我國(guó)事業(yè)單位是由國(guó)家機(jī)關(guān)或者其他組織舉辦，向社會(huì)生產(chǎn)和人民生活提供公益性服務(wù)，其所創(chuàng)造的價(jià)值不能完全用貨幣表現(xiàn)，個(gè)別收益低于成本，由政府給予財(cái)政補(bǔ)助或政策性支持的非營(yíng)利性的社會(huì)服務(wù)組織。它集中了國(guó)家大部分專業(yè)技術(shù)人才，承擔(dān)著教育、科研、文化、衛(wèi)生、體育等大量社會(huì)基礎(chǔ)工作，在社會(huì)主義物質(zhì)文明精神文明建設(shè)中起著重要作用。事業(yè)單位既不同于國(guó)家機(jī)構(gòu)、黨派、機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體，也不同于企業(yè)單位，它廣泛服務(wù)于整個(gè)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和很多方面。事業(yè)單位也是以腦力勞動(dòng)者為主體的知識(shí)密集型階層，它的主要?jiǎng)趧?dòng)成果基本上是知識(shí)產(chǎn)品，為國(guó)家創(chuàng)造或改善生產(chǎn)條件，增進(jìn)社會(huì)福利，不斷滿足人民社會(huì)公益需要。事業(yè)單位是因?yàn)樘囟ǖ氖聵I(yè)服務(wù)而存在的，事業(yè)服務(wù)決定著事業(yè)單位的性質(zhì)和組織形式。事業(yè)單位具有服務(wù)性、公益性、非營(yíng)利性、財(cái)政補(bǔ)助性、實(shí)體性五個(gè)特征。事業(yè)單位不代表國(guó)家行使行政權(quán)力，通常以社會(huì)公益為主要發(fā)展取向，具有社會(huì)和經(jīng)濟(jì)雙重屬性，兼顧社會(huì)和經(jīng)濟(jì)雙重效益；一般以腦力勞動(dòng)者為主，是人才知識(shí)密集程度較高的社會(huì)組織。長(zhǎng)期以來，事業(yè)單位一直作為行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，由政府按照行政機(jī)關(guān)模式直接管理，作為一種社會(huì)組織并未形成符合其自身的發(fā)展規(guī)律和運(yùn)行機(jī)制。因此，已不適應(yīng)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的形勢(shì)，改革已成為必然趨勢(shì)。

　　一、事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助現(xiàn)狀和存在的主要問題

　　隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，事業(yè)單位的性質(zhì)、財(cái)務(wù)管理和內(nèi)外部環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大變化，1996年財(cái)政部頒布實(shí)施了《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》，原來由財(cái)政補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)的事業(yè)單位依據(jù)國(guó)家政策，依法組織收入，逐步形成了在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)多渠道籌集資金、多種形式發(fā)展事業(yè)的格局。但政府包辦社會(huì)、包攬非公益事務(wù)、財(cái)政支出越位、按行政模式管理事業(yè)單位的弊端也逐步暴露出來，事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助存在的問題集中表現(xiàn)在以下方面：

　　1.財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重。一是事業(yè)編制管理缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃和法制約束，形成了“不封口”的狀況，多次機(jī)構(gòu)改革，行政編制雖然減少了，改為或壓到事業(yè)編制中，但財(cái)政照常撥付經(jīng)費(fèi)，財(cái)政供養(yǎng)人員繼續(xù)大幅度增長(zhǎng)，進(jìn)一步加劇了“吃飯財(cái)政”的困難狀況。二是一些事業(yè)單位行使部分行政事務(wù)管理職能，雖然不是行政編制，但是能參照公務(wù)員辦法管理，實(shí)行機(jī)關(guān)工資待遇，這就是所謂政事合一。三是政府主管部門掌握事業(yè)單位人、財(cái)、物等內(nèi)部事務(wù)管理權(quán)，直接管理事業(yè)單位，組織事業(yè)服務(wù)。政事職責(zé)不分，社會(huì)化程度不高，財(cái)政補(bǔ)助居高不下。

