(diào)查“長(zhǎng)期被用來(lái)判斷需求及服務(wù)滿意的程度。”通過(guò)公民調(diào)查，所獲得的反饋或許會(huì)很具代表性，而且在一定時(shí)間長(zhǎng)期的使用能夠揭示出民意的趨勢(shì)。另外，從公民調(diào)查中所獲得的信息，通常比其他參與形式得來(lái)的數(shù)據(jù)更好定量以及分析。然而，公民調(diào)查也有其很大的缺陷。首先，問(wèn)題的措辭能夠影響到調(diào)查的結(jié)果；其次，公民意見(jiàn)的深度或許不能夠檢測(cè)出來(lái)；最后，公民問(wèn)卷調(diào)查的成本通常會(huì)很高。[11] 3、公民咨詢委員會(huì)（Citizen Advisory Committees）

　　公民咨詢委員會(huì)是當(dāng)前預(yù)算參與的一種新形式。和傳統(tǒng)的公眾聽(tīng)證會(huì)以及公民調(diào)查相比，公民咨詢會(huì)在改進(jìn)參與有效性方面有著很大的優(yōu)勢(shì)�？ㄉ�。凱勒翰（Kathe Callahan）是研究公民參與以及績(jī)效考核的一名學(xué)者，她在研究公民咨詢委員會(huì)在新澤西州（New Jersey）地區(qū)的實(shí)踐后認(rèn)為，“或許讓公民參與到預(yù)算過(guò)程中最容易而且最經(jīng)濟(jì)有效的辦法就是通過(guò)公民咨詢委員會(huì)的使用”，“公民咨詢委員會(huì)比公民調(diào)查要更容易負(fù)擔(dān)得起。公民咨詢委員們通常定期會(huì)面，因此和傳統(tǒng)的公眾聽(tīng)證會(huì)相比，它為公民意見(jiàn)的表達(dá)提供了更長(zhǎng)的持久性以及更大的機(jī)會(huì)�！盵12]然而作為一種參與機(jī)制，它存在的缺點(diǎn)也是很明顯的，例如它遭到最大質(zhì)疑的地方就是公民咨詢委員們的代表性問(wèn)題。

　�。ǘ�）影響公民預(yù)算參與有效性的變量盡管學(xué)界與政府部門近些年來(lái)為加強(qiáng)預(yù)算過(guò)程中的公民參與做了大量的探索與嘗試，然而從實(shí)踐上來(lái)看，預(yù)算參與在實(shí)際中的有效性并沒(méi)有得到一致的認(rèn)可。伯納是這樣說(shuō)的：盡管一般來(lái)看，人們接受積極的參與具有理論價(jià)值的立場(chǎng)，然而留給我們的仍然是實(shí)際的考慮。[13]托馬斯（Thomas）等人甚至提出，公民參與簡(jiǎn)直是一項(xiàng)負(fù)擔(dān)，成本昂貴，而且耗費(fèi)時(shí)間大�？梢�(jiàn)，在實(shí)際中，鼓勵(lì)公民參與政府預(yù)算實(shí)踐的道路并不平坦。那么，影響政府預(yù)算過(guò)程中公民參與有效性的變量到底有哪些呢？依據(jù)卡洛爾。艾伯登及艾米。富蘭克林最近提出的“預(yù)算當(dāng)中公民參與的影響模型”（Impact Model of Citizen Participation in Budgeting），[14]影響變量可分為以下四類：

　　1、環(huán)境要素（Environment）：

　　主要包括四種：政府的結(jié)構(gòu)和形式；政治文化；法律要求；人口規(guī)模和多樣性。

　　2、過(guò)程設(shè)計(jì)（Process design）：

　　參與過(guò)程設(shè)計(jì)是影響參與結(jié)果的重要變量。通常，研究過(guò)程設(shè)計(jì)包括：參與的時(shí)間；預(yù)算分配的類型；參與者；真誠(chéng)偏好或者意愿的表達(dá)。

　　3、參與機(jī)制（Mechanisms）：

　　這是研究政府預(yù)算公民參與的學(xué)者通常的切入點(diǎn)。常見(jiàn)的參與方式包括：公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)；重點(diǎn)小組；預(yù)算模擬會(huì)；公民咨詢委員會(huì)；公民調(diào)查。

　　4、目標(biāo)和結(jié)果（Goals and outcomes）：

　　政府和公民對(duì)預(yù)算參與持有的不同目標(biāo)，也會(huì)對(duì)預(yù)算參與的有效性構(gòu)成影響。主要的目標(biāo)包括：減少憤世嫉俗的情緒；教育公民預(yù)算知識(shí)；獲得公眾對(duì)預(yù)算議案的支持；為決策制定獲取意見(jiàn)；改變資源分配；加強(qiáng)信任；創(chuàng)造社區(qū)意識(shí)。

　�。ㄈ�）當(dāng)前公民參與政府預(yù)算的阻礙因素和公民參與其他形式的公共行政實(shí)踐一樣，在公民預(yù)算參與的探索過(guò)程中，也遇到了各種各樣的障礙。這些阻礙因素，有的來(lái)自公民自身，有的是官僚體制造成的，甚至有的來(lái)源于外在的行政環(huán)境�？�洛爾。艾伯登在對(duì)美國(guó)中西部四個(gè)相鄰的州（衣阿華州、堪薩斯州、密蘇里州以及內(nèi)布拉斯加州）調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，“預(yù)算的復(fù)雜性和公民的不感興趣被認(rèn)為是參與的主要障礙�！盵15]很多被訪者認(rèn)為他們一般不能很好地理解預(yù)算，這樣很難有效地進(jìn)行參與；或者他們不知道如何獲取信息或者參與。技術(shù)專家所使用的專業(yè)知識(shí)和語(yǔ)言為實(shí)質(zhì)性的公民參與造成了極大的障礙。至于調(diào)查中反映的公民對(duì)參與的不感興趣，主要是因?yàn)椤肮�民的生活已�?jīng)很忙碌”或者是“他們認(rèn)為他們將很難發(fā)揮多大影響�！�

　　三、推進(jìn)公民預(yù)算參與、提高參與有效性的建議在過(guò)去的十多年里，關(guān)于預(yù)算過(guò)程的公民參與問(wèn)題雖然進(jìn)行了很多理論和實(shí)踐上的探索，大量的文獻(xiàn)都談到公民參與治理過(guò)程的重要性，然而，預(yù)算參與所帶來(lái)的收益卻不盡如人意�；蛟S這正是美國(guó)學(xué)者阿爾斯坦（Arnstein）所總結(jié)的：“進(jìn)行空洞形式上的參與和擁有影響過(guò)程結(jié)果的真實(shí)權(quán)力之間存在著根本的差異�！盵16]因此，為了實(shí)現(xiàn)“適度與均衡的公民參與”，提高參與的有效性，實(shí)踐探索和理論研究的道路還很遠(yuǎn)。

　　1、明晰公民參與政府預(yù)算的目標(biāo)在政府預(yù)算過(guò)程中吸納公民參與，雖然這樣的實(shí)踐已經(jīng)探索了十多年，然而對(duì)于預(yù)算參與的目的，仍然沒(méi)有一致的結(jié)論。這或許是由預(yù)算參與本身所具有的多重目標(biāo)所決定的。然而對(duì)于決策制定者來(lái)說(shuō)，在公民涉入政府預(yù)算之前，應(yīng)該明晰參與預(yù)算的首要目標(biāo)。只有參與目標(biāo)有了很清晰的表達(dá)，接下來(lái)的過(guò)程設(shè)計(jì)以及參與機(jī)制問(wèn)題才可能很好地解決，而且最終參與有效性的評(píng)估才有了依據(jù)。

　　2、戰(zhàn)略性地選擇預(yù)算參與的機(jī)制從前面的討論可以看出，盡管公眾聽(tīng)證會(huì)仍是最普遍的參與機(jī)制，參與深度與參與廣度都有待提高，然而當(dāng)前很多地方政府都做了其他相當(dāng)有意義的嘗試，其中很多探索取得了相當(dāng)?shù)某晒�。不過(guò)，正如前面所分析的，任何一種參與機(jī)制都會(huì)存在優(yōu)點(diǎn)和不足。因此，參與機(jī)制的選擇非常重要。在選擇具體參與方式上，一個(gè)很重要的方面就是要做到與通過(guò)參與想實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相結(jié)合。比如說(shuō)，如果政府僅僅是希望將制定好的預(yù)算提案?jìng)鬟f給公眾，獲得公民的支持度，那么公眾聽(tīng)證會(huì)或許是有效的；而如果政府希望了解公眾的偏好，聽(tīng)取民眾的預(yù)算建議，那么公民咨詢委員會(huì)和公民調(diào)查要有效得多。

　　3、改進(jìn)公民參與預(yù)算過(guò)程的細(xì)節(jié)盡管同參與機(jī)制比起來(lái)，預(yù)算參與過(guò)程設(shè)計(jì)上的研究相對(duì)要少很多。然而，過(guò)程設(shè)計(jì)和細(xì)節(jié)安排對(duì)預(yù)算參與的結(jié)果和有效性上有著很大的影響。伯納曾經(jīng)指出，如果政府想讓公眾卷入到預(yù)算過(guò)程中，無(wú)論采納什么樣的參與方法，時(shí)間是至關(guān)重要的。這也是公眾聽(tīng)證會(huì)的意義當(dāng)前受到公眾廣泛質(zhì)疑的原因。在社會(huì)公眾看來(lái)，“公眾聽(tīng)證會(huì)舉辦的太晚了，這使得它很難去采納所接收到的建議�！盵17] 4、優(yōu)化政府預(yù)算公民參與的環(huán)境對(duì)于社會(huì)的政治發(fā)展和民主建設(shè)而言，制度環(huán)境與公民的素質(zhì)是相輔相成且同等重要的。[18]為了促進(jìn)預(yù)算過(guò)程中的公民參與，很多地方政府編制了引導(dǎo)公民參與地方政府預(yù)算過(guò)程的指南等。盡管這對(duì)培養(yǎng)公民的預(yù)算專業(yè)知識(shí)是有幫助的，不過(guò)在政府組織內(nèi)部及社會(huì)環(huán)境中營(yíng)造參與性的政治文化可能具有更重要的意義。同時(shí)，盡管對(duì)預(yù)算過(guò)程中的公民參與，多數(shù)州政府都作出了法律或制度要求，然而豐富多樣的參與機(jī)制并沒(méi)有通過(guò)制度化的方式確定下來(lái)。

　　5、在政府與公民之間實(shí)現(xiàn)真誠(chéng)的對(duì)話在參與性公共行政的環(huán)境下，交流對(duì)話是協(xié)作的基本渠道。為了在參與過(guò)程中實(shí)現(xiàn)“公共性”，這需要社會(huì)公眾與政府官員之間進(jìn)行真誠(chéng)的對(duì)話。而真誠(chéng)的話語(yǔ)需要參與者彼此間的信任。同時(shí)，福克斯等人指出，后現(xiàn)代環(huán)境下的參與應(yīng)該是自主參與，而自主參與是“一種積極主動(dòng)、甚至熱情參與的精神狀態(tài)�！盵19]

　　　　　　　　A Research on Citizen Participation in Local Government Budget of USA

 [Abstract]： Citizen participation in public administration has been strongly advocated by scholars and professional organizations. Public budget is the core component of government activities， and it involves extensive public value. So， as the “selective outcome of public preferences by government”， it is necessary and proper for citizens to participate in public budget. Since 1990s， the issue of citizen participation in American local governmental budget process has been paid attention to by scholars and public agencies. This paper will make a summary of theoretical research and practical exploration on budgetary participation by American scholars and local government during this decade.

 [Key words]： Local government； Governmental budget； Citizen participation.