發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，特別是在我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制尚未完全成熟，財(cái)政面臨的宏觀調(diào)控任務(wù)十分繁重，僅靠常規(guī)的調(diào)控手段，諸如稅收、國(guó)家預(yù)算、公債等等，很難完成如此重任，急需尋找新的手段。二次世界大戰(zhàn)后，一些后起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，運(yùn)用財(cái)政政策性投融資實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化資源配置的成功經(jīng)驗(yàn)，可供我們借鑒。這里僅就如何建立中國(guó)式的財(cái)政政策性投融資（下簡(jiǎn)稱(chēng)財(cái)政投融資）體系問(wèn)題做些探索。

　　一、建立財(cái)政政策性投融資體系的必要性

　�。ㄒ唬┴�(cái)政政策性投融資的概念及其特點(diǎn)

　　所謂財(cái)政政策性投融資是財(cái)政為了強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能，以信用為手段，以實(shí)現(xiàn)特定政策目的，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動(dòng)。其本質(zhì)是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會(huì)產(chǎn)品分配所形成的特定的財(cái)政關(guān)系。作為以財(cái)政信用方式取得資金，與常規(guī)的財(cái)政借貸沒(méi)有什么區(qū)別，但又與常規(guī)的財(cái)政信用活動(dòng)不同，它是一種特殊的財(cái)政金融活動(dòng)。第一，常規(guī)財(cái)政信用，是為彌補(bǔ)國(guó)家預(yù)算赤字而實(shí)施的，為國(guó)家預(yù)算籌集資金，并同國(guó)家預(yù)算資金一道被無(wú)償用掉，過(guò)后要靠增加稅收來(lái)歸還，而政策性投融資與預(yù)算是否有赤字無(wú)關(guān)，它是出于實(shí)施財(cái)政政策需要而進(jìn)行的信用活動(dòng)，所籌集的資金是以有償形式來(lái)運(yùn)用的，無(wú)須用未來(lái)時(shí)期稅收歸還。因此，財(cái)政籌集起來(lái)的這筆信用資金，并不是常規(guī)的國(guó)家預(yù)算資金，而是國(guó)家財(cái)政資金的特殊補(bǔ)充。第二，它一手以有償方式借來(lái)資金，一手又以有償方式使用這些資金，與社會(huì)一般融資活動(dòng)相同，但它的運(yùn)用目的并不是為了盈利，因此，它與一般社會(huì)金融活動(dòng)又有根本性區(qū)別，它的使用具有鮮明的公共性。第三，它融金融性與財(cái)政性為一體，從而在宏觀調(diào)控中，有著貨幣政策與財(cái)政政策雙重功能，又比財(cái)政政策與貨幣政策實(shí)施安全得多，加大投融資力度，擴(kuò)張信用，可以起到與擴(kuò)張性貨幣政策相同作用，但又與一般信用擴(kuò)張不同，不會(huì)帶來(lái)在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)同時(shí)，有引發(fā)通貨膨脹之虞，也不會(huì)有引起財(cái)政債務(wù)依存度過(guò)高，帶來(lái)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。它是一種安全性大的特種信用活動(dòng)。

　�。ǘ�）建立財(cái)政政策性投融資體系的必要

　　正因?yàn)樨?cái)政投融資，有以上所說(shuō)那么多的特點(diǎn)和優(yōu)點(diǎn)，在二次世界大戰(zhàn)后，倍受一些后起的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的重視，并在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中發(fā)揮了其它手段不可替代的積極作用，其最為成功者，當(dāng)首推日本。我國(guó)當(dāng)前財(cái)政收支矛盾十分尖銳，宏觀調(diào)控能力很弱，而所面臨的宏觀調(diào)控任務(wù)又非常繁重，在這種情況下，建立財(cái)政政策性投融資體系，將是十分有意義的。

