【內(nèi)容提要】甲午戰(zhàn)爭后，針對貨幣鑄造、發(fā)行、流通和管理過程中存在的嚴重弊端，清政府采取了確立七錢二分制銀元為主幣、用銅元取代制錢、限制紙幣發(fā)行以及建立現(xiàn)代銀行制度等一系列幣制改革措施，具有一定的進步意義。但是，由于指導(dǎo)思想存在嚴重失誤，缺乏堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和配套措施以及缺乏必要的財力為后盾，這些改革措施并沒有得到全面貫徹執(zhí)行，有些還帶來了許多消極的后果。

　　【關(guān) 鍵 詞】甲午戰(zhàn)后/清政府/幣制改革/失敗原因

　　【正 文】

　　一

　　從清初起，清政府就建立了一種銀錢同時并用的貨幣制度，即國家財政收支、大宗交易多使用銀兩，民間商貿(mào)及零星交易活動多使用制錢。這一制度自建立到鴉片戰(zhàn)爭前夕雖存在諸多弊端，但與當(dāng)時的封建財政經(jīng)濟運行尚能保持一致。鴉片戰(zhàn)爭以后，尤其到了甲午戰(zhàn)爭以后，隨著中國社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的變化和財政收支內(nèi)容與規(guī)模的擴大，其固有的弊端越來越充分地暴露出來，并發(fā)展到積重難返、無法運行的程度。

　�。ㄒ唬┴泿虐l(fā)行權(quán)極不統(tǒng)一。在晚清大多數(shù)時間里，清政府仍沿襲清代前期的分散鑄幣政策，即中央和地方均有鑄幣權(quán)。就中央而言，鑄幣機構(gòu)有兩個，分屬于不同的管理部門：一是寶泉局，直屬于戶部錢法堂；另一個是寶源局，隸屬于工部。二者互不統(tǒng)屬，各自為政，所鑄制錢（又稱銅錢）僅供京師之用，不準運往外省（注：《清朝文獻通考》卷十六，卷十五；另見《清史稿。食貨志。錢法》。）。

　　外省所用制錢均由地方鑄幣機構(gòu)提供。早在順治年間，地方鑄幣機構(gòu)就有陜、臨、宣、薊、原、同、河、昌、寧、江、浙、東、福等10余處。乾隆年間，一些邊疆省區(qū)和產(chǎn)銅（鑄幣材料）省份，如新疆、西藏、云南等，也擁有鑄幣權(quán)。到了甲午戰(zhàn)前，僅鑄造“光緒通寶”的地方鑄幣機構(gòu)就有寶云、寶東、寶昌、寶直、寶川、寶黔、寶福、寶蘇、寶浙、寶晉、寶陜、寶津、寶沽、寶奉、寶吉、寶寧、寶武等，幾乎遍及全國各地（注：《光緒大清會典》卷二十一，戶部錢法。）。當(dāng)時，清政府將鑄幣權(quán)分散于不同地區(qū)的目的，雖說是為了緩解鑄幣緊缺、生銅材料供不應(yīng)求的矛盾，以免中央鑄幣長途押運之勞，但長此以往，卻使中央鑄幣之權(quán)散落于地方。

　　此外，民間私鑄錢幣現(xiàn)象也十分嚴重。咸同年間，因戰(zhàn)亂、交通不便等，有的地方將生銅私鑄成制錢；有的將官錢銷毀，自鑄制錢。私鑄錢幣因摻進大量雜質(zhì)，鑄造工藝又十分簡陋，其重量成色與官錢大不相同，混在官錢之中拋向市場，經(jīng)常給商品交換和政府稅收帶來諸多困擾。到甲午戰(zhàn)后，這一現(xiàn)象更為嚴重。

　�。ǘ�）貨幣種類極為繁雜。在1905年天津國家造幣總廠未成立之前，國內(nèi)市場流通的貨幣就種類而論，不僅有金屬幣亦有紙幣。以金屬幣而論，不僅有制錢、銅元，也有銀兩和銀元；以紙幣而論，發(fā)行者不僅有官方銀號、私人錢莊，而且有外國銀行。

　　銀兩是官方用來計算重量、查定成色的貨幣單位，按其形狀、重量、大小有元寶、中錠、小錠之分。與此同時，各地市場上還流通著一些不規(guī)范的碎銀，如元寶銀、馬蹄銀、滴珠銀，等等。

　　制錢又稱銅錢，在中國行使二千多年，到晚清雖已走向衰落，但在市場上仍具有重要的流通作用。甲午戰(zhàn)爭前后，國內(nèi)市場上制錢種類繁多，各地區(qū)、各部門鑄錢的重量、成色，均有一定區(qū)別。最重的每文一錢四分，最輕的只有三分。制錢有輕有重，時常給商民的交易帶來諸多不便。在市場上，重制錢“一文”與輕制錢“一文”，因重量不同就會形成不同的購買力。因此，商品交換不能簡單地以“文”為單位，必須注明什么重量成色的制錢多少文。這既削弱了其價值尺度的作用，又妨礙了其流通職能的發(fā)揮。

