摘　要：當(dāng)前我國(guó)預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系中存在的主要問(wèn)題是預(yù)算不完整，預(yù)算權(quán)力格局不盡合理，形式與實(shí)質(zhì)不符合，不具有足夠的權(quán)威。正確理解預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系有助于推進(jìn)預(yù)算改革。

　　關(guān)鍵詞：預(yù)算 權(quán)力 改革

　　一般意義上的預(yù)算，是指公共資金的法定收支計(jì)劃，同時(shí)也是制定這一計(jì)劃的過(guò)程，計(jì)劃是預(yù)算的一般表現(xiàn)形式，法律文件是預(yù)算的立法形態(tài)，而公共資金是預(yù)算的特定對(duì)象。權(quán)力是個(gè)人或組織行使其意志可以或預(yù)期能夠影響或改變他人或其他組織的行為的能力。權(quán)力意味著不同個(gè)人之間，或不同組織之間，或組織與個(gè)人之間意志與行為的非對(duì)稱關(guān)系，即命令——服從關(guān)系。

　　1．預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系是指公共預(yù)算與公共行政權(quán)力關(guān)系

　　1.1公共權(quán)力先于公共預(yù)算而存在，公共權(quán)力斗爭(zhēng)促進(jìn)公共預(yù)算的產(chǎn)生人類社會(huì)一產(chǎn)生，就有了公共權(quán)力，因此遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于現(xiàn)代意義上的預(yù)算。預(yù)算是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定時(shí)期，各種利益集團(tuán)之間達(dá)到一定的均勢(shì)，在爭(zhēng)奪公共資金的使用權(quán)力斗爭(zhēng)過(guò)程中出現(xiàn)的范疇，最初是在英國(guó)作為對(duì)于封建王權(quán)的限制而產(chǎn)生的。由于國(guó)王力量下降，資產(chǎn)階級(jí)力量上升，社會(huì)主要?jiǎng)萘�集團(tuán)之間能形成相互牽制、制衡，這是預(yù)算能在英國(guó)建立的政治經(jīng)濟(jì)條件。新興資產(chǎn)階級(jí)展開(kāi)斗爭(zhēng)，奪取封建君主的財(cái)政支配權(quán)，要求國(guó)家規(guī)范地、有限度地使用財(cái)政資金。1789年議會(huì)通過(guò)了《聯(lián)合王國(guó)總基金法案》把全部的財(cái)政收支統(tǒng)一在一個(gè)文件中，預(yù)算制度由此正式建立。到19世紀(jì)初確立了按年度編制和批準(zhǔn)預(yù)算的制度。預(yù)算在歷史上的形成，是資產(chǎn)階級(jí)約束封建王權(quán)并取得勝利的過(guò)程。預(yù)算在歷史上的產(chǎn)生，帶上了鮮明的權(quán)力斗爭(zhēng)色彩。

　　我國(guó)歷史上第一次編制國(guó)家預(yù)算是在宣統(tǒng)二年（1910年），是清政府快滅亡時(shí)，由于內(nèi)外壓力被迫編制的。

　　1.2預(yù)算在一定意義上成為行使權(quán)力的前提，社會(huì)從此逐漸進(jìn)入民主化法治化階段預(yù)算產(chǎn)生后對(duì)于權(quán)力的規(guī)范化行使又具有非常重要的作用。英國(guó)預(yù)算產(chǎn)生后，封建王權(quán)受到很大制約，維護(hù)了資產(chǎn)階級(jí)的利益，加快了資本主義生產(chǎn)方式的發(fā)展。在資本主義制度的建立與完善中，預(yù)算制度起了很大作用，可以說(shuō)，預(yù)算制度的建立為資本主義發(fā)展奠定了第一塊基石。美國(guó)現(xiàn)代預(yù)算制度的建立更充分地體現(xiàn)了預(yù)算對(duì)于權(quán)力規(guī)范化的極重要作用。