　　1.它是填補(bǔ)財(cái)政宏觀調(diào)控能力不足的有效手段。在我國(guó)財(cái)政宏觀規(guī)模過(guò)低的條件下，面對(duì)大量的市場(chǎng)配置失效領(lǐng)域的存在，所導(dǎo)致的各個(gè)瓶頸產(chǎn)業(yè)急需投資的情況，通過(guò)健全的財(cái)政政策性投融資體系，就可以借助社會(huì)資金來(lái)補(bǔ)充財(cái)政資金之不足，用以加快瓶頸產(chǎn)業(yè)建設(shè)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)能迅速恢復(fù)和發(fā)展，是與財(cái)政政策性投融資分不開(kāi)的。二次大戰(zhàn)后，日本財(cái)政十分困難，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)與發(fā)展所需的社會(huì)資本十分緊缺，財(cái)政政策性投融資起了非常重要的補(bǔ)充作用。日本財(cái)政政策性投融資體系動(dòng)員的資金規(guī)模是十分龐大的，截止1998年，其融資總額已達(dá)國(guó)民生產(chǎn)總值的11.3％。韓國(guó)在經(jīng)濟(jì)起飛中，財(cái)政政策性投融資在補(bǔ)充政府財(cái)政資金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”計(jì)劃時(shí)期，財(cái)政投融資貸款，占政府農(nóng)林水利投資的25.8％，社會(huì)公共資本中占53.2％，70年代在公共基礎(chǔ)設(shè)施及基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資中占60 ％， 1989年有90％財(cái)政投融資用于高速公路、地鐵、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。（注：參見(jiàn)孫魯軍等：《韓國(guó)——政府主導(dǎo)型的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)》，武漢出版社1994年版，第68—70頁(yè)。）

　　2.誘導(dǎo)社會(huì)投資沿政府意圖方向發(fā)展之必要。用日本人的話說(shuō)，財(cái)政政策性投融資，可以對(duì)企業(yè)和銀行起到帶頭羊作用，財(cái)政政策性投融資體現(xiàn)著政府意志，反映政府扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的意圖，凡能得到政府投融資支持的產(chǎn)業(yè)，表明這些產(chǎn)業(yè)很有發(fā)展前途，因此，財(cái)政投融資重點(diǎn)投入的產(chǎn)業(yè)，就會(huì)引起商業(yè)銀行和私人資本關(guān)注，跟隨其后進(jìn)行投資，從而拉動(dòng)社會(huì)資本投向與政府資源配置意圖相一致，起到宏觀調(diào)控作用。我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展即將起飛階段，加快財(cái)政政策性投融資體系建設(shè)，以誘導(dǎo)社會(huì)財(cái)力投向，保持社會(huì)資源配置沿著優(yōu)化方向發(fā)展，就更是必要的。

　　3.加大財(cái)政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)力度之必要。財(cái)政政策主要運(yùn)用稅收、補(bǔ)貼和預(yù)算支出等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，它偏重于調(diào)整資金結(jié)構(gòu)；貨幣政策主要運(yùn)用存款準(zhǔn)備金、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)、公開(kāi)市場(chǎng)操作等手段進(jìn)行調(diào)節(jié)，它偏重于控制貨幣供應(yīng)總量，財(cái)政投融資卻既有調(diào)節(jié)社會(huì)總需求的能力，又有調(diào)節(jié)結(jié)構(gòu)的能力，在宏觀調(diào)控中，只有財(cái)政政策與貨幣政策，兩者協(xié)調(diào)配合，方能發(fā)揮其最大作用。財(cái)政政策性投融資具有財(cái)政政策與貨幣政策雙重功能，因此，在財(cái)政政策與貨幣政策之間插入一個(gè)政策投融資體系，就可以更好地使兩大政策協(xié)調(diào)配合，當(dāng)需要加大結(jié)構(gòu)調(diào)整力度，更需財(cái)政政策多出力時(shí)，通過(guò)財(cái)政投融資體系，可以更多地把社會(huì)儲(chǔ)蓄吸引到結(jié)構(gòu)調(diào)整方面來(lái)，從而將貨幣政策轉(zhuǎn)化為結(jié)構(gòu)調(diào)整手段，配合財(cái)政政策調(diào)節(jié)；當(dāng)需要加大總量調(diào)節(jié)、擴(kuò)大需求或供給時(shí)，更需要加大貨幣政策的總量調(diào)節(jié)作用時(shí)，通過(guò)財(cái)政投融資體系加大投融資規(guī)模，又可以有效的配合貨幣政策，提高拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)力度。