　　紙幣種類也很復(fù)雜。清朝紙幣發(fā)行始于順治年間（注：《清朝文獻通考》卷十六，卷十五；另見《清史稿。食貨志。錢法》。）。康雍乾時期，由于財政收支狀況尚好，市場上流通的貨幣主要是銀兩和制錢，紙幣并不多見。咸豐年間，由于財政收支狀況不斷惡化和鑄幣材料（生銅）缺乏，紙幣開始大量流入市場。據(jù)載：在1853-1861年間，清政府發(fā)行了兩種代表銀兩和制錢的紙幣，即銀兩票和制錢票。銀兩票分為 1兩、2兩、10兩、50兩、80兩、100兩等；制錢票分為250文、 500 文、1000文、1500文、2000文、5000文等（注：繆荃孫《光緒順天府志》卷五十九，2頁。）。同治以后，中央銀錢票雖已停發(fā)， 但各省官銀錢號所發(fā)行的紙幣以及民間私票，仍在市場上繼續(xù)流通。

　　與此同時，外國銀行還在中國境內(nèi)大量發(fā)行紙幣。這些紙幣可分兩種：一種是用中國貨幣單位，一種是用外國貨幣單位。前者如麥加利、匯豐、德華和花旗等。它們都按中國貨幣單位發(fā)行了銀元票和銀兩票。銀元票分為1元、5元、10元、50元、100元五種；銀兩票有1兩、5兩、10兩、50兩、100兩五種。這些紙幣在長江流域有很大的勢力。 用外國貨幣單位的，如帝俄在中國東北所發(fā)行的盧布票，日本于日俄戰(zhàn)爭時在中國東北所強制實行的軍用票、日本橫濱正金銀行發(fā)行的金票，以及英國匯豐銀行在中國華南地區(qū)所發(fā)行的港幣（注：獻可著《近百年來帝國主義在華銀行發(fā)行紙幣概況》，上海人民出版社1958年版，34頁。），等等。

　　對于甲午戰(zhàn)后貨幣流通混亂的情形，1904年出版的《中國新圜法案詮解》曾寫道：“查中國各通商雖興用銀元，然用者式樣不等。如上海、天津通用鷹洋，滿洲則有俄國盧布貨幣之處，廣州、漢口及他省有用本省總督所鑄之銀幣，此外尚有別式銀貨流行各處。內(nèi)地鄉(xiāng)間用銀亦罕見，大抵交易以銅幣為主。查中國幣制，現(xiàn)在以分兩為準度。惟所謂分兩者，各處之平色不等，故各地銀兩之價值，亦參差不齊。查上海、天津、北京色皆不一。有貨幣書本，內(nèi)載銀兩分十四種�！保ㄗⅲ骸吨袊�近代幣制問題匯編》，第2冊，231頁。）

　　（三）銀錢比價動搖不定。由于貨幣鑄發(fā)權(quán)不統(tǒng)一，各種貨幣同時并用，相互間又無固定的比價關(guān)系，遂造成晚清銀錢比價經(jīng)常處于波動之中。從乾隆中期至宣統(tǒng)三年的近150年間， 銀兩與制錢之間的比價就有五個比較明顯的變動時期：（1 ）從乾隆三十一年到咸豐四年（1766-1854），每兩白銀與制錢的比價由800文上漲到2600文左右， 這是清代出現(xiàn)第一個“銀貴錢賤”時期；（2 ）從咸豐五年到同治四年（1855-1865），每兩白銀由制錢2600文急劇下降到1200左右，這是晚清出現(xiàn)的第一次“銀賤錢貴”時期；（3）從同治五年到同治十一年（1866 -1872），每兩紋銀由制錢1200文迅速上升為1800文，這是晚清第二個“銀貴錢賤”時期；（4）從同治十二年到光緒三十年（1873-1904），每兩紋銀由制錢1800文下跌到1200文左右，這是晚清第二個“銀賤錢貴”時期；（5）從光緒三十一年到宣統(tǒng)三年（1905-1911）， 每兩銀價由1100-1400文上漲到1800-2000文，這是晚清第三個“銀貴錢賤”時期（注：王宏斌著《晚清貨幣比價研究》，河南大學(xué)出版社1990年版，2-5頁。）。

　　銀錢比價的這種反復(fù)無常的大幅度波動，給晚清社會經(jīng)濟，尤其是政府財政收支及管理帶來了諸多不便和嚴重危害。

　　首先，減少了政府的財政收入。這可以從兩點來認識：一是銀兩與制錢的比價無規(guī)律的波動影響了對商業(yè)貿(mào)易的發(fā)展，政府在工商業(yè)方面的稅收，自然會因工商業(yè)的萎縮而受損；二是幣制過于復(fù)雜，又增加了稅收上的困難。按照清制：民間交易使用制錢，政府收支使用銀兩。由于銀錢比價長期波動，給政府的稅收和民間的交易帶來諸多不便。當(dāng)銀貴時，稅吏們命令商民交銀，錢貴時則勒令納錢，納銀時有火耗、平余、解費等額外名目，納錢時又不按市價折收，任意壓低，從中漁利。因此，過于繁瑣的額外負擔(dān)，一方面促使商民逃稅抗糧，縮小了政府的納稅范圍，另一方面又為不法官吏提供了營私舞弊的機會，直接或間接地減少了政府收入。