　　美國(guó)在1880年以前，有的只是一大堆事后的報(bào)賬單。人民對(duì)政府在總體上干了些什么事，使用了多少資金，效果怎樣，并不能清楚地了解，因此無(wú)從監(jiān)督政府。在“進(jìn)步時(shí)代”即1880~1920年前后，美國(guó)通過(guò)稅制改革和預(yù)算改革，建立起了民主政治的基礎(chǔ)性的制度———以公共預(yù)算制度為核心的公共財(cái)政制度。據(jù)認(rèn)為，美國(guó)這一次預(yù)算改革意義巨大，影響極其深遠(yuǎn)。因此，美國(guó)“進(jìn)步時(shí)代”的預(yù)算改革，實(shí)質(zhì)上是對(duì)預(yù)算權(quán)力分配格局的根本制度性創(chuàng)新與整合，從而為民主法治社會(huì)的形成鋪平了道路。

　　1.3在一定意義上，預(yù)算成為權(quán)力的化身：預(yù)算就是權(quán)力，預(yù)算具有權(quán)威從預(yù)算是權(quán)力的角度分析，預(yù)算權(quán)可以分為預(yù)算法立法權(quán)與解釋權(quán)，預(yù)算文件編制權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)行權(quán)、預(yù)算調(diào)整權(quán)、預(yù)算執(zhí)行情況審議權(quán)等，預(yù)算法立法權(quán)與解釋權(quán)，預(yù)算文件審批權(quán)和預(yù)算執(zhí)行情況審議權(quán)一般屬于議會(huì)，執(zhí)行權(quán)屬于政府，而預(yù)算文件編制權(quán)常常屬于政府，因此預(yù)算權(quán)本身是一個(gè)權(quán)力的體系。如何正確處理各種預(yù)算權(quán)力之間的相互關(guān)系，包括預(yù)算權(quán)力的設(shè)立與分配問(wèn)題，是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。預(yù)算權(quán)力的分配涉及人民大眾、議會(huì)、與政府有關(guān)部門等行為主體。不同的預(yù)算權(quán)力分配格局對(duì)于公共資金使用效率，政府管理水平，社會(huì)的民主政治的發(fā)展等都有不同的影響。

　　從預(yù)算需要有權(quán)威看，預(yù)算權(quán)威很可能是由對(duì)于預(yù)算形成具有影響力的主要利益集團(tuán)的力量對(duì)比狀況決定的：即如果各方力量比較均衡，那么預(yù)算權(quán)威相對(duì)就高。這大概是因?yàn)槿绻�在�?zhí)行中某一方偏離預(yù)算規(guī)定的軌道，其他相關(guān)方面就能有效地干預(yù)，迫使其回到預(yù)算的軌道，即使客觀條件的變化需要調(diào)整或改變預(yù)算，也必須在法定程序下重新協(xié)商決定，從而預(yù)算權(quán)威才能得到維護(hù)與尊重。

　　這里存在一個(gè)預(yù)算權(quán)力的形式與實(shí)質(zhì)關(guān)系問(wèn)題。制度主義者認(rèn)為組織中不同地位的人具有不同的權(quán)力，這是由制度決定分配的。而多元論者認(rèn)為，在組織內(nèi)部某一地位上擁有的權(quán)力，實(shí)際上也許并不具有作用，而表面上沒(méi)有權(quán)力的組織或個(gè)人，可能會(huì)影響權(quán)力在該組織內(nèi)的實(shí)際分布。因此制度主義權(quán)力觀強(qiáng)調(diào)權(quán)力產(chǎn)生的程序、形式，隱含著維護(hù)制度權(quán)威的訴求；多元主義的權(quán)力觀則從實(shí)際出發(fā)，注重實(shí)質(zhì)意義上的權(quán)力分配，力求發(fā)現(xiàn)制度權(quán)威的實(shí)際分布狀況。因此二者實(shí)際上可以共存，相互補(bǔ)充。預(yù)算權(quán)力的形式與實(shí)質(zhì)可能不一致，即由預(yù)算制度決定的權(quán)力在執(zhí)行中存在是否真實(shí)有效的問(wèn)題。

