繼續(xù)實(shí)施積極的財(cái)政政策，是朱镕基總理在第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議上所作的《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。事實(shí)上，在我國(guó)的市場(chǎng)化程度已大大提高，資源配置方式已發(fā)生了根本性變化的條件下，同時(shí)，在外部經(jīng)貿(mào)環(huán)境變幻莫測(cè)，對(duì)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的正面或負(fù)面影響很不確定的情況下，如何適時(shí)適度地?cái)U(kuò)大內(nèi)需，著力調(diào)動(dòng)、引導(dǎo)和刺激我國(guó)即期與潛在的有效需求，無疑已成為保持國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的關(guān)鍵之所在。為此，作為宏觀需求管理重要手段的財(cái)政、貨幣政策，及其在擴(kuò)大內(nèi)需中的協(xié)調(diào)配合運(yùn)用，自然成了倍受國(guó)內(nèi)外關(guān)注的一個(gè)熱點(diǎn)問題。那么，何謂積極的財(cái)政，它的作用條件如何，它有什么性質(zhì)和特點(diǎn)，今后應(yīng)采取什么樣的政策取向？本文擬就此談幾點(diǎn)看法。

　　積極財(cái)政政策的涵義

　　去年以來，我國(guó)政府提出和實(shí)施的積極財(cái)政政策，是有其特定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)背景和政策涵義的。我理解，至少有如下三點(diǎn)：

　　其一，積極的財(cái)政政策是就政策作用大小的比較意義而言的。改革開放以來，由于多種原因，我國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重， 以及中央財(cái)政收入占全部財(cái)政收入的比重不斷下降，出現(xiàn)了國(guó)家財(cái)政的宏觀調(diào)控能力趨于弱化，“吃飯財(cái)政”難以為繼的窘境。面對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)成功實(shí)現(xiàn)“軟著陸”之后出現(xiàn)的需求不足、投資和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力的新形勢(shì)及新問題，特別是面對(duì)亞洲金融危機(jī)的沖擊和影響，必須使我國(guó)財(cái)政政策盡快從調(diào)控功能弱化的困境中走出來，對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮更加直接、更為積極的促進(jìn)和拉動(dòng)作用。這就是“更加積極”或積極的財(cái)政政策的主要涵義。

　　其二，積極的財(cái)政政策是就我國(guó)結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會(huì)穩(wěn)定的迫切需要而言的。隨著改革開放的深入，市場(chǎng)化程度的不斷提高，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的結(jié)構(gòu)性矛盾也日漸突出，成了新形勢(shì)下擴(kuò)大內(nèi)需、開拓市場(chǎng)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展的嚴(yán)重障礙。而作為結(jié)構(gòu)調(diào)整最重要手段的財(cái)政政策，顯然應(yīng)在我國(guó)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整中，發(fā)揮比以往更加積極的作用。此外，由于社會(huì)收入分配差距擴(kuò)大，國(guó)有企業(yè)改革中下崗、失業(yè)人數(shù)增加，城市貧困問題的日漸顯現(xiàn)等原因，作為社會(huì)再分配唯一手段的財(cái)政政策，也必須在促進(jìn)社會(huì)公平、保證社會(huì)穩(wěn)定方面發(fā)揮至為關(guān)鍵的調(diào)節(jié)功能。這是市場(chǎng)機(jī)制和其它政策手段所無法替代的。形勢(shì)的變化，緊迫的客觀需要，使中國(guó)的財(cái)政政策不能不走上前臺(tái)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。