　　其次，加重了財務(wù)行政的執(zhí)行難度。自清初起，清政府一直被制錢的種種問題所困擾。錢貴、錢賤、私鑄、私銷及銅荒，每一問題都對清政府的財政和幣制構(gòu)成嚴重威脅。鴉片戰(zhàn)爭前后，戶部又為銀貴錢賤、白銀外流而勞神苦思，窮于應(yīng)付，咸同年間為彌補財政之不足，被迫實行以鑄大錢、發(fā)票鈔為內(nèi)容的通貨膨脹政策，其結(jié)果不僅不能夠從根本上消除財政經(jīng)濟危機，反而導(dǎo)致物價猛漲、生產(chǎn)萎縮、金融秩序大亂。到了光緒年間，國際市場上金價暴漲，銀價日跌，清政府在外債、外貿(mào)等方面倍受損失。在金融市場過于復(fù)雜混亂的情況下，各級財務(wù)部門的大小官員，一方面對各地銀錢收支數(shù)額及執(zhí)行中央規(guī)定稅率的實際情況缺乏全面了解，一方面又因幣制管理的松弛混亂而殫精竭慮。各級財政部門的具體職能和實際作用，無形之中大為降低。

　　總之，晚清貨幣鑄發(fā)權(quán)不統(tǒng)一、貨幣流通的混亂以及銀錢比價的長期波動，極大地困擾了清政府金融管理職能的正常發(fā)揮，由此而引起的金融市場和金融管理的紊亂，已逐漸構(gòu)成了對整個社會經(jīng)濟，尤其是對財政管理的巨大威脅，急待進行全面而又徹底的改革。

　　二

　　面對甲午戰(zhàn)爭前后貨幣鑄造、發(fā)行、流通和管理過程中所存在的嚴重問題以及由此而產(chǎn)生的嚴重危害，晚清政府采取了一系列改革措施。

　�。ㄒ唬┐_立七錢二分制銀元為主幣。截止光緒以前，清政府從未建立明確的主幣單位。因為以往歷屆政府均實行多種貨幣（如銅錢、金銀、紙幣等）同時并用的政策，并無主幣、輔幣之分。光緒以后，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展和對外貿(mào)易的擴大，建立一種長期穩(wěn)定、使用方便，可與其他貨幣進行交換的主幣單位的客觀要求，逐漸被提上日程。1889年廣東造幣廠采用機器，試鑄七錢二分重量的銀元獲得成功。1894年湖北造幣廠又開鑄了與廣東銀元大小重量相同的銀元（注：《清德宗實錄》卷二百四十，4頁。）。兩廠所鑄銀元因式樣美觀、成色劃一， 故深受商民們的歡迎。其他省份看到廣東、湖北兩地所鑄銀元不僅能行銷于市場，而且還可以獲利，也紛紛購機仿鑄。其結(jié)果，一方面使市場上銀元數(shù)量大增，另一方面又使本來就很復(fù)雜的貨幣單位更加混亂，即重量成色不一，市價高低不同。對此，清政府曾多次下令禁止各地任意鑄造銀元，但收效甚微（注：劉錦藻纂《清朝續(xù)文獻通考》卷二十一，考七七一四。）。

　　1904年正當(dāng)各地大鑄銀元之際，清政府電詢各地督撫對銀元鑄造單位的意見。多數(shù)督撫電復(fù)應(yīng)采取七錢二分制。湖廣總督張之洞起初也堅持這一意見，但后來卻極力主張改鑄一兩制為銀元單位。他說：以前各省所鑄七錢二分為單位的銀元，是仿照墨西哥銀元，意為在通商口岸抵制外國銀元的權(quán)宜之計�，F(xiàn)墨西哥銀元在市場上已占優(yōu)勢，若自鑄銀元仍仿墨幣重量，恐怕更不能對抗外國銀元的競爭。而中國一切賦稅均以兩錢分厘為單位，若繼續(xù)開鑄七錢二分制銀元，與原有銀兩同時使用折算，極為不便。不如由湖北銀元局鑄造庫平銀一兩制銀元，先行試用，然后逐步推廣（注：《大清新法令。第六類財政貨幣》；另見《光緒朝東華錄》（四），5368頁、5436頁。）。他的這一建議得到許多督撫的贊同，戶部也同意采納。

　　但是，湖北銀元局所鑄一兩制銀元發(fā)行后，在市場上流通不暢，商民們怨聲載道。1907年3月， 度支部尚書載澤上奏主張改定七錢二分制銀元為主幣。同年7月， 度支部在《通用銀元成色分量章程》中規(guī)定：新式銀元重量應(yīng)為七錢二分，成色為九成，其兌換率為一枚大銀元可兌換一百枚銅元。不料這一方案又遭到直隸總督袁世凱等人的反對。清政府一時拿不定主意，再次征求各地督撫的意見。結(jié)果有11省主張鑄一兩制銀元，9省主張鑄七錢二分制銀元。在兩種意見相持不下的情況下，清廷令度支部與資政院會商辦法。1908年3月，度支部、 資政院復(fù)奏銀元應(yīng)以一兩制為單位。上諭在審批這一復(fù)奏時指出：“中國兩錢分厘習(xí)用已久，實難廢改，著即定為大銀幣，計重庫平一兩�！保ㄗⅲ骸洞笄逍路�令。第六類財政貨幣》；另見《光緒朝東華錄》（四），5368頁、5436頁。）