　　總之，無(wú)論從增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控的物質(zhì)基礎(chǔ)來(lái)說(shuō)，還是從更有效地發(fā)揮財(cái)政政策和貨幣政策的調(diào)控能力及更好協(xié)調(diào)兩者作用來(lái)看，在我國(guó)盡快建立完善的財(cái)政投融資體系，是十分必要的。

　　二、日本財(cái)政投融資的資金來(lái)源與運(yùn)用

　　1.資金來(lái)源。日本財(cái)政投融資體系中資金來(lái)源，比起民間金融機(jī)構(gòu)更有相對(duì)穩(wěn)定的來(lái)源，主要由大藏省資金運(yùn)用部資金和簡(jiǎn)易保險(xiǎn)金、產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)、政府保證債、政府擔(dān)保借款等構(gòu)成。其中資金運(yùn)用部資金居主體地位，保證了財(cái)政投融資資金來(lái)源的穩(wěn)定性和運(yùn)用上的政府權(quán)威性。（1）資金運(yùn)用部資金。 日本的資金運(yùn)用部是日本大藏省的一個(gè)直屬機(jī)構(gòu)，專(zhuān)門(mén)承擔(dān)管理和運(yùn)用民間及政府資金的一個(gè)機(jī)構(gòu)。在《資金運(yùn)用部資金法》中明文規(guī)定，郵政儲(chǔ)蓄及政府特別會(huì)計(jì)的閑置資金必須存入該部。因此，資金運(yùn)用部實(shí)際上受郵政存款、各種特別會(huì)計(jì)公積金的委托，把這部分資金融通給政府金融機(jī)構(gòu)和公團(tuán)等特殊法人、地方公共團(tuán)體等，處于財(cái)政投融資的核心地位，其運(yùn)用的資金約占財(cái)政投融資的80％。 資金運(yùn)用部的前身是具有悠久歷史的大藏省存款部。 后根據(jù)1941年制定的資金運(yùn)用部法，改成現(xiàn)在的資金運(yùn)用部，同時(shí)在其資本運(yùn)用方法等方面，也做了大幅度的修改，形成了現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)。