　　其三，積極的財(cái)政政策不是一種政策類型，而是一種政策措施選擇。中外的經(jīng)濟(jì)理論表明，現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政政策，大體可分為擴(kuò)張性財(cái)政政策、緊縮性財(cái)政政策和中性財(cái)政政策三種類型。如本世紀(jì)30年代美國(guó)的“羅斯福新政”，及其與之配套、至少實(shí)行了10年之久的擴(kuò)張性財(cái)政政策；日本自60年代以來所奉行的擴(kuò)張性財(cái)政政策等，都具有這種政策特征和政策取向。而我國(guó)當(dāng)前實(shí)施的積極的財(cái)政政策，只是在適度從緊財(cái)政政策大方向下，根據(jù)變化了的新情況、新問題和始料不及的某些外部因素而采取的一種應(yīng)對(duì)性財(cái)政政策舉措，并非是一種政策類型。

　　積極財(cái)政政策的性質(zhì)和特點(diǎn)

　�。ㄒ唬┱�策的階段性。積極的財(cái)政政策，是在當(dāng)前我國(guó)出現(xiàn)了需求不足，投資、出口和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力，亞洲金融危機(jī)的影響加劇等特殊情況下，在政策環(huán)境允許的限度內(nèi)，所采取的一種階段性或暫時(shí)性的適度擴(kuò)張政策。也可以說，這是在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)有緊迫需要，政策實(shí)施又有現(xiàn)實(shí)可能的條件下，所作出的一種有條件的政策選擇。這里所謂客觀需要，就是擴(kuò)大內(nèi)需以保持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)的需要，是在貨幣政策因?qū)嵤�、操作通路局部受阻，其刺激需求的能力與效果受限的條件下，必須進(jìn)行的一種政策選擇。而所謂政策環(huán)境允許，就是說，盡管國(guó)家財(cái)政收支形勢(shì)較為嚴(yán)峻，但在銀行有較多“存差”，有富裕資金，企業(yè)因約束機(jī)制強(qiáng)化等原因而貸款謹(jǐn)慎等情況下，財(cái)政可以通過實(shí)施以適度擴(kuò)張的國(guó)債政策為重點(diǎn)的積極財(cái)政政策，來達(dá)到擴(kuò)展需求、刺激經(jīng)濟(jì)的目的。一旦這種政策環(huán)境發(fā)生變化，財(cái)政政策選擇就需另行考慮。

　　（二）政策的定向性。從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況看，在政府職能轉(zhuǎn)變尚未完全到位，企業(yè)機(jī)制轉(zhuǎn)換也尚未完成，體制性和結(jié)構(gòu)性矛盾依然十分突出等情況下，不宜也不能實(shí)行全面擴(kuò)張的財(cái)政政策，而只能實(shí)施既有利于增加投資、開拓市場(chǎng)、擴(kuò)大內(nèi)需，又有利于調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)體制改革深化的財(cái)政政策，即應(yīng)該實(shí)行定向性的財(cái)政政策。正是有鑒于此，我國(guó)積極的財(cái)政政策選擇了以調(diào)整結(jié)構(gòu)、改善投資環(huán)境、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)后勁和產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)為目的，以社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點(diǎn)的方向。

　�。ㄈ�）政策的復(fù)合性。擴(kuò)大內(nèi)需是多方面、多層次的，因此積極財(cái)政政策的運(yùn)用，就其自身而言，沒有局限于擴(kuò)大財(cái)政對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施投資這一個(gè)方面，而是以擴(kuò)大需求為主旨，注重多項(xiàng)政策手段的綜合運(yùn)用，體現(xiàn)了政策復(fù)合性。簡(jiǎn)要地說，除了向國(guó)有商業(yè)銀行增發(fā)1000億元國(guó)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外，同時(shí)還發(fā)行了2700億元特別國(guó)債，以提高國(guó)有商業(yè)銀行的資本金充足率；通過調(diào)整中央財(cái)政的支出結(jié)構(gòu)，騰出180億元， 專門用于國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、離退休人員養(yǎng)老金的按時(shí)足額發(fā)放和抗洪救災(zāi)等，即通過財(cái)政的轉(zhuǎn)移性支出，以刺激消費(fèi)與投資；分批提高了一部分產(chǎn)品的出口退稅率，調(diào)整了進(jìn)口設(shè)備稅收政策，降低了關(guān)稅稅率，對(duì)國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的外商投資項(xiàng)目和國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目，在規(guī)定范圍內(nèi)免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增殖稅，以此推動(dòng)和增進(jìn)外經(jīng)貿(mào)方面的需求。