　　2.資金效率低下。目前事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)是根據(jù)實(shí)有人數(shù)計(jì)算的，有多少人頭撥多少經(jīng)費(fèi)。這種財(cái)政補(bǔ)助撥款形式使事業(yè)單位在自身發(fā)展上缺乏有力的經(jīng)濟(jì)約束，在就業(yè)、大中專畢業(yè)生分配、軍轉(zhuǎn)干部和機(jī)關(guān)富余人員安置困難的情況下，事業(yè)單位作為就業(yè)安置的主渠道，不管事業(yè)服務(wù)需要與否，每年仍有幾十萬大學(xué)生、軍轉(zhuǎn)干部和機(jī)關(guān)富余人員進(jìn)入，事業(yè)單位人員惡性膨脹，財(cái)政不堪重負(fù)，人員經(jīng)費(fèi)比例逐年提高，真正用于發(fā)展事業(yè)方面的支出不斷減少。人員增長(zhǎng)超過實(shí)際需求，繪事業(yè)單位帶來了嚴(yán)重的冗員問題，造成人浮于事，效率低下，浪費(fèi)嚴(yán)重是不言而喻的。

　　3.財(cái)政補(bǔ)助效益差。我國(guó)的事業(yè)單位由各級(jí)地方政府分層主辦，行政主管部門具體管理。由于涉及產(chǎn)權(quán)、經(jīng)費(fèi)渠道、人事權(quán)和干部管理，事業(yè)單位被行政主管部門視為自有，事業(yè)單位之間不存在目的為擴(kuò)大規(guī)模效益的合并轉(zhuǎn)移，規(guī)模不足已成為困擾事業(yè)單位發(fā)展的普遍問題。一是布局分散，浪費(fèi)人力、物力、財(cái)力。二是部門之間各自為政，條塊分割、重復(fù)投資、學(xué)校重復(fù)建設(shè)、專業(yè)重復(fù)設(shè)置。三是事業(yè)單位盲目發(fā)展給國(guó)家財(cái)政帶來沉重負(fù)擔(dān)，反過來，財(cái)政負(fù)擔(dān)過重又造成事業(yè)單位經(jīng)費(fèi)不足。

　　二、改革事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助的指導(dǎo)思想和原則

　�。ㄒ唬└母锸聵I(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助的指導(dǎo)思想

　　按照社會(huì)公益性程度，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位體制改革的要求，實(shí)行政事、事企分開，對(duì)原有事業(yè)單位的性質(zhì)進(jìn)行重新界定。剔除過時(shí)性職能，剝離政府性職能，強(qiáng)化服務(wù)性職能，緊緊圍繞“面向社會(huì)，走向市場(chǎng)”的改革思路，將所有應(yīng)該自立能夠由市場(chǎng)調(diào)節(jié)的事業(yè)單位逐步推向市場(chǎng)，使財(cái)政補(bǔ)助的事業(yè)單位只占事業(yè)單位總數(shù)的極少數(shù)。

　�。ǘ�）改革事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助的原則

　　1.社會(huì)共同需要的原則。社會(huì)共同需要是國(guó)家從事社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)存在、促進(jìn)社會(huì)發(fā)展的基本公共需要。這種需要的滿足過程與手段有：一是代表全社會(huì)共同利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的事務(wù)；二是只有社會(huì)出面組織實(shí)施才能實(shí)現(xiàn)的事務(wù)；三是私人和企業(yè)一般不愿意從事或無能力從事，又是社會(huì)存在和發(fā)展必需的非盈利性事務(wù)。按照社會(huì)共同需要的原則，財(cái)政補(bǔ)助范圍僅限定在具有社會(huì)公益型和準(zhǔn)公益型的事業(yè)單位。對(duì)社會(huì)公益型和準(zhǔn)公益型事業(yè)單位，要重新進(jìn)行合理的分類，按非盈利性和公益程度確定財(cái)政補(bǔ)助范圍。社會(huì)公益型事業(yè)單位，是完全由政府介入的領(lǐng)域或事務(wù)，具有非排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不可能由市場(chǎng)機(jī)制配置和調(diào)節(jié)，為維護(hù)其政黨發(fā)展的需要，列入財(cái)政基本保證經(jīng)費(fèi)供給的范圍，但并不等于財(cái)政完全包下來。準(zhǔn)公益型事業(yè)單位，是部分由政府介入的領(lǐng)域或事務(wù)，屬于市場(chǎng)和政府共同配置資源的范圍，具有滿足社會(huì)共同需要的屬性，又在一定程度上滿足私人消費(fèi)的需要，有可能引進(jìn)市場(chǎng)機(jī)制，財(cái)政對(duì)其實(shí)行定額或者走向補(bǔ)助。經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，所提供的產(chǎn)品或事業(yè)服務(wù)具有排他性和競(jìng)爭(zhēng)性，不屬于財(cái)政資金補(bǔ)助范圍。