　　1997年度末，資金運(yùn)用部資金來(lái)源總額為455508億日元，其構(gòu)成內(nèi)容25％以上是郵政儲(chǔ)蓄，加上福利保健年金、國(guó)民年金等眾多的小額資金，則占總額的85％。（注：日本《經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)年鑒1998》，第537頁(yè)。 ）從期限類(lèi)別來(lái)看，大部分委托金是七年以上長(zhǎng)期性的。資金運(yùn)用部吸收的資金均屬托管性資金，資金運(yùn)用部運(yùn)用這些資金須支付利息。在資金運(yùn)用上，須經(jīng)資金運(yùn)用審議會(huì)審查批準(zhǔn)，在規(guī)定的范圍內(nèi)運(yùn)用資金。運(yùn)用的主要目的在于促進(jìn)公共利益，其應(yīng)用范圍被限定在：對(duì)國(guó)家、地方、公共團(tuán)體的貸款或國(guó)債、地方債；向政府相關(guān)機(jī)構(gòu)及公團(tuán)等特別法人貸款或購(gòu)買(mǎi)它們的債券；對(duì)電力資源開(kāi)發(fā)股份公司貸款或購(gòu)買(mǎi)該企業(yè)債；購(gòu)買(mǎi)一定限度的金融債。（2）簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金。 所謂簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金（簡(jiǎn)稱(chēng)簡(jiǎn)保資金）是在“簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)及郵政年金特別會(huì)計(jì)”結(jié)算中產(chǎn)生的剩余積累金。它作為政府資金綜合管理的唯一例外由郵政大臣管理。從簡(jiǎn)保資金的結(jié)構(gòu)來(lái)看，其大部分是簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)的積累金。作為簡(jiǎn)保資金的運(yùn)用對(duì)象，在資金運(yùn)用部的對(duì)象范圍基礎(chǔ)上，允許對(duì)簡(jiǎn)易生命保險(xiǎn)、郵政年金的契約者提供契約者貸款以及向民間保險(xiǎn)和具有競(jìng)爭(zhēng)力的高利率的電力、煤氣、私營(yíng)鐵路事業(yè)債（每種都是由資本金在40億日元以上的公司發(fā)行的）提供資金。在運(yùn)用資金時(shí)，為和資金運(yùn)用部資金形成一個(gè)整體，該項(xiàng)資金也納入財(cái)政投融資計(jì)劃，資金使用方針和運(yùn)用條件也必須預(yù)先經(jīng)過(guò)和資金運(yùn)用部同樣的資金運(yùn)用審議會(huì)審議。（3 ）產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)。它是以進(jìn)行重建經(jīng)濟(jì)、開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)及振興貿(mào)易為目的，承接1953年美國(guó)對(duì)日援助物資資金特別會(huì)計(jì)而創(chuàng)設(shè)的。作為每年度財(cái)政投融資計(jì)劃的資金來(lái)源，1980年以前逐年擴(kuò)大的投資需求在一定程度上要依賴(lài)從一般會(huì)議籌措，但80年代以后，主要靠資金貸款的本金和利息收入來(lái)籌集。其資金運(yùn)用方向，從設(shè)立到1955年度，主要是對(duì)日本開(kāi)發(fā)銀行、日本輸出入銀行、電力資源開(kāi)發(fā)股份公司等骨干產(chǎn)業(yè)的擴(kuò)充和貿(mào)易振興提供所需要的資金。以后也以公庫(kù)、公團(tuán)、特殊公司等為投資對(duì)象，1980年以后停止了直接對(duì)公司法人貸款，專(zhuān)門(mén)行使投資特別會(huì)計(jì)的職能。（4）政府保證債、政府保證借款。國(guó)營(yíng)公共事業(yè)企業(yè)、 公團(tuán)等政府相關(guān)機(jī)構(gòu)發(fā)行債券或從民間金融機(jī)構(gòu)籌集長(zhǎng)期資金時(shí)，其本金和利息的償還，由政府擔(dān)保的分別叫做政府保證債、政府保證借款。對(duì)于這些資金籌措，政府保證的限度需要在一般會(huì)計(jì)預(yù)算總則中，按機(jī)構(gòu)類(lèi)別規(guī)定并經(jīng)國(guó)會(huì)決議通過(guò)。政府保證債、政府保證借款之所以包括在財(cái)政投融資的資金來(lái)源中，是因?yàn)楦鳈C(jī)構(gòu)的借款雖然是民間資金，但最終是由政府保證還本付息的，特別是政府保證債，其發(fā)行數(shù)額、發(fā)行條件等均由政府和銀團(tuán)共同商定，是專(zhuān)門(mén)以財(cái)政政策為依據(jù)的資金，所以作為政府的資金來(lái)源處理是比較合適的。從1971年起，為適應(yīng)將來(lái)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化，對(duì)政府保證債和政府保證借款的發(fā)行、借款限額，每個(gè)機(jī)構(gòu)都可以在當(dāng)初50％的限額范圍內(nèi)增加一定數(shù)量，即所謂的“彈性條款”。其發(fā)行條件是政府保證債及政府保證借款利率，都作為長(zhǎng)期利率的一部分，隨金融形勢(shì)的變化而變化。政府保證債應(yīng)募者的利率在普通國(guó)債和公募地方債之間，政府保證借款利率屬于長(zhǎng)期優(yōu)惠利率，兩者比較起來(lái)在籌資成本上，政府保證債要低一些。因此，在以政府為保證的資金籌措中，政府保證債占90％以上。80年代以后，由于資金運(yùn)用部資金有限，已不能滿足財(cái)政投融資的需要，所以對(duì)政府保證債、政府保證借款的依賴(lài)性又有了增強(qiáng)。