　　這一諭令剛頒布不久，光緒帝、慈禧太后相繼病死，政局轉(zhuǎn)變，過去成案遂成空文。1909年2月， 載澤上奏陳述一兩制銀元的缺陷時說：一兩制銀元成色為98％，不摻雜質(zhì)則松軟易磨損，摻雜質(zhì)將超過一兩重，名不符實。名目價值超過實際價值，容易被民間銷毀。隨鑄隨銷，新幣制就難于建立起來。即使建立起來，國庫也賠累不起。因此，他建議應(yīng)將銀元單位由一兩制改為七錢二分制。隨后，度支部又奉命設(shè)立專門機構(gòu)，對幣制狀況進行全面調(diào)查。次年4月， 該部擬訂了《銀本位幣制則例》24條，提出銀元單位應(yīng)改為七錢二分制，并對新式幣制種類、重量、成色、鑄造、發(fā)行、流通等做了具體規(guī)定。其中規(guī)定：新式銀元重量為七錢二分，種類為一元、五角、二角半、一角四種，另以鎳幣五分、銅幣二分、一分五、一分四種為輔幣（注：《度支部奏為厘定兌換紙幣則例繕單》，《度支部幣制奏案輯要》，臺灣文海出版社，25頁。）。至此，七錢二分制銀元初定為國幣，若干年來的銀元單位問題的爭論暫告一段落。

　�。ǘ�）用銅元取代制錢。1900年，時任兩廣總督李鴻章為解決錢荒問題，首先模仿香港銅仙式樣，用銅、鉛、錫三種金屬鑄成銅元。每枚銅元重二錢，百枚銅元可抵銀元一枚。因式樣美觀，花紋精美，深受社會各界好評。廣東試鑄銅元獲得成功后，其他一些省份見有利可圖，便紛紛購機仿鑄。有的省份還從日本購買銅餅，一經(jīng)印花即可使用。對此，清政府曾下令“銅餅一律嚴禁入口”（注：《大清新法令。第六類財政貨幣》；另見《光緒朝東華錄》（四），5368頁、5436頁。）。同時又指出：所有鑄造錢幣事宜均為國家獨有之權(quán)，地方不得專擅；對于私鑄錢幣者，各地督撫應(yīng)“隨時嚴密查防，實力緝拿，從嚴懲辦”（注：《大清新法令。第六類財政貨幣》；另見《光緒朝東華錄》（四），5368頁、5436頁。）。

　　1904年，為了統(tǒng)一鑄幣權(quán)，杜絕濫鑄之風(fēng)，清政府決定在天津設(shè)立國家造幣總廠，次年又向該廠撥款400萬兩，專門鑄造銀元、銅元。 同時又規(guī)定：（1）各省現(xiàn)有之廠，不得沿用舊名， 應(yīng)統(tǒng)名為戶部造幣分廠，冠以某省字樣，以示區(qū)別；（2）各省現(xiàn)有之廠使用的舊式幣模，“應(yīng)一律即行停廢，擬令各省局于未經(jīng)頒到祖模之先，一律暫行停鑄”；（3）各省應(yīng)將歷年所鑄銅元數(shù)目，“查明自開鑄起共鑄出若干， 現(xiàn)積若干，民間需用數(shù)目若干，并已經(jīng)行銷州縣若干處，其購定物料銅斤未經(jīng)鑄造者尚存若干，限三個月內(nèi)先行據(jù)實報知財政處、戶部”；（4 ）各省應(yīng)關(guān)閉那些尚未開始經(jīng)營的鑄幣廠（注：《光緒朝東華錄》（四），5436頁。）。

　　1906年，度支部又根據(jù)清理財政處的建議，制定了《整頓圜法章程》。其中規(guī)定：禁止大宗販運錢幣；限制各省鑄造數(shù)目；購買鑄幣用銅必先報部；銅元與制錢在各省通用時，不得輕此薄彼，違者論處，等等。1909年又規(guī)定：擁有造幣之權(quán)的廠家，只有度支部所轄的天津造幣總廠，武漢、成都、昆明、廣州四處分廠，其他各地鑄幣廠應(yīng)一律停鑄。1910年再次重申：銀元、銅元的鑄造大權(quán)統(tǒng)由中央掌管；七錢二分制銀元定為主幣，經(jīng)批準生產(chǎn)的銅元定為輔幣，未經(jīng)批準的銅元應(yīng)停止鑄造（注：《度支部謹奏為鑄造國幣應(yīng)一事權(quán)擬將銷所設(shè)銀銅各廠分別撤留所留之廠統(tǒng)歸總廠管理折》，《度支部幣制奏案輯要》，41頁。）。

　�。ㄈ�）限制紙幣發(fā)行。甲午戰(zhàn)后，紙幣的發(fā)行和流通也和銀兩、制錢一樣，處于相當(dāng)紊亂的程度。當(dāng)時市場上流通的紙幣大致有兩種：一是由政府發(fā)行并強制通用的國家紙幣；二是由各省官銀錢局以及私人錢莊票號發(fā)行的銀錢票。前者是從貨幣的流通職能產(chǎn)生的，后者是從貨幣的支付手段產(chǎn)生的。其中尤以后者所發(fā)行的銀錢票存在的問題最多。