　　2.政事和事企分開的原則。目前地方事業(yè)單位情況比較復(fù)雜，有依照公務(wù)員系列管理的事業(yè)單位、行使部分政府行政職能的事業(yè)單位、社會(huì)公益型事業(yè)單位、準(zhǔn)公益型事業(yè)單位和經(jīng)營(yíng)型事業(yè)單位。要本著政府與市場(chǎng)職能分開的原則，做到政事。事企分開。一是政事分開。要合理劃分黨政機(jī)關(guān)與事業(yè)單位的職責(zé)，依照公務(wù)員系列管理的事業(yè)單位和承擔(dān)部分行政職能的事業(yè)單位，不符合事業(yè)單位的特征，不適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制政事分開以及事業(yè)單位社會(huì)化的要求，應(yīng)將行政管理職能原則上交歸行政機(jī)關(guān)，一時(shí)難以劃分開的，可以作為過渡，通過行政機(jī)關(guān)授權(quán)方式，由事業(yè)單位承擔(dān)。二是事企分開。經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，不屬于財(cái)政補(bǔ)助范圍，應(yīng)進(jìn)入市場(chǎng)。按市場(chǎng)配置資源的運(yùn)行方式，其生存和發(fā)展空間比較大的，政府為其創(chuàng)造一定的外部環(huán)境，在規(guī)定時(shí)間內(nèi)轉(zhuǎn)體改制，不再作為事業(yè)單位管理。三是推進(jìn)事業(yè)單位社會(huì)化，逐步打破事業(yè)單位的條塊分割。從增強(qiáng)事業(yè)單位社會(huì)效益和減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)大局出發(fā)，改變事業(yè)單位設(shè)置和服務(wù)對(duì)象存在條塊分割的現(xiàn)象。

　　3.綜合財(cái)政預(yù)算原則。按《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》的規(guī)定，針對(duì)不同類型事業(yè)單位實(shí)際情況，確定財(cái)政補(bǔ)助程度，劃分為財(cái)政基本保證經(jīng)費(fèi)、定額或者定項(xiàng)補(bǔ)助的形式。要在認(rèn)真分析各類型事業(yè)單位的不同性質(zhì)和業(yè)務(wù)特點(diǎn)，以及研究其收入來源構(gòu)成和穩(wěn)定程度的基礎(chǔ)上，實(shí)行綜合預(yù)算管理和決算審計(jì)制度。

　　4.調(diào)整結(jié)構(gòu)和優(yōu)化布局的原則。按照優(yōu)化資源配置的要求，從整體上對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化布局，保留職能獨(dú)立、業(yè)務(wù)不能兼容的單位；撤銷和歸并職能或性質(zhì)相同或相近的單位；轉(zhuǎn)體改制不適宜事業(yè)單位管理的經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目和不屬于事業(yè)單位性質(zhì)的所屬單位。

　　5.市場(chǎng)與政府相結(jié)合的原則。對(duì)每類事業(yè)單位必須按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，重新予以定性和定位。按照凡是應(yīng)該由政府舉辦的事業(yè)，要重點(diǎn)保證；凡是不體現(xiàn)政府職能或社會(huì)公共利益的事業(yè)，都應(yīng)推向市場(chǎng)；凡是市場(chǎng)能夠解決的事情政府就不介入。事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍可劃分若干種情況區(qū)別對(duì)待：一是對(duì)由國(guó)家興辦的完全社會(huì)公益性、福利性事業(yè)單位，在合理布局、調(diào)整結(jié)構(gòu)，定崗、定員、定編的基礎(chǔ)上，財(cái)政按維持其正常發(fā)展的需要給予補(bǔ)助，以促進(jìn)事業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步。二是對(duì)國(guó)家興辦的收入比較穩(wěn)定，又具有較大公益性和福利性的事業(yè)單位，財(cái)政可根據(jù)國(guó)家事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和單位收支情況給予適當(dāng)補(bǔ)助。并制定經(jīng)費(fèi)自給規(guī)劃，逐步縮小財(cái)政補(bǔ)助份額。三是對(duì)同一事業(yè)性質(zhì)不同類型單位，要區(qū)別對(duì)待，制定明確的分門別類政策，便于規(guī)范運(yùn)作。