　　2.資金運(yùn)用。日本政府的財(cái)政投融資金運(yùn)用，是依據(jù)每年制定的財(cái)政投融資計(jì)劃綜合運(yùn)營(yíng)的。財(cái)政投融資計(jì)劃由“財(cái)政投融資資金計(jì)劃”、“財(cái)政投融資原資推算”和“財(cái)政投融資用途別分類(lèi)”三部分構(gòu)成。其中，“財(cái)政投融資資金計(jì)劃”是按投資對(duì)象機(jī)構(gòu)來(lái)確定如何運(yùn)用資金；而“財(cái)政投融資原資推算”和“財(cái)政投融資用途別分類(lèi)”既是財(cái)政投融資計(jì)劃的附表，也是財(cái)政投融資計(jì)劃主要資金來(lái)源、以及資金用途分類(lèi)的明細(xì)表。另外，在資金運(yùn)用部資金和簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金中，期限未滿五年的短期運(yùn)用，不列入財(cái)政投融資計(jì)劃。

　　歸納起來(lái)，依財(cái)政投融資計(jì)劃的資金運(yùn)用方向，大體包括：住宅建設(shè)、改善生活環(huán)境、社會(huì)保健福利事業(yè)、文化教育事業(yè)、發(fā)展農(nóng)林漁業(yè)、國(guó)土保全、道路修建、運(yùn)輸通訊、區(qū)域開(kāi)發(fā)、救災(zāi)重建、促進(jìn)外貿(mào)與經(jīng)濟(jì)合作、及推進(jìn)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)發(fā)展等方向。其貸款對(duì)象是十分廣泛的，只要符合法律規(guī)定用途范圍內(nèi)的用款者，都可得到貸款，其中很多是經(jīng)過(guò)公共金融機(jī)構(gòu)貸出的，直接供款的主要是，國(guó)家各種公共事業(yè)特別會(huì)計(jì)貸款；對(duì)公營(yíng)的企業(yè)事業(yè)團(tuán)體貸款，公共金融機(jī)構(gòu)供款。以及認(rèn)購(gòu)地方政府債券等等，其中對(duì)公共金融機(jī)構(gòu)是基本貸款對(duì)象。

　　財(cái)政投融資活動(dòng)是通過(guò)政府的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施的，日本公共金融機(jī)構(gòu)，是由資金運(yùn)用部為核心的，吸收存款的郵政局和發(fā)放貸款的政策性銀行和政策性公庫(kù)構(gòu)成的，主要由兩行十庫(kù)構(gòu)成，兩行是“日本輸出入銀行”和“日本開(kāi)發(fā)銀行”，十庫(kù)是國(guó)民金融公庫(kù)、中小企業(yè)金融公庫(kù)、中小企業(yè)信用保險(xiǎn)公庫(kù)、醫(yī)療金融公庫(kù)、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫(kù)、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫(kù)、住宅金融公庫(kù)、北海道東北開(kāi)發(fā)公庫(kù)、公營(yíng)企業(yè)金融公庫(kù)和沖繩振興開(kāi)發(fā)金融公庫(kù)。這些金融機(jī)構(gòu)在行政上歸大藏省監(jiān)督和管理，業(yè)務(wù)上一般由大藏省及有關(guān)主管省廳共同領(lǐng)導(dǎo)。商業(yè)銀行、專(zhuān)業(yè)金融機(jī)構(gòu)及保險(xiǎn)公司、證券公司的民間金融機(jī)構(gòu)以盈利為目的，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)不受政府的直接干預(yù)，但必須服從于法律的制約。而政府金融機(jī)構(gòu)是為貫徹國(guó)家政策而在不同領(lǐng)域內(nèi)設(shè)立的機(jī)構(gòu)，故又稱(chēng)為“政策金融機(jī)構(gòu)”。它們?cè)谫J款中優(yōu)先考慮政策目的，只對(duì)民間金融機(jī)構(gòu)因資金不足、害怕風(fēng)險(xiǎn)和收益不大而不愿提供貸款的領(lǐng)域進(jìn)行貸款，而且利率較低，期限較長(zhǎng)。它們一般不辦理存款業(yè)務(wù)。