　　1908年11月，為了對紙幣發(fā)行進行清理整頓，度支部一方面令大清銀行統(tǒng)一發(fā)行銀兩票和銀元票，頒行全國。其中銀兩票為：1兩、5兩、10兩、50兩、100兩五種；銀元票為：1元、5元、10元、50元、100元五種。另一方面又對各省官銀錢局以及私人錢莊票號所發(fā)行的銀錢票做了限制性規(guī)定：該部有權(quán)對各省官銀錢局所發(fā)行紙幣隨時核查；各省所設(shè)新舊局廠應(yīng)“將開設(shè)年月及資本實數(shù)，現(xiàn)在發(fā)出紙幣若干，預(yù)備金若干，經(jīng)理協(xié)理何人，限六個月逐一詳細列表送部”。

　　1909年，度支部制定了《通用銀錢票暫行章程》，對各省紙幣的發(fā)行限額及兌換準備金等作了特別規(guī)定：“凡準發(fā)此項紙票各行號，自宣統(tǒng)二年起，每年須收回票數(shù)二成，限以五年全數(shù)收盡”（注：劉錦藻纂《清朝續(xù)文獻通考》卷二十四，考七七四四。），以消除濫發(fā)紙幣的混亂現(xiàn)象。

　　1910年6月，度支部正式頒布《厘定兌換紙幣則例》， 其中規(guī)定：（1）現(xiàn)將此項紙幣一切兌換發(fā)行之事，統(tǒng)歸大清銀行管理。 無論何項官商行號，概不準擅自發(fā)行，必使紙票于紛紛發(fā)出之時，而收中央集權(quán)之效；（2）在平時，自應(yīng)以準備數(shù)目為發(fā)行數(shù)目，一遇銀根吃緊， 需要較多，即由銀行體察市情，酌量增發(fā)，必使銀行任接濟市面之責(zé)，而仍不準有任意濫發(fā)之弊；（3）現(xiàn)擬于現(xiàn)款準備以外， 請于紙幣發(fā)行之次年起，視銀行所得余利，按年征收若干，并以稅率分三年遞進，必使銀行于稅額增長之時，而仍不覺義務(wù)負擔(dān)之重（注：《中國近代幣制問題匯編》，第2冊，135頁。）。隨后不久，度支部又再次奏請限制官商行號發(fā)行紙幣：“再查通用銀錢票流通市面，殊于幣制有礙。上年臣部奏定通用銀錢票暫行章程，嚴定限制，原預(yù)為推行幣制之地，應(yīng)與此類紙幣則例一體遵守。其業(yè)經(jīng)發(fā)行各行號，應(yīng)即照章按年收回。未經(jīng)發(fā)行各行號及以后新設(shè)行號，即不準再為發(fā)行�！保ㄗⅲ骸吨袊�近代幣制問題匯編》，第2冊，145頁。）

　�。ㄋ模┙�立近代銀行制度。銀行是商品經(jīng)濟和對外貿(mào)易發(fā)展的產(chǎn)物，是專門從事金融管理的機構(gòu)。但是由于諸種因素制約，中國遲至甲午戰(zhàn)后才產(chǎn)生具有近代意義的銀行。1897年盛宣懷在上海組建了近代中國第一家銀行——中國通商銀行。1905年8月， 戶部銀行在北京正式成立，1908年改組為大清銀行。1907年清政府又組建了中國交通銀行。與此同時，各省也出現(xiàn)了許多官銀錢號， 有的還直接上升為地方銀行。 到1911年底，中國已有銀行12家，即通商銀行、浙江省銀行、廣西省銀行、直隸省銀行、殖邊銀行、福建省銀行等（注：楊端六著《清代貨幣金融史稿》，三聯(lián)出版社1962年版，378頁。）。

　　在清理財政、統(tǒng)一幣制的進程中，清政府賦予大清銀行統(tǒng)管中央及地方國庫的職權(quán)。1910年資政院會同度支部制定了“統(tǒng)一國庫章程”，進一步提出由大清銀行統(tǒng)一經(jīng)理中央及地方國庫。其要點是：（1 ）國庫分為總庫、分庫、支庫三種，總庫設(shè)于京師，分庫設(shè)于各省，支庫設(shè)于府州；（2）中央國庫由度支大臣統(tǒng)率，其出納則由大清銀行掌管，地方國庫，即省庫及府州縣庫，分別由當(dāng)?shù)劂y行或官銀錢局負責(zé)； （3）政府收支的各種款項，均須匯于各級國庫，以便統(tǒng)一收支、管理（注：周伯棣著《中國財政史》，上海人民出版社1981年版，534頁。 ）。至此，大清銀行無論在經(jīng)營規(guī)模上，還是經(jīng)營內(nèi)容上，都成為晚清最大的一家國家銀行，具有中央銀行的職能和作用。