　　積極財(cái)政政策的政策取向

　　財(cái)政政策原則或政策取向的合理確定與適時(shí)調(diào)整，對(duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和政策效應(yīng)的優(yōu)劣，有著決定性的影響。在這方面，我國(guó)已經(jīng)和正在實(shí)行的積極財(cái)政政策與適當(dāng)?shù)呢泿耪�策，�?yīng)注意和力求做到下述幾個(gè)“兼顧”或幾個(gè)“結(jié)合”：

　　第一，在政策重點(diǎn)的選擇上，把增加投資規(guī)模與刺激、拓展最終消費(fèi)需求相結(jié)合。在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)——賣方市場(chǎng)——短缺經(jīng)濟(jì)條件下，我們一直習(xí)慣于把刺激經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)放在投資和生產(chǎn)上，亦即放在增加產(chǎn)品供給上，因?yàn)楣┙o的約束始終是矛盾的主要方面。然而，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)——買方市場(chǎng)條件下，需要刺激的重點(diǎn)則是消費(fèi)需求，有效需求是制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方面。刺激投資和生產(chǎn)固然也是在提高需求，但這只是中間需求，它究竟能對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮多大的作用，究竟能否提高經(jīng)濟(jì)效率，則取決于最終需求的狀況。新形勢(shì)下有助于擴(kuò)大內(nèi)需的財(cái)政、貨幣政策取向，必須把增加投資和生產(chǎn)與刺激最終消費(fèi)有機(jī)結(jié)合起來。

　　第二，在政策力度的把握上，使總量的適度擴(kuò)張與結(jié)構(gòu)的調(diào)整、優(yōu)化相結(jié)合。因?yàn)楫?dāng)前問題的性質(zhì)，既不是簡(jiǎn)單的生產(chǎn)過剩的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和經(jīng)濟(jì)蕭條，也不是簡(jiǎn)單的總量需求不足，而是在經(jīng)濟(jì)體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展（增長(zhǎng)）模式轉(zhuǎn)軌時(shí)期，在已經(jīng)成功實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)軟著陸，出現(xiàn)了高增長(zhǎng)、低通脹的形勢(shì)下，主要由于轉(zhuǎn)軌“鎮(zhèn)痛”、體制和結(jié)構(gòu)障礙等基本原因而形成的過渡性困難。正是由于這種特點(diǎn)和性質(zhì)，即在體制轉(zhuǎn)軌尚未完成，結(jié)構(gòu)矛盾十分突出、適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控體系還很不健全等情況下，如果片面強(qiáng)調(diào)和實(shí)施全面松動(dòng)的總量擴(kuò)張政策，那就很可能誘發(fā)新一輪的通貨膨脹，加重結(jié)構(gòu)調(diào)整的困難，從而非但無助于當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)、有效增長(zhǎng)，而且還將為后續(xù)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，以及以此為基礎(chǔ)的就業(yè)問題的解決，造成更多的麻煩和后延性障礙。

　　第三，在政策傾向的掌握上，應(yīng)把支持國(guó)有經(jīng)濟(jì)與鼓勵(lì)非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相結(jié)合。因?yàn)闊o論是從其發(fā)展需要、發(fā)展可能及其存在的巨大潛力，還是從其在諸如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、增加國(guó)家稅收、解決就業(yè)問題等方面所起的巨大作用來看，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)都具有重要的影響和意義。然而，從實(shí)際情況看，非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又的確存在著不少現(xiàn)實(shí)障礙和困難，財(cái)政、稅收、信貸等方面，都有一些亟待研究解決的政策性問題。