　　三、事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助改革的幾點(diǎn)建議

　　1.加快事業(yè)單位體制改革。目前事業(yè)單位體制改革應(yīng)與界定事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍結(jié)合起來，一是要改變條塊分隔的現(xiàn)狀，實(shí)行衛(wèi)生、教育。文化、科研體制等的改革，減員增效，職能重復(fù)的事業(yè)單位以合并為主。二是具備走向市場(chǎng)的事業(yè)單位要從財(cái)政補(bǔ)助范圍中分離出來，實(shí)行企業(yè)化管理，逐步提高自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力。

　　2.深化改革，使事業(yè)公共支出體現(xiàn)公平原則。一要進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度。建議中央財(cái)政適當(dāng)提高公共事業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)移支付的比例，以使各地區(qū)的公共事業(yè)服務(wù)的范圍、質(zhì)量處在大致相同的水平上，體現(xiàn)公平原則。二要重新界定法定增長(zhǎng)支出的范圍。在界定事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍基礎(chǔ)上劃定法定增長(zhǎng)的范圍，財(cái)政只保證教育、科技、農(nóng)業(yè)等社會(huì)公益性支出法定增長(zhǎng)。三要考慮確定標(biāo)準(zhǔn)、劃分財(cái)政補(bǔ)助范圍時(shí)，綜合分析各地財(cái)力水平，要在突出一般性的同時(shí)兼顧特殊性。

　　3.加快社會(huì)保障制度改革的步伐，建立全社會(huì)的安全保護(hù)網(wǎng)。要逐步建立和完善養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等保險(xiǎn)制度，逐步擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面，增加受益人群。

　　4.加強(qiáng)財(cái)政對(duì)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制的宏觀管理。事業(yè)單位機(jī)構(gòu)和編制的不合理膨脹，是因?yàn)橛衅浯嬖诘馁Y金渠道。一是財(cái)政資金供給；二是各種收費(fèi)渠道籌資。加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位編制的宏觀管理，切斷所有超編機(jī)構(gòu)人員的資金來源，其存在就難以成為現(xiàn)實(shí)。要在界定事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍的基礎(chǔ)上，建立事業(yè)單位編制的預(yù)算約束機(jī)制，研究制定對(duì)財(cái)政供養(yǎng)人員實(shí)施總量控制以及人員編制與可用財(cái)力掛鉤的辦法，把補(bǔ)助事業(yè)單位的編制控制在與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的范圍內(nèi)，由財(cái)力來決定編制。一是人員編制由財(cái)政、人事、編制部門三家一起研究，報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)備案，不可隨意突破；二是財(cái)政對(duì)事業(yè)單位實(shí)行編制、經(jīng)費(fèi)雙向控制辦法，協(xié)同有關(guān)部門，認(rèn)真核定編制和經(jīng)費(fèi)，對(duì)超編人員堅(jiān)決停止財(cái)政補(bǔ)助，輔之于節(jié)編有獎(jiǎng)、超編受罰的激勵(lì)措施。

　　5.建立事業(yè)單位運(yùn)行新機(jī)制，優(yōu)化和提高資金配置效益。一是建立事業(yè)單位投資主體多元化機(jī)制，優(yōu)化資源配置。二是優(yōu)化事業(yè)發(fā)展結(jié)構(gòu)布局，提高資金配置效益。

　　重新界定事業(yè)單位財(cái)政補(bǔ)助范圍，事關(guān)發(fā)展和穩(wěn)定的大局，需要穩(wěn)步推進(jìn)。要注意以下幾個(gè)問題：一是要認(rèn)真搞好調(diào)查研究，做好基礎(chǔ)性的工作，如摸清事業(yè)單位現(xiàn)狀，分門別類制定相應(yīng)的財(cái)政政策，本著穩(wěn)步推進(jìn)，先行試點(diǎn)，取得經(jīng)驗(yàn)后再逐步推開的原則進(jìn)行；二是對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行科學(xué)分類，不同行業(yè)。不同類別、不同經(jīng)費(fèi)來源的事業(yè)單位，在設(shè)計(jì)財(cái)政補(bǔ)助改革方案和步驟上要體現(xiàn)各自的特點(diǎn)，切忌“一刀切”；三是要發(fā)揮事業(yè)單位和主管部門的積極性，爭(zhēng)取財(cái)政支出改革所涉及到的部門都能積極合作，協(xié)調(diào)配合，爭(zhēng)取獲得事半功倍的效果。