　　三、改革中國(guó)財(cái)政政策性投融資體系設(shè)想

　�。ㄒ唬┪覈�(guó)財(cái)政政策性投融資的現(xiàn)狀和問(wèn)題

　　所謂財(cái)政政策投融資，它不是泛指財(cái)政一般性的投資和融資，而是專(zhuān)指政府為實(shí)現(xiàn)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)政策目標(biāo)，而采用的有償?shù)耐顿Y融資手段。我國(guó)的政策性投融資，從建國(guó)初期就已經(jīng)存在，并在后來(lái)得到不斷發(fā)展，例如財(cái)政在50年代對(duì)國(guó)營(yíng)企業(yè)實(shí)行的小型技術(shù)改造貸款，60年代建立的支農(nóng)周轉(zhuǎn)金，80年代末推行的基本建設(shè)資金“撥改貸”以及不少地方搞起來(lái)的“財(cái)政信用”等等。90年代政策性銀行的成立，標(biāo)志著我國(guó)政策性投融資又有了新的發(fā)展。在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)時(shí)期，政策性投融資都為解決國(guó)家的財(cái)政困難、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，從嚴(yán)格意義上講，我國(guó)的真正意義上的財(cái)政政策性投融資體系并沒(méi)有形成，現(xiàn)有的政策性投融資不僅分散，而且規(guī)模過(guò)小，還常常是同財(cái)政一般性投融資混在一起實(shí)施。給政策性投融資體系發(fā)展帶來(lái)一系列問(wèn)題。

　　1.資金來(lái)源渠道單一，投融資鏈條不完整。我國(guó)政策性投融資的資金來(lái)源，主要靠財(cái)政注入，缺少借社會(huì)財(cái)力的手段。加之財(cái)政收支矛盾尖銳，財(cái)政不得不優(yōu)先保證基本職能的需要，導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算無(wú)法拿出更多的資金列入政策性投融資資金來(lái)源，政策性投融資機(jī)構(gòu)資本金不足，同時(shí)，國(guó)有大中型企業(yè)效益低下，虧損問(wèn)題嚴(yán)重，不僅上繳財(cái)政收入減少，而且一部分還要靠財(cái)政周轉(zhuǎn)金和借款度日，財(cái)政對(duì)企業(yè)的投入不能產(chǎn)生效益，投資難以收回，導(dǎo)致政策性投融資鏈條斷裂，難以為繼。

　　2.形成不了統(tǒng)一的投融資體系，主要表現(xiàn)為缺乏總體管理機(jī)構(gòu)，操作主體各自為戰(zhàn)，且不說(shuō)地方的財(cái)政信用管理上的五花八門(mén)，就是1994年后建立起來(lái)的國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等專(zhuān)司公共政策職能的銀行，也是各自獨(dú)立作戰(zhàn)，缺少一個(gè)類(lèi)似日本“資金運(yùn)用部”這樣一個(gè)統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動(dòng)的管理機(jī)構(gòu)。當(dāng)然，政策性銀行要受中央銀行監(jiān)督管理，但中央銀行的性質(zhì)，決定它不能替代投融資體系的協(xié)調(diào)管理工作。在當(dāng)前，正是因?yàn)檎�策性投融資沒(méi)有形成體系，才使各政策性銀行陷入資金短缺，影響其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。

　　3.資金使用缺少?lài)?yán)格法律規(guī)范，各類(lèi)政策性資金的運(yùn)用都沒(méi)有同各項(xiàng)政策規(guī)劃對(duì)接起來(lái)，致使資金運(yùn)作中隨意性較大，特別是有的地方財(cái)政信用和財(cái)政周轉(zhuǎn)金的使用效率不高，要么是“蜻蜓點(diǎn)水式”的投放，發(fā)揮不了應(yīng)有的政策效應(yīng)，再不就是缺少可行性研究，盲目上馬，造成資金投入有去無(wú)回，更有甚者，個(gè)別地方將財(cái)政信用投放于盈利性項(xiàng)目，搞一些稅高利大“短、平、快”項(xiàng)目，形成和商業(yè)銀行爭(zhēng)利的局面。

