今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議和朱镕基總理的《政府工作報告》明確指出，國家將繼續(xù)實施積極的財政政策，以擴大內(nèi)需，拉動經(jīng)濟(jì)增長，增強我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁。筆者認(rèn)為，在繼續(xù)增發(fā)國債的基礎(chǔ)上，今年實施積極財政政策時，應(yīng)充分發(fā)揮稅收作用，在結(jié)構(gòu)性調(diào)整稅收的基礎(chǔ)上，加強征管，堵塞漏洞，應(yīng)收盡收，以確保有足夠財力支持財政政策順利實施。

　　稅收政策是財政政策的重要組成部分

　　積極的財政政策是針對經(jīng)濟(jì)增速放緩，社會總需求不足而采取的一項“反周期經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)”的主要政策手段，其目的是在短時期內(nèi)通過大規(guī)模財政投入，迅速擴大社會有效需求，增加社會總購買力，使社會總需求與總供給相適應(yīng)，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。一般來說，積極財政政策啟動經(jīng)濟(jì)的措施主要包括兩個方面：一是通過減稅，增加居民和企業(yè)可支配收入，增強企業(yè)再投資能力和增加居民購買力；二是通過增發(fā)國債，實行赤字預(yù)算，以增加政府投資和增加公共消費，從而擴大企業(yè)產(chǎn)品銷路，刺激消費需求。顯然，其目的都是為了擴大社會總需求，使社會再生產(chǎn)和擴大再生產(chǎn)能夠順利進(jìn)行。對于增發(fā)國債，實行赤字預(yù)算，可把社會即期閑置資金集中到政府手中，通過基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加社會公共消費和鼓勵幫助外貿(mào)出口來擴大即期支出，這一措施不論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，在實施積極財政政策時，一般都會采用。但對減稅這一手段，各國會根據(jù)財政承受能力和財政支出規(guī)模及當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)狀況，對是否減稅或確定多大減稅規(guī)模和減稅范圍，則會有不同的選擇。從理論和實踐來看，實施積極財政政策并不意味一定要大規(guī)模減稅，而且，在增發(fā)國債空間有限的情況下，更不能靠減稅，而應(yīng)該充分發(fā)揮稅收作用，有效地實施積極財政政策。

　　稅收是財政政策的最終財力保證

　　1.稅收是國家財政收支的基本來源和保證，是政府執(zhí)行社會政策的主要手段：首先，在各種財政收入形式中，只有稅收能給政府帶來穩(wěn)定可靠的收入，并無償?shù)赜糜趪�家公共支出，稅收這一財政收入的主要來源和形式，與“公共財政”的支出格局相適應(yīng)。其次，稅收對政府執(zhí)行經(jīng)濟(jì)社會政策具有重大作用。稅收是政府參與GDP分配的最規(guī)范手段， 能有效地深入到社會經(jīng)濟(jì)活動的各領(lǐng)域，征稅之處，就是調(diào)節(jié)之點。利用稅收調(diào)節(jié)分配，可以對市場經(jīng)濟(jì)活動較少地干預(yù)，取得最優(yōu)配置效果。再次，稅收集經(jīng)濟(jì)和法律手段為一體，通過建立科學(xué)規(guī)范的稅收法制體系，合理調(diào)整運用稅收政策，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效引導(dǎo)資源優(yōu)化配置。最后，公平競爭是發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)的前提。合理的稅制、統(tǒng)一的稅法、公平的稅負(fù)對于理順國家與企業(yè)，中央與地方的分配關(guān)系，實現(xiàn)公平競爭等具有重要意義。因此，發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)，必須不斷提高對稅收工作重要性的認(rèn)識，大大提高稅收在國民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用。

