我國當前正在進行政府預算制度改革，它是構建公共財政基本框架的關鍵步驟。美國作為世界最發(fā)達市場經濟國家之一，政府預算編制已比較完善，對我國的政府預算制度改革有著一定的啟示與借鑒意義。

　　一、聯邦政府的預算編制程序

　　美國預算的編制過程有兩個階段：第一階段由行政部門編制并向國會提交預算；第二階段是由國會審批預算。立法部門和行政部門各有一套參與預算編制的機構并且分別編制一套預算。美國的財政年度是上年的10月1日至本年9月30日。年度預算的編制，在每個財政年度前18個月就開始準備預算方案。下面以2003年美國聯邦預算的編制為例，說明美國預算的編制程序。

　　1.預算編制階段。2001年春，國家經濟委員會和總統(tǒng)預算辦公室（OMB）在廣泛調查研究的基礎上，向總統(tǒng)提交2003財政年度的預算指導方針，指導該預算年度及今后至少四年的預算編制。總統(tǒng)審查后將2003年總預算和總方針下達政府各部門。2001年夏，聯邦政府各部門將本部門年度預算的建議提交OMB審查匯總。OMB安排聽證會或與各部門官員進行討論，提出初審意見，雙方意見不一致時，可以提出申訴，經協商仍達不成一致意見時，將問題提交總統(tǒng)決定，最后將各部門審定的預算匯總成聯邦政府預算建議草案。2002年2月，總統(tǒng)審查后，將聯邦政府預算建議草案提交國會審議，并在全國公布于眾。

　　2.預算審批階段。國會收到總統(tǒng)提交的聯邦預算草案后，提出自己的意見。國會就預算問題舉行聽證會，總統(tǒng)或部門的首領要到國會對預算作詳細說明，國會各委員會根據調查、聽證情況提出修改或通過預算的報告。2002年4月1日，由預算委員會匯總成預算草案決議案，提交參眾兩院討論，并通知總統(tǒng)。4月至6月，總統(tǒng)對預算決議案提出修改意見，并報告國會。國會應在6月30日完成所有撥款方案的立法工作，并在9月15日前通過規(guī)定預算收支總指標的具有約束力的第二個預算決議案，并將其提交給總統(tǒng)。在國會對預算進行立法的階段，總統(tǒng)也對自己的預算建議做出修正。如果總統(tǒng)對國會的預算方案表示認可，經簽署后便開始生效；如果總統(tǒng)否決了國會通過的預算方案，那么，國會又要經過大體類似的審議過程，并以2/3的多數反對，則總統(tǒng)的否決才無效。另外，總統(tǒng)可以對國會通過的預算進行部分否決，這樣就可避免由于總統(tǒng)與國會在某項預算上的分歧，而影響整個預算執(zhí)行的局面出現。10月1日開始執(zhí)行新的財政年度。

　　從中可見，美國每個預算編制過程基本上是一個立法過程，程序非常嚴格。而預算由國會通過并經總統(tǒng)簽署后，就成為預算撥款的基礎，并且以法律的形式規(guī)定下來。OMB負責支出預算的執(zhí)行，按進度分季撥款，并按項目類別進行分配。在執(zhí)行過程中需要追加支出，必須經過國會立法。

　　二、美國聯邦政府預算編制的特點

　　1.預算周期跨年度。美國的財政年度（預算周期）是“跨年制”，從每年的10月1日至次年的9月30日，并以終了日屬于哪一年份，稱為那一年的預算年度。在一個財政年度內，既要執(zhí)行本財政年度的預算，又要審核上一年度的決算，同時還要編制下一財政年度的預算。

　　2.預算編制時間長，程序嚴密。從美國的預算編制來看，在預算正式生效前的18個月即著手編制，這為收集資料和進行相關論證提供了充足的時間。能夠保證預算本身的客觀性和科學性，并提高了可行性，減少在執(zhí)行中的頻繁調整。在編制過程中，預算程序較為規(guī)范，每一個環(huán)節(jié)都要經過科學的研究論證，對每個階段、每個部門的任務和權力，都有明確的規(guī)定。美國國會對預算的審批也是非常嚴密的，需要在9個月的時間內完成預算審批和立法程序，并經過總統(tǒng)認可和簽署后開始生效。若總統(tǒng)否決了國會通過的預算草案，原法案需經國會再次審議，如以2/3多數票再次通過后，即產生法律效力，總統(tǒng)必須簽署而無權再進行否決。如兩院不能以2/3多數票通過，則需對法案進行修訂，然后再提交總統(tǒng)簽署�？梢姡瑢徟�程序復雜嚴謹。

　　5.預算管理機構健全，分工明確，相互制衡。美國預算管理職能由行政部門和立法部門分享，即預算編制和執(zhí)行職能在行政部門，而預算審批和事后審計職能則在立法部門。OMB負責美國聯邦政府預算的編制；國會預算辦公室（CBO）則協助國會審查和批準預算，而預算收入立法則主要由兩院籌款委員會負責，并起草稅法經國會批準后執(zhí)行；財政部負責具體執(zhí)行預算；預算的監(jiān)督則由國會中的會計總署負責。這樣，預算的編制、執(zhí)行和監(jiān)督就分別由不同的機構負責，這些機構間既相互獨立，又相互制約、密切配合，保證了預算管理體系的高效運轉。