　　4.體制定位不合理，至今依然把政策投融資，與國(guó)家預(yù)算拴在一起，看成是國(guó)家財(cái)政預(yù)算一種支出形式，所有的政策性投融資的形成，都主要依靠財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)化。這種體制定位，使各個(gè)政策資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)，對(duì)國(guó)家財(cái)政依賴(lài)性過(guò)強(qiáng)，不僅造成財(cái)政不應(yīng)有的過(guò)分負(fù)擔(dān)，更造成政策投融資難以為繼的困難局面。因?yàn)�，第一，�?cái)政的性質(zhì)決定，財(cái)政資金的使用只能是無(wú)償性的，搞有償使用只能是有條件的，那就是在經(jīng)濟(jì)收支有結(jié)余的情況下，才是可行的。所以，規(guī)模龐大的政策性投融資的需要，主要靠財(cái)政供給是不可行的，這樣做勢(shì)必會(huì)由于財(cái)政收支矛盾的制約，使投融資資金供給嚴(yán)重不足，使政策性投融資陷入困境。當(dāng)前各個(gè)政策性銀行資本金難以到位，以及融資渠道不暢所帶來(lái)的種種困難，就是明顯例證。第二，把政策性投融資的資金來(lái)源，局限在財(cái)政預(yù)算資金轉(zhuǎn)化上，就阻斷了政策性投融資與社會(huì)資金之間的渠道。各國(guó)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府實(shí)行宏觀政策，僅靠財(cái)政資金不僅調(diào)控力度有限，而且使用過(guò)度，還會(huì)帶來(lái)嚴(yán)重負(fù)面效應(yīng)。如果借助社會(huì)財(cái)力，不僅大有可為，而且常常還會(huì)發(fā)生事半功倍的效果。

　　總之，現(xiàn)行的財(cái)政投融資，不僅還很不完善，而且在很大程度上，沒(méi)有跳出計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政投融資的基本思路。為了適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制建設(shè)的要求，在我國(guó)建設(shè)起強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控體系，很有必要重塑我國(guó)的財(cái)政政策性投融資制度。

　�。ǘ�）投融資體系改革總思路的選擇

　　當(dāng)前可有兩種思路供選擇，一是著眼于現(xiàn)行的政策性投融資體系的完善，在維持財(cái)政籌集和供給資金原有方式基礎(chǔ)上，將現(xiàn)有的投融資渠道，集中統(tǒng)一由財(cái)政管理；二是著眼于投融資體系的重塑，以日本財(cái)政投融資制度為例，建立我國(guó)的資金委托、資金管理、資金運(yùn)用三分離，全有償式的投融資體系。兩種思路比較起來(lái)，應(yīng)當(dāng)推后種思路為先。因?yàn)槿缜胺治�，我�?guó)現(xiàn)行的投融資體系的問(wèn)題，并不單純是由于管理分散的結(jié)果，更有其運(yùn)行機(jī)制問(wèn)題。不重塑投融資體系，機(jī)制就不能轉(zhuǎn)換，現(xiàn)存的投融資體系運(yùn)作中的問(wèn)題，也就無(wú)從解決，政策性投融資在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的積極作用，就難以充分發(fā)揮。后一種改革思路，不僅可以有效地克服現(xiàn)行投融資管理權(quán)分散所帶來(lái)的諸多毛病，而且可以轉(zhuǎn)換機(jī)制，更好的協(xié)調(diào)政策性投融資各方面的權(quán)責(zé)利關(guān)系，克服在融資來(lái)源上的、單純依賴(lài)國(guó)家預(yù)算資金轉(zhuǎn)換所造成的各種困難。

　　1.在投融資資金來(lái)源上，實(shí)行法定的委托制，可以使融資體系有一個(gè)比依靠國(guó)家預(yù)算資金轉(zhuǎn)換，更為穩(wěn)定和低成本的資金來(lái)源。擁有穩(wěn)定的和低成本的資金來(lái)源，乃是政策性投融資發(fā)揮作用的前提條件，政策性投融資的投向投量，要以各個(gè)時(shí)期政府宏觀政策目標(biāo)為轉(zhuǎn)移，而不能依資金來(lái)源多少而定，只能靠擁有充分資金來(lái)源，依各項(xiàng)政策目標(biāo)所需的調(diào)控力度，投入與之相匹配的資金量，才能達(dá)到應(yīng)有的目的。政策性投融資的資金運(yùn)用，它不能以盈利為目的，要以實(shí)現(xiàn)宏觀政策為目標(biāo)，因此，向資金使用者收費(fèi)不能高，但政策性投融資又不能虧本經(jīng)營(yíng)，必須保本，這就要求政策性投融資所取得的資金成本低廉。所以，建立政策性投融資體系，就必須給投融資體系，設(shè)定一個(gè)穩(wěn)定而又成本低的資金來(lái)源。僅靠財(cái)政預(yù)算撥款，雖然成本不高，但要遭受財(cái)政收支矛盾的制約。如果靠財(cái)政在金融市場(chǎng)上，依市場(chǎng)利率發(fā)行國(guó)債籌集資金，雖然資金來(lái)源充足，但又適應(yīng)不了低成本的要求。而實(shí)行投融資的資金來(lái)源法定委托制，卻可以克服這些矛盾，因?yàn)�，�?shí)行法定委托制，將一些社會(huì)財(cái)力以法律形式，劃定為投融資體系托管資金，諸如將社會(huì)保障體系積存資金、郵政儲(chǔ)蓄、以及公共團(tuán)體的某些基金存款等等，劃為委托投融資體系資金，就可以使投融資體系的資金來(lái)源，有一個(gè)穩(wěn)定而又規(guī)�？捎^的渠道。