　　1.4預(yù)算通過(guò)后，預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中仍然充滿權(quán)力斗爭(zhēng)不論是議會(huì)負(fù)責(zé)編制并通過(guò)預(yù)算，還是由政府編制再得到議會(huì)認(rèn)可，預(yù)算都是一種權(quán)力斗爭(zhēng)與相互妥協(xié)的過(guò)程。用美國(guó)財(cái)政學(xué)家愛(ài)倫。魯賓的話來(lái)說(shuō)這是“預(yù)算過(guò)程中的政治”�？梢耘e一個(gè)最明顯的事例。1996年，美國(guó)白宮和國(guó)會(huì)在平衡聯(lián)邦預(yù)算的問(wèn)題上沒(méi)有達(dá)成協(xié)議�！皼](méi)有達(dá)成預(yù)算協(xié)議，聯(lián)邦政府就得關(guān)門；而讓共和黨人大吃一驚的是，公眾不僅被政府即將關(guān)門所激怒，而且還指責(zé)共和黨人妨礙了預(yù)算制定過(guò)程。”

　　此外，還可以從其他角度觀察預(yù)算與權(quán)力關(guān)系：

　　從人民的角度，預(yù)算是人民賦予政府使用公共資金的權(quán)力的前提；從政府的角度，公共行政權(quán)力和預(yù)算編制與執(zhí)行常集中于政府一身；政府權(quán)力產(chǎn)生于公共選擇過(guò)程，獨(dú)立于預(yù)算編制，相對(duì)于預(yù)算是一個(gè)外在過(guò)程，但是政府權(quán)力的規(guī)范行使，則需要規(guī)范化使用公共資金，這就需要通過(guò)規(guī)范的預(yù)算形式。因此公共權(quán)力也離不開(kāi)公共預(yù)算。歷史上與現(xiàn)實(shí)中，公共權(quán)力的狀況常常極大地影響預(yù)算的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。

　　2．預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系中存在的主要問(wèn)題2.1預(yù)算不完整，公共資金沒(méi)有全部納入預(yù)算文件很大一部分公共資金主要是預(yù)算外資金和制度外資金未納入預(yù)算，這實(shí)際上是擁有公共權(quán)力的部門還沒(méi)有形成現(xiàn)代預(yù)算觀念，認(rèn)為其所收入的資金不必或不應(yīng)該納入預(yù)算管理。不完整的預(yù)算使得政府使用公共資金的權(quán)力得不到有效的預(yù)算監(jiān)督與制約，預(yù)算對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約作用還不能充分展示；政府沒(méi)有將編制科學(xué)、完整、詳細(xì)的預(yù)算作為其享有權(quán)力的基礎(chǔ)，預(yù)算未能成為權(quán)力的前提。

　　2.2中國(guó)的預(yù)算權(quán)力格局不盡合理，形式與實(shí)質(zhì)不符合現(xiàn)在各級(jí)人民代表大會(huì)在形式上具有對(duì)于各級(jí)政府預(yù)算的審批權(quán)，但很多人認(rèn)為，在人大會(huì)議上對(duì)預(yù)算的通過(guò)只是走過(guò)場(chǎng)。表現(xiàn)在我國(guó)預(yù)算隨意性明顯，約束力不強(qiáng)，政府追加、調(diào)整預(yù)算比較容易；預(yù)算外資金一度成為“第二財(cái)政”；以后強(qiáng)調(diào)預(yù)算外資金也屬于財(cái)政性資金，也應(yīng)該予以統(tǒng)一管理。但制度外資金又成為問(wèn)題�，F(xiàn)在預(yù)算外資金與制度外資金的總和占預(yù)算內(nèi)資金很大比重。預(yù)算外資金，制度外資金在很大程度上管理混亂，使用效率不高，成為腐敗的重要溫床。人民對(duì)此意見(jiàn)很大，存在著強(qiáng)烈不滿。對(duì)公共資金的腐敗，即預(yù)算腐敗包括預(yù)算編制與執(zhí)行中的腐敗，其大量存在說(shuō)明預(yù)算權(quán)力未得到有效制約，或者預(yù)算與權(quán)力的關(guān)系尚未理順。公共資金沒(méi)有通過(guò)統(tǒng)一、透明、規(guī)范的預(yù)算形式進(jìn)行管理，政府使用公共資金的混亂與不透明，實(shí)質(zhì)是行政權(quán)力過(guò)大，其對(duì)于預(yù)算形式，預(yù)算范圍的安排等等，具有決定性的影響力或權(quán)力。公共資金的這種使用狀況，使得民眾對(duì)于預(yù)算的終極決定權(quán)遭到嚴(yán)重削弱。形式上的預(yù)算立法機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)對(duì)于預(yù)算執(zhí)行機(jī)關(guān)———各級(jí)政府，不具有實(shí)質(zhì)意義上的約束，預(yù)算權(quán)力的分布出現(xiàn)了形式與實(shí)質(zhì)的分離。