　　2.擴大財政支出規(guī)模，最終離不開稅收支持。去年我國工商稅收增收1003億元，國家財政實力也因此大大增強，對全年積極財政政策的順利實施和經(jīng)濟(jì)工作目標(biāo)的實現(xiàn)作出了重要貢獻(xiàn)。面對1999年的經(jīng)濟(jì)形勢，為從改革、發(fā)展和穩(wěn)定的大局出發(fā)，今年有許多非辦不可的大事需要財政預(yù)算作出安排，這包括國家繼續(xù)增加基礎(chǔ)設(shè)施投資、加大農(nóng)林水利和生態(tài)環(huán)境保護(hù)投資，加大轉(zhuǎn)移支付力度和繼續(xù)做好國有企業(yè)下崗職工基本生活保障和再就業(yè)工作等等，這些都需要更大的財政支出，而更多的稅收收入恰恰是確保財政支出的根本保障。因為目前稅收收入占財政收入的90％以上，如果沒有稅收收入的穩(wěn)定增長，財政支出增長就會受到限制。

　　3.減輕國債對財政的壓力，必須依靠稅收的穩(wěn)定增長。舉債是積極財政政策的重要措施，但舉債規(guī)模必須與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國家財政實力相適應(yīng)。目前我國國債規(guī)模已對國家財政特別是中央財政構(gòu)成一定壓力。從財政發(fā)行國債的空間看，積極財政政策支持的政府投資規(guī)模進(jìn)一步擴張的空間有限。從中央財政債務(wù)依存度和國債償還率指標(biāo)看，積極財政政策不能長以為繼。債務(wù)依存度是指當(dāng)年債務(wù)收入的依賴程度。根據(jù)各國的經(jīng)驗，這一指標(biāo)應(yīng)控制在15％—20％為宜。而中央財政債務(wù)依存度，國際上公認(rèn)的安全線為25—30％。我國1994年以來已經(jīng)超過50％，1998年中央財政債務(wù)依存度已高達(dá)60.4％（＝3891／6443）；國債償還率指當(dāng)年國債還本付息額與當(dāng)年財政收入的比重，國際上一般認(rèn)為應(yīng)控制在10％以內(nèi)，而我國去年已經(jīng)達(dá)到24.3％。解決問題的根本方式在于增加稅收收入，提高兩個比重。而且在既定的財政支出規(guī)模條件下，經(jīng)常性財政收入形式的稅收與國債是一種“此消彼長，你增我減”的相互替代關(guān)系，稅收的穩(wěn)定增長可直接縮小國債規(guī)模，從而最終減輕國債對中央財政的壓力。

　　4.中長期財政要收支平衡離不開稅收穩(wěn)定增長。按照1999年的國家財政預(yù)算安排，中央財政赤字為1503億元�？紤]綜合財政信貸平衡，我國潛在的財政赤字和債務(wù)融資規(guī)模已經(jīng)比較大，增發(fā)國債只是我國在非常經(jīng)濟(jì)時期采取的短期微調(diào)措施。從根本上說，經(jīng)濟(jì)的增長要立足于社會投資和消費增長，并積極擴大出口和利用外資。從中長期看，我國必須堅持財政收支平衡的原則，實行適度從緊的財政政策，并逐步縮小和消滅財政赤字。要彌補積極財政政策的巨大支出缺口，達(dá)到財政收支平衡，只能依靠稅收的增長。

　　我國目前不宜大規(guī)模減稅

　　有人認(rèn)為大規(guī)模減稅是積極財政政策的必然選擇，于是對我國目前執(zhí)行的政策取向提出異議，但筆者認(rèn)為，無論從理論還是從實踐來看，減稅的確是財政政策的一項重要措施，但減稅規(guī)模和空間要視各種不同情況才能具體確定，從我國具體情況看，目前沒有多大空間，如果進(jìn)行大規(guī)模減稅，既不現(xiàn)實，也不可能。

　　1.稅收占GDP比重過低，國家財力不足。改革開放以來， 我國財政基本上走的是一條減稅讓利的路子。財政占GDP 比重和中央財政占全部財政的比重不斷下降。近年來，國家各項稅收占GDP 的比重僅維持在11％左右。由于比重過低，導(dǎo)致國家財力嚴(yán)重不足，財政赤字不斷擴大，國債規(guī)模持續(xù)增加，這不僅影響國家的宏觀調(diào)控能力，增加進(jìn)一步深化改革的壓力，也會削弱抵御金融危機的能力。