　　2.建立資金委托、資金管理、資金運(yùn)用三分離而又全有償?shù)耐度谫Y體系，財(cái)政作為資金管理者，則處于資金委托者與資金運(yùn)用者之間的中介地位，只是投融資組織者，而不是資金實(shí)際供應(yīng)者，一手受托、一手貸出，一手收回貸款、一手償付委托者本息，這樣既可以減輕負(fù)擔(dān)，而又全面監(jiān)督資金運(yùn)作，保障資金安全和有效。

　　3.建立三分離政策性投融資體系，可以使資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)不必?fù)?dān)心資金來(lái)源的有無(wú)，能夠全神貫注的、按照國(guó)家宏觀政策意圖，用好交給他的資金。從而解決現(xiàn)行體制下，各個(gè)政策性銀行自籌資金所帶來(lái)的諸多煩惱。同時(shí)，也解決了商業(yè)銀行，按法定利率認(rèn)購(gòu)政策性銀行債券的負(fù)擔(dān)，為商業(yè)銀行企業(yè)化改革創(chuàng)造條件。

　　4.投融資的三分離體制，也使資金供、管、用之間麗權(quán)利界限分明。任何一環(huán)都不能無(wú)償動(dòng)用資金，這就形成一個(gè)相互制約關(guān)系，從而強(qiáng)化了監(jiān)督機(jī)制，有利于克服現(xiàn)行投融資體制中，責(zé)任不清、約束無(wú)力所帶來(lái)的諸多弊端。

　�。ㄈ�）新投融資體系建設(shè)需要解決的問(wèn)題

　　1.廓清政策性投融資與各相關(guān)方面關(guān)系。集財(cái)政性與金融性於一身的政策性投融資體系，它與社會(huì)一般投融資活動(dòng)不同，它與中央銀行的宏觀政策管理，以及財(cái)政公共預(yù)算為了滿足社會(huì)共同需要而實(shí)施的投融資，也是不同的。在建設(shè)政策性投融資體系中，必須劃清相關(guān)方面的職能界限，才能保障政策性投融資體系的準(zhǔn)確定位。（1 ）劃清政策性投融資與一般財(cái)政收支關(guān)系，政策性投融資作為政府財(cái)政的一項(xiàng)特殊行為，它與財(cái)政的一般分配行為，是有聯(lián)系而又有區(qū)別的不同事物。它們之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)在，都是政府用來(lái)配置社會(huì)資源的手段，其目標(biāo)也是一致的，從地位來(lái)說(shuō)，政策性投融資乃是一般財(cái)政分配的補(bǔ)充。然而，兩者又是必須嚴(yán)格分開(kāi)，不可相互替代的不同事物，其基本區(qū)別點(diǎn)有二：第一，運(yùn)作范圍和對(duì)象不同。一般財(cái)政分配是為了滿足社會(huì)共同需要，它同市場(chǎng)配置一樣，都是社會(huì)資源配置的主體，是日常社會(huì)資源配置的有機(jī)組成部分。而政策性投融資，雖然也是一種資源配置行為，但它是專(zhuān)門(mén)為糾正市場(chǎng)配置之