　　為了加強對各地銀行及官銀錢局的管理，清政府又相繼制定了《銀行通行則例》、《儲蓄銀行則例》、《殖業(yè)銀行則例》、《銀行注冊章程》等一系列金融法規(guī)。其中《銀行通行則例》共分15條和附則3條，主要是關(guān)于銀行經(jīng)營的業(yè)務(wù)范圍以及所須遵守的一些條規(guī)。如規(guī)定銀行經(jīng)營范圍：各種期票匯票之貼現(xiàn)、短期拆息、經(jīng)理存款、放出款項、買賣生金生銀、兌換銀錢、代收公司、銀行、商家所發(fā)票據(jù)以及發(fā)行各種期票、匯票和市面通用銀錢票等。所有銀行必須將預(yù)定資本額、保結(jié)殷實商號、行號招牌、開辦地址等等，呈報有關(guān)部門，在度支部注冊后，方可營業(yè)（注：《銀行通行則例》，《度支部幣制奏案輯要》，73-79頁。）。《儲蓄銀行則例》共13條，主要是關(guān)于創(chuàng)辦儲蓄銀行應(yīng)遵守的規(guī)章制度。如規(guī)定創(chuàng)辦儲蓄銀行必須資本在5萬兩以上， 存款種類應(yīng)分定、活兩種，定期存款又分零存整取、整存零取和整存整取三種。理事人等對行中一切債務(wù)“均負無限責(zé)任”；每年結(jié)帳時，應(yīng)將相當(dāng)于存款總額1／4的現(xiàn)銀、國債票、公債票和可靠的公司股票就近存入大清銀行和其他殷實銀行，作為這些存款的一部分擔(dān)保等等（注：《幣制則例》，《度支部幣制奏案輯要》，9-10頁。）�！吨硺I(yè)銀行則例》共34條，主要是關(guān)于開辦殖業(yè)銀行應(yīng)遵守的一些條規(guī)。如規(guī)定殖業(yè)銀行應(yīng)“為股份有限公司，以放款于工業(yè)、農(nóng)業(yè)為宗旨”，資本必須在20萬兩以上，其股票不得轉(zhuǎn)賣或抵押給外國人或外國公司，且無論是官辦還是商辦，設(shè)立公行或代理店，其詳細章程等均須呈報度支部核準（注：《造幣章程》，《度支部幣制奏案輯要》，11-20頁。）。《銀行注冊章程》共8條，規(guī)定所有銀行，無論是官辦、商辦或官商合辦， 均應(yīng)呈報度支部注冊，并繳納注冊執(zhí)照費，并由度支部核發(fā)注冊執(zhí)照后，方可開辦（注：《銀行通行則例》，《度支部幣制奏案輯要》，73-79頁。）。

　　三

　　通過以上論述可以看出，晚清政府所采取的一系列幣制改革措施具有兩點進步意義。

　　一是用新式銀元、銅元取代銀兩、制錢，是對傳統(tǒng)幣制的一大革新。中國歷史上曾有過多次幣制改革，但改去改來都沒有跳出傳統(tǒng)怪圈，即金屬幣多在重量、成色上做文章，并沒有解決形狀不統(tǒng)一的問題。甲午戰(zhàn)后，清政府用較為固定的銀元、銅元取代銀錠、碎銀、制錢、通寶等不規(guī)范貨幣；同時又建立大清戶部銀行，發(fā)行新紙幣，限制舊紙幣。這些措施的制訂和實施，有利于用政策法規(guī)來規(guī)范晚清貨幣的發(fā)行、流通、管理。

　　二是幣制相對統(tǒng)一，有利于政府稅收和民間商貿(mào)活動的開展。如前所述，從清初到清末200多年間， 國內(nèi)市場上所使用的通貨——銀兩和制錢因形狀、重量、成色不一，不僅直接減少了政府稅收，而且給農(nóng)民交糧納稅、商人結(jié)算轉(zhuǎn)帳帶來諸多不便。甲午戰(zhàn)后，清政府采用新式貨幣——銀元和銅元，在一定程度上有利于政府稅收和民間商貿(mào)的開展，有利于堵塞不法官吏的營私舞弊行為。

　　在充分肯定清政府幣制改革所起積極作用的同時，也應(yīng)看到有些措施并沒有得到真正貫徹執(zhí)行，有些還帶來許多消極后果。據(jù)載：“各省官銀錢號……發(fā)行銀元、銀兩、銅元或制錢鈔票，未經(jīng)中央法令明定，其單位紛雜不一，視各省之需要而異，極魚龍蔓延之觀。準備金之有無，以及成數(shù)之若干，亦復(fù)各自為制，故票之兌現(xiàn)與否，亦不一致。信用之良否，市價之高下，亦復(fù)互異�！保ㄗⅲ骸吨袊�近代幣制問題匯編》，第1冊，70頁。）

　　紙幣濫發(fā)現(xiàn)象尤為突出。奉天省的官錢局于1905 年發(fā)行銀元票580余萬元，銀兩票35000余兩，銅錢票5300余串， 以后逐年發(fā)行數(shù)量更大。吉林省官錢局所發(fā)官貼（即紙幣），“逐年增發(fā)，漫無限制，底貨日空，遂成不換紙幣”（注：中國人民銀行總行編輯室《中國近代貨幣史資料》，中華書局1964年版，第1輯，下冊，997-998頁。）。 宣統(tǒng)元年該局發(fā)行的制錢票達7800余萬串，同時還發(fā)行了大量銀元票。黑龍江廣信公司自1904-1909年間發(fā)行的錢票達1000多萬串（注：中國人民銀行總行編輯室《中國近代貨幣史資料》，中華書局1964年版，第1 輯，下冊，1023頁。）。其他省份在此期間也不同程度地存在濫發(fā)紙幣的情況。這些紙幣的發(fā)行既無限額，又無一定準備金，其結(jié)果因供過于求，充斥市場，時常發(fā)生擠兌，甚至因發(fā)行機構(gòu)倒閉而變成廢紙。