　　2.市場經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，依法治稅機制尚不完備。由于我國市場機制還不健全，企業(yè)的投資和經(jīng)營行為尚不規(guī)范，企業(yè)特別是國有和集體企業(yè)對減稅反應(yīng)并不靈敏，特別是長期以來各地通過各種越權(quán)和亂減稅來促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的做法仍時有發(fā)生，地方保護(hù)主義又客觀地助長了偷逃稅，從而大大削弱了稅收的杠桿作用。在這種情況下實施減稅政策，不僅難以達(dá)到預(yù)期效果，而且可能擾亂稅收秩序。

　　3.短期減稅不至于影響企業(yè)的投資決策。采用減稅來刺激經(jīng)濟(jì)增長在各國都是短期做法。一個企業(yè)也不可能長期靠減稅生存和發(fā)展。對投資決策起決定性作用的是企業(yè)對市場的前景預(yù)期。在我國目前的“消費無熱點，市場無熱貨，投資無熱線”的情況下，僅靠減稅難以起到刺激企業(yè)投資的作用。只有靠國家投資帶動需求增長，通過需求增長擴大市場，并刺激生產(chǎn)和投資積極性，才能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

　　4.加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，必須依靠政府的投資和引導(dǎo)。與整個國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r相比較，我國有許多公共性基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等欠帳較多，這些投資項目回收周期長，直接回報率低，投資規(guī)模大，只能依靠國家的財政資金投入。此外，我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，處于急需調(diào)整階段，若大量減稅，會刺激企業(yè)進(jìn)一步擴大投資于一些短平快的加工項目，導(dǎo)致新一輪盲目投資和重復(fù)建設(shè)，使不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)更加扭曲。只有通過政府重點投資和引導(dǎo)，才能從根本上調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)企業(yè)的升級換代，從而增強企業(yè)的發(fā)展后勁。

　　5.我國目前稅收收入增長仍有一定潛力。稅收增收并不是指隨意擴大征稅范圍和搞“寅吃卯糧”，而是在既定的稅制條件下，按現(xiàn)有的稅收政策，加強征管，依法治稅，應(yīng)收盡收。從1998年稅收工作情況看，據(jù)不完全統(tǒng)計：全年清理拖欠220億元，占全部拖欠的50.7％； 全國稅務(wù)稽查實現(xiàn)查補稅款460億元，比上年增長157億元；加強征管、堵塞漏洞增收23.3億元；改善稅收執(zhí)法環(huán)境，糾正違規(guī)文件623份， 追繳稅款入庫11億元；打擊走私，關(guān)稅凈增26億元。值得注意的是，雖然商業(yè)小規(guī)模納稅入征收率和進(jìn)口關(guān)稅平均稅率有較大幅度下調(diào)，但通過加強征管和打擊走私，全國商業(yè)增值稅、海關(guān)代征進(jìn)口稅和關(guān)稅均有不同程度增長。再從近期公布的數(shù)據(jù)看，98年全國商品零售總額24155億元， 而商業(yè)增值稅僅為794億元。若按4％的稅率征收商業(yè)增值稅，全國應(yīng)征商業(yè)增值稅應(yīng)為966億元，與實際入庫商業(yè)增值稅相差172億元。這說明我國當(dāng)前組織收入中的潛力還是很大的，只要措施到位，完全可以增加更多的稅收收入。

　　我國積極財政政策中的稅收政策取向

　　1.盡快出臺部分“費改稅”方案并付諸實施，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，增強國家財力。逐步理順國家和企業(yè)的分配關(guān)系。我國企業(yè)負(fù)擔(dān)過重，主要不是稅收負(fù)擔(dān)重，而是各種名目繁多的收費和基金的迅速膨脹而致。這些負(fù)擔(dān)不僅數(shù)額大，而且絕大多數(shù)是越權(quán)設(shè)立的，屬巧立名目的亂收費，嚴(yán)重侵蝕國家稅基。1998年國家分三批清理取消了涉及企業(yè)的不合法、不合理基金、收費共計727項，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)370多億元。今年此項改革將繼續(xù)推進(jìn)和深化，并以道路車輛收費為突破口，以燃油稅和車輛購置稅取代道路車輛收費， 據(jù)初步測算， 僅這一改革就會增加稅收約600億元，這將為理順國企分配關(guān)系、 增加國家稅收和振興國家財政開辟新渠道。