　　2.3預(yù)算作為法律文件沒(méi)有具備應(yīng)有的嚴(yán)肅性預(yù)算年度上存在的問(wèn)題是，年初到3月人大審議通過(guò)預(yù)算以前的一段時(shí)間政府收支實(shí)際上是在沒(méi)有預(yù)算的狀態(tài)下進(jìn)行的；預(yù)算編制時(shí)間，尤其是審議時(shí)間不夠充分，使預(yù)算難以得到詳盡充分的測(cè)算與斟酌討論；審議預(yù)算所需具備專業(yè)知識(shí)與技能的人才不足，等等，都不利于增強(qiáng)預(yù)算權(quán)威。其根源在于對(duì)預(yù)算形成有重大影響力的利益集團(tuán)之間沒(méi)有形成力量均勢(shì)，政府隨意改變預(yù)算的做法得不到強(qiáng)有力的約束與修正。

　　預(yù)算權(quán)力或預(yù)算具有的權(quán)威的大小是預(yù)算能否發(fā)揮實(shí)際作用的決定因素，這在目前中國(guó)更是具有重大現(xiàn)實(shí)際意義的問(wèn)題。預(yù)算權(quán)力的形式與實(shí)質(zhì)關(guān)系問(wèn)題對(duì)于理解預(yù)算制度的實(shí)際運(yùn)行狀況，尤其對(duì)于理解我國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的預(yù)算改革問(wèn)題，具有重大意義。

　　在中國(guó)，關(guān)于預(yù)算改革的一個(gè)重大問(wèn)題是：包括預(yù)算外資金、制度外資金在內(nèi)的全部政府收入是不是都屬于公共資金，是否都應(yīng)該納入統(tǒng)一的預(yù)算�？梢源_認(rèn)，政府收入包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品收費(fèi)不可能是私人收入，都應(yīng)該是公共資金，而公共預(yù)算的特定對(duì)象正是公共資金，因此全部政府收入都應(yīng)納入公共預(yù)算。制度外資金的提法似乎表明政府收取的部分公共資金不受制度的約束，這不可能是合理的。當(dāng)然世界各國(guó)預(yù)算外資金或多或少的存在，說(shuō)明預(yù)算外資金也有其合理性。日本的財(cái)政投資貸款計(jì)劃的貸款額約占政府預(yù)算的50%.我國(guó)歷史上預(yù)算外資金也曾發(fā)揮過(guò)積極的作用。但是可以說(shuō)原則上公共資金都應(yīng)納入公共預(yù)算中進(jìn)行統(tǒng)一管理。在法治社會(huì)，絕大多數(shù)或越來(lái)越多的公共資金被納入公共預(yù)算管理也是事實(shí)，或具有必然性。預(yù)算產(chǎn)生之初，英國(guó)1789年《聯(lián)合王國(guó)總基金法案》就把全部的財(cái)政收支統(tǒng)一在預(yù)算中。

　　公共預(yù)算在我國(guó)的完善，一個(gè)重要前提是政府行為受到法律約束。預(yù)算以法律形式登上歷史舞臺(tái)，政府行為應(yīng)受到預(yù)算法律預(yù)算文件的約束。朱明熙教授提出，優(yōu)化稅制必先優(yōu)化政府。同樣也可以說(shuō)，優(yōu)化預(yù)算必須先優(yōu)化政府。行政許可法的頒布，對(duì)于規(guī)范政府行為，防止權(quán)力濫用，保障公民法人和其他組織的合法權(quán)益，降低交易成本促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展具有重要作用。但是從美國(guó)預(yù)算改革的成功經(jīng)驗(yàn)看，推進(jìn)預(yù)算改革對(duì)于政府行為的規(guī)范化也有重大作用。比如部門預(yù)算的推進(jìn)對(duì)于逐步將預(yù)算外資金、制度外資金納入統(tǒng)一的預(yù)算，是一個(gè)極大的推進(jìn)動(dòng)力。

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