　　那么，一個帶有進步意義的幣制改革運動為什么會出現(xiàn)如此混亂的結(jié)局呢？

　　其一，幣制改革的指導(dǎo)思想存在嚴重失誤。如前所述，清政府進行幣制改革的目的是為了消除貨幣發(fā)行和流通過程中所存在的混亂局面。這一構(gòu)想自然是不錯的。但是，由于缺乏正確的貨幣金融理論指導(dǎo)，清朝中央和地方的一些官員均把建銀行、改幣制，作為挽救財政經(jīng)濟危機的重要手段。1895年2月， 盛京將軍依克唐阿奏請行鈔并設(shè)銀行折：“方今事勢急迫，厝火積薪，勢難終日。此時倉猝聚億萬之財收億萬之利，舍鈔法外別無良圖；欲行鈔法，舍銀行無以取信。”（注：中國人民銀行總行編輯室《中國近代貨幣史資料》，中華書局1964年版，第1 輯，下冊，1032-1033頁。）1896年11月，督辦鐵路大臣盛宣懷在奏請開辦銀行的奏折中說：“銀行仿于泰西，其大旨在流通一國之貨財，以應(yīng)上下之求給�！�…近來中外士大夫灼見本末，亦多建開設(shè)銀行之議，商務(wù)樞機所系，現(xiàn)又舉辦鐵路，造端大，非急設(shè)中國銀行，無以通華商之氣脈，杜洋商之挾持。”（注：楊端六著《清代貨幣金融史稿》，三聯(lián)出版社1962年版，370頁。）

　　在開銀行、發(fā)票鈔的思想指導(dǎo)下，自廣東開鑄當(dāng)十銅元之后，其他省份也紛紛購機仿鑄。“舉凡一切新政之無款，舉行者皆指此余利為款，即練兵處攤提兵餉，亦竟指此為大宗”（注：劉錦藻纂《清朝續(xù)文獻通考》卷二十一，卷二十二，考七七二一。）。1902年張之洞采納幕僚的提議，改鑄面值為“當(dāng)十制錢”的銅元。因當(dāng)時十文制錢重量為一錢，而一枚當(dāng)十文的銅元僅重二錢余。改鑄的結(jié)果，“以二錢之本而得八錢之利”（注：徐一士《凌霄一士隨筆》。）。因獲利較大，湖北銅元局晝夜加班加點趕鑄尚嫌產(chǎn)量不高，省政府遂令銀元局、兵工廠等單位協(xié)助鼓鑄，以致有時日產(chǎn)量達400萬枚， 出數(shù)之多“為�。ㄨT幣）廠冠”（注：《中國近代幣制問題匯編》，第2冊，234頁。）。這樣一來，湖北省政府通過毫無計劃的銅元鑄造活動，“前后數(shù)年，獲余利一千四百萬銀元”（注：《陳石遺先生年譜》卷四，光緒三十年壬寅。），為當(dāng)?shù)刎斦�提供了新的財源�?/p>

　　這種不通過直接發(fā)展生產(chǎn)，而是企圖利用亂鑄錢鈔、濫借公債等金融手段以消除當(dāng)時所面臨的財政經(jīng)濟危機的做法，勢必帶來嚴重惡果。因為貨幣只是作為一般等價物的數(shù)字符號，一旦直接用來為增加政府財政收入，挽救財政危機服務(wù)，就會人為地制造通貨膨脹，引起物價上漲。對于封建統(tǒng)治者來說，當(dāng)初改革貨幣管理體制，培育金融市場，并沒有真正從有利于社會經(jīng)濟健康發(fā)展的角度去探索、去規(guī)劃，其主要意圖是想借助金融手段把嚴重的財政危機轉(zhuǎn)嫁到勞動人民身上，以達到挽救清王朝覆滅的政治目的。當(dāng)人為制造通貨膨脹時，他們并非沒有想到這種舉措可能帶來的后果，只是為了擺脫日趨嚴重的財政危機，不得不采取這種飲鴆止渴的自殺政策。

　　其二，幣制改革缺乏堅強有力的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在幣制改革過程中，清政府力圖通過鑄發(fā)新幣、限制舊幣等手段，以達到革除積弊、建立新規(guī)的目的。但由于自身力量的虛弱，清政府幣制改革的許多措施久拖未決，并沒有得到及時貫徹執(zhí)行。