　　2.在保證稅收總量適度增長的前提下，通過結(jié)構(gòu)性減稅，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。我國現(xiàn)階段大規(guī)模普遍減稅既不可能，也沒必要。但是，我們可采取有選擇的局部結(jié)構(gòu)性減稅措施，支持國家產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策。當(dāng)前我國實行的生產(chǎn)型增值稅對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)不利，其稅負(fù)明顯高于其它產(chǎn)業(yè)，因此，要促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，稅收政策上必須要予以扶持，適當(dāng)降低高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的增值稅稅率。或者采用投資抵免、加速折舊、稅式支出和財政貼息等方法，以刺激企業(yè)進(jìn)行直接投資，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。

　　3.積極穩(wěn)妥地進(jìn)行到期稅收優(yōu)惠政策的清理工作。改革開放以來，我國稅收為吸引外資，鼓勵社會投資和支持開發(fā)區(qū)的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，僅老三資企業(yè)超稅負(fù)返還這一項，1994年至1997年，國家在這項政策中稅收返還總額就達(dá)320億元，有力地支持了外資企業(yè)的發(fā)展。 一些稅收優(yōu)惠政策的繼續(xù)存在既不必要，也不利于公平競爭和市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。今年主要是對老外商投資企業(yè)超稅負(fù)返還和開發(fā)區(qū)稅收分配政策進(jìn)行調(diào)整，并降低部分商品進(jìn)口關(guān)稅稅率。清理到期稅收優(yōu)惠政策，降低關(guān)稅稅率，不僅有利于進(jìn)一步規(guī)范稅制，理順財政分配關(guān)系，促進(jìn)對外貿(mào)易的發(fā)展，為企業(yè)公平競爭提供良好外部環(huán)境，也有利于防止國家稅收流失，從而增加國家財政收入，提高中央財政對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控能力。

　　4.繼續(xù)完善和改進(jìn)出口退稅政策，支持外貿(mào)出口。1998年在周邊國家貨幣紛紛貶值和我國財政極其困難的情況下，及時作出了“提高出口退稅率，支持外貿(mào)出口”的決定，全國共辦理出口退稅437億元， 其中提高退稅率增加退稅60億元，對穩(wěn)定外貿(mào)出口發(fā)揮了積極作用，對出口創(chuàng)匯作出了積極貢獻(xiàn)。今年外貿(mào)形勢會更加嚴(yán)峻，在匯率不變的情況下，我國仍可適當(dāng)提高一些行業(yè)的出口退稅率。因為有數(shù)據(jù)表明，如果調(diào)高出口退稅率一個百分點相當(dāng)于一般貿(mào)易出口成本下降1％，與匯率貶值1％的效應(yīng)一致。同時，要盡量簡化退稅程序，縮短退稅時間，進(jìn)一步嚴(yán)厲打擊騙稅套匯活動，各級退稅機關(guān)應(yīng)盡量加大稅收對外貿(mào)出口的支持力度。

　　5.改革和完善稅制，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。健全和完善稅制結(jié)構(gòu)，加快開征財產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，解決社會財富過于向少數(shù)人集中的問題，從而盤活社會資產(chǎn)總量，通過社會財富的再分配和轉(zhuǎn)移支付，提高社會消費水平；加強調(diào)研，認(rèn)真分析，在有條件的地方對部分行業(yè)逐步進(jìn)行“把生產(chǎn)型增值稅改為收入型或消費型增值稅”，由于現(xiàn)行生產(chǎn)型增值稅制規(guī)定企業(yè)技術(shù)改造和固定資產(chǎn)投資的進(jìn)項稅款不能抵扣，限制企業(yè)技術(shù)改造和創(chuàng)新的積極性，如改革成收入型或消費型增值稅，將會極大地鼓勵企業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造和技術(shù)創(chuàng)新，以提高企業(yè)競爭力，對促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變和提高經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量具有深遠(yuǎn)的意義，建議在經(jīng)濟(jì)形勢穩(wěn)定、財政狀況良好、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)比重大的城市率先試點。

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