　　第四，在政策效應(yīng)的考慮上，使擴(kuò)大內(nèi)需的當(dāng)期政策效應(yīng)與長(zhǎng)期政策效應(yīng)相結(jié)合。因?yàn)�，既然需求不足將是制約我國(guó)后續(xù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)重要因素，因而問題的解決就不能只顧眼前、不計(jì)長(zhǎng)遠(yuǎn)，在政策取向、政策效應(yīng)的分析和估量上，必須把短期與長(zhǎng)期、當(dāng)前與今后加以統(tǒng)籌考慮。

　　積極財(cái)政政策的適時(shí)調(diào)整

　　既然積極的財(cái)政政策并非一種長(zhǎng)期的政策選擇，那就必然有一個(gè)政策調(diào)整或政策轉(zhuǎn)換的問題，這是我們必須預(yù)作準(zhǔn)備的。問題的關(guān)鍵就在于，能否出現(xiàn)或找到替代當(dāng)前財(cái)政政策“拉力”或“推力”的因素和條件。就是說，要逐步改變以實(shí)施積極財(cái)政政策為重點(diǎn)來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的局面，用其它的推力來加以替代或置換，從而為積極財(cái)政政策的“淡出”和轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。我以為，從中長(zhǎng)期看，這樣的因素或拉力有如下幾個(gè)方面：

　　——市場(chǎng)和消費(fèi)替代。即當(dāng)前財(cái)政、貨幣政策的著力點(diǎn)，應(yīng)放在有利于進(jìn)一步開拓市場(chǎng)和刺激最終消費(fèi)需求方面，逐步減輕經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)擴(kuò)大政府投資規(guī)模的依賴。這方面可供選擇的措施很多，如有序推進(jìn)銀行的消費(fèi)信貸；適當(dāng)增加財(cái)政對(duì)刺激居民消費(fèi)需求的支出比重，特別是增加對(duì)低收入者的財(cái)政轉(zhuǎn)移性支出數(shù)量；切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，增加農(nóng)村和農(nóng)民收入，為開拓巨大的農(nóng)村市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)，等等。

　　——民間和企業(yè)投資替代。社會(huì)資金是永遠(yuǎn)流動(dòng)和相互轉(zhuǎn)化的。為實(shí)現(xiàn)預(yù)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，除了某些社會(huì)公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的提供，主要依靠國(guó)家財(cái)政投入以外，民間和企業(yè)投資的增加，就能為政府基于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目的而進(jìn)行投入的適時(shí)退出創(chuàng)造條件。在這方面，我國(guó)是存在很大潛力的。比如，盡快減輕企業(yè)沉重的非稅負(fù)擔(dān)，改變有些企業(yè)存在的費(fèi)大于稅狀況所能產(chǎn)生的企業(yè)投資潛力，就是一個(gè)十分可觀的數(shù)字。同時(shí)，只要引導(dǎo)有方、政策得當(dāng)，激活我國(guó)巨額儲(chǔ)蓄存款余額和游資的利用機(jī)制，也是大有文章可做的。又比如，充分運(yùn)用財(cái)政貼息、財(cái)政參股、財(cái)政擔(dān)保等經(jīng)濟(jì)手段，以充分調(diào)動(dòng)和吸納社會(huì)資金參與社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)等方面的投入，收到“四兩撥千斤”之效。

　　——出口需求替代。雖然國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)動(dòng)蕩不定，不確定的因素較多，但通過深化我國(guó)外經(jīng)貿(mào)體制改革，加強(qiáng)結(jié)構(gòu)調(diào)整，改善政策激勵(lì)措施，提升產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力等途徑所能產(chǎn)生的能量，也是不可低估的。在亞洲金融危機(jī)的沖擊下，我國(guó)去年在引進(jìn)外資方面所創(chuàng)造的成績(jī)，就是一個(gè)有力的證明。