　　僅以銀元單位的確立為例。甲午戰(zhàn)爭前后，銀兩制度已遠遠不適應(yīng)國內(nèi)商品經(jīng)濟和對外貿(mào)易的需要。清政府成立天津國家造幣總廠，仿鑄外國七錢二分制銀元，本來是順應(yīng)時代潮流的進步措施，在一定程度上有利于堵塞地方不法官吏營私舞弊的渠道。不料，這一方案一提出就遭到張之洞、袁世凱等地方督撫們的抵制。他們堅持鑄造一兩制銀元，明顯帶有維護舊式銀兩制度的利益。從改革的角度來說，應(yīng)該是棄舊圖新、鑄造七錢二分制銀元。然而，銀元單位的確立問題卻長期爭論不休，致使清政府于1910年才正式確定七錢二分制銀元為主幣，一再喪失幣制改革的大好時機。當(dāng)時總的政治形勢是中央政府日趨衰弱，地方各省已成割據(jù)之勢，整個財經(jīng)體制改革，包括幣制改革在內(nèi)已難進行。事實上，地方督撫并非真正反對中央度支部鑄造七錢二分制銀元，關(guān)鍵看鑄幣權(quán)掌握在誰手中，對誰有利。這說明，清政府如果不把地方鑄幣權(quán)收歸中央，任意由各省自行鑄造，濫鑄濫發(fā)現(xiàn)象就無法制止，所謂“改革幣制，統(tǒng)一財權(quán)”也只能是一句空話。

　　其三，幣制改革缺乏必要的配套措施，尤其是沒有將鑄幣權(quán)真正收歸中央。鑄幣權(quán)乃國家重要經(jīng)濟權(quán)力，理應(yīng)收歸中央銀行統(tǒng)一掌管。但清末幣制改革卻并沒有真正做到這一點。當(dāng)時擁有貨幣發(fā)行權(quán)的機構(gòu)，除了中央政府所屬大清銀行、中國交通銀行之外，還有浙江興業(yè)銀行、四明銀行、浙江銀行、北洋保商銀行、殖邊銀行、奉天官銀號、黑龍江官銀號（清末該號發(fā)行銀兩票100萬兩）、 黑龍江廣信公司（清末該公司約發(fā)行1億吊）、 湖北官銀錢局（宣統(tǒng)三年以前該局已發(fā)行錢票1700余串，銀元票160余萬元）、新疆迪化官錢局、 河南官銀錢局（清末發(fā)行銀票180余萬兩，銀元票16萬元，錢票11萬串）、 貴州官錢票（清末發(fā)行銀票50萬兩）、直隸省銀行、熱河官銀號、山西官錢局、廣東官銀錢局、安徽裕皖官錢局等（注：彭信威著《中國貨幣史》，群聯(lián)出版社1954年版，524頁。）。 這表明清末幣制改革并沒有將鑄幣之權(quán)集中于中央之手。

　　面對鑄幣權(quán)分散的嚴重局勢，戶部于1904年奏定在天津設(shè)立國家造幣總廠，著手統(tǒng)一鑄造銀元、銅元。但為時已晚，各地鑄幣活動已成燎原之勢。1909年，度支部又制定銀錢票章程，不許地方官商銀錢行號增發(fā)紙幣，對于已發(fā)行的逐漸收回。次年又奏定兌換紙幣則例，規(guī)定由戶部銀行所改組的大清銀行籌備兌換準備金，并陸續(xù)將各省商號所發(fā)行紙幣，每年收回二成，五年內(nèi)全部收回。以上辦法雖好，但后因辛亥革命爆發(fā)，這一進程被迫中斷。

　　此外，清政府也沒有采取切實有效措施，禁止外國銀元在中國市場上的流通，而是讓其與本國貨幣一起流通。這種中外貨幣同時并用的局面不能不給當(dāng)時幣制改革增添新的困擾。

　　其四，幣制改革缺乏必要的財力作后盾。眾所周知，幣制改革涉及內(nèi)容廣泛，費用支出較多。然而在當(dāng)時，清政府的幣制改革長期卻是在險惡的社會經(jīng)濟環(huán)境中進行的。據(jù)載，甲午戰(zhàn)后至辛亥革命的10余年間，清政府的財政收支狀況不斷惡化。1894年尚盈余75萬兩，1899年赤字為1292萬兩，1911年上升到1729萬兩（注：以上數(shù)據(jù)引自《光緒會計表》、《清朝續(xù)文獻通考。國用六》、《清史稿。食貨六。會計》。）。在入不敷出、財力匱乏的條件下，清政府要想籌集大量資金進行幣制改革是極為困難的。

　　另外，清政府從一開始就力圖借用外資以推進幣制改革。然而，西方列強對中國幣制改革的態(tài)度是以各自利益為轉(zhuǎn)移的。從要求穩(wěn)定通貨，有利于商品輸出和資本輸出來看，他們是支持清政府進行幣制改革的。如1911年4月，美、英、法、 德四國銀行團與清政府簽訂《幣制改革與振興實業(yè)借款》合同，借款總額為1000萬英鎊（注：《中外條約匯編》，575頁；《中國近代幣制問題匯編》第1冊，49頁；柳貽征著《中國文化史》下冊，523頁。）。但是，對于搖搖欲墜的清政府， 西方列強是不會真正拿出1000萬鎊作冒險的，實際上只借了40萬鎊作誘餌。辛亥革命爆發(fā)后，借款全部停付（這40萬鎊的借款也在民國2 年袁世凱簽訂的善后大借款內(nèi)扣還）。這表明清政府并沒有引進幣制改革所需外資，僅靠自己微薄財力支撐，連維持自我生存都十分困難，就更談不上要進行徹底的幣制改革了。