　　4.預算編制方法采用績效預算。美國從2003年預算案開始，對項目規(guī)定了簡明的評分制度，采取紅燈、黃燈、綠燈的評分方法，直觀評估每項動議的達標內容是否達到“成功的標準”。實行績效預算，提高了政府的管理效率，使美國聯邦政府在不削減公共服務的前提下，1998年以來連續(xù)實現了財政盈余。

　　5.采取“主動編制”。美國預算編制的第一階段首先是OMB根據自己掌握的信息直接編制政府各部門的預算，不需要以各部門編制的預算為基礎，等拿出一套預算后，再與各部門見面，采用一種“主動編制”的方法。美國聯邦政府的各級行政長官，包括總統(tǒng)、州長、縣長、市長、甚至鎮(zhèn)長都要為本級政府總收入和總支出制定總目標，并根據如下因素確定最高限額：①收支是如何受經濟中可預期的變化影響的，經濟增長是否帶來更多稅收收入，經濟衰退是否引起更多福利需求。②已經計劃好的主要項目的變化將會如何影響支出。③人口統(tǒng)計上的變化是否影響現行項目�？梢姡�美國的政府預算，并非是政府各部門支出要求的簡單加加減減，而是一種“主動編制”。

　　6.編制滾動預算和財政中長期計劃。以2000財政年度為例，美國聯邦政府預算編制機構除了要列示1998預算年度的實際數，1999預算年度的批準數，2000預算年度的預算數外，還列示以后四個預算年度的預測數。這樣做有利于將現在與過去和將來進行比較，反映發(fā)展的趨勢；有利于政府用長遠的、發(fā)展的觀點來考慮問題，保證財政的可持續(xù)發(fā)展；也有利于財政收支計劃于中長期經濟發(fā)展戰(zhàn)略相銜接。

　　7.預算的法定性程度較高。這主要表現在兩個方面：一是有關預算管理的法律體系完備。二是預算管理嚴格依法執(zhí)行，主要表現在嚴格遵守先審批后執(zhí)行的法定原則，即預算草案只有經過立法機構的審批才能執(zhí)行；如果審批未能通過，即使新的財政年度已經開始，預算草案也不能執(zhí)行，這種情況下就要編制臨時預算，在經過立法部門的審批后作為過渡期的政府預算，直到新年度財政草案獲得通過為止。

　　8.預算編制的公開性和透明度較高。美國聯邦政府預算編制過程中，總統(tǒng)預算草案要在全國公布于眾，而且任何黨派、團體或部門都可以就預算，提出自己的意見，體現了較高的公開性和透明度。

　　三、對我國預算改革的啟示

　　1.適當延長預算編制時間。我國的預算編制時間從上年的11月份開始，到來年3月份經人大批準，歷時不到半年，直接造成我國預算形成較晚，編制較粗�？梢钥紤]將時間延長到10個月左右，時間過長容易造成預算的滯后性。

　　2.要實行標準周期預算。我國預算年度采用歷年制，從每年1月1日開始，到12月30日結束。但我國新一年度的預算草案卻要等到3月份召開的人代會批準后才能稱為正式預算，上升為法律文件。這就是說我國在每個財政年度中有二、三個月時間政府財政活動沒有法律依據，出現了“約束空檔”。這樣可以考慮將我國財政年度改革為從4月1日開始至次年的3月31日結束，從而使預算年度與人代會審批預算草案的期限相銜接，最終使各級政府在新的預算年度一開始就可執(zhí)行剛被審批的預算。

　　3.制定中期預算框架。我國財政年度預算的一個主要缺陷就是忽視了預算執(zhí)行的前瞻性和穩(wěn)定性。我國雖然也編制中長期財政計劃，但主要是作為與五年期國民經濟和社會發(fā)展計劃相適應的一個綱要式的內部參考文件，缺乏具體的測算分析，其正規(guī)程度和細致結構與年度預算相差甚遠，不是真正意義的多年期預算。所以，我國應借鑒美國的編制經驗，以宏觀經濟形勢預測為基礎，在編年度預算時，再加2～3年的中長期預算。

　　4.改革預算編制機構。我國預算的編制與執(zhí)行都由財政部負責，可考慮把預算編制權從現行財政部門中分離出來，使得預算編制與執(zhí)行形成相互制衡，從而達到強化預算管理法治化的目的。

　　5.要“主動編制”預算。我國現行的預算編制，實行“二上二下”的編制辦法，即在部門編制預算建議數的基礎上，財政部門下達預算控制數，然后部門再根據預算控制數編制預算報送財政部門；財政部門根據人代會批準的本級政府預算草案批復部門預算。這表明，我國現行預算實際上是“被動編制”預算，即財政部門是在對部門預算的基礎上編制財政總預算。這種預算編制方法，在當前雖具有較強的可操作性，但客觀上造成了以部門意見為主動的低效局面。所以，在當前的改革中要逐步轉變預算編報方法，變“被動編制”預算為“主動編制”預算。

　　6.采用績效預算方法。我國應借鑒美國的先進經驗，從以養(yǎng)人、辦事為原則的財政支出制度轉向績效預算�？紤]到我國的具體國情，我國實施績效預算首先必須以單一財政賬戶制度為依托，因為單一財政賬戶制度有利于提高財政資金的效率，能從根本上解決預算外資金問題，有利于廉政建設；我國的績效預算還必須與政府采購制度相配合，因為政府采購的效益取決于每批商品或勞務的采購額度和獲取信息的時間及全面性，而在績效預算制度下，這兩個問題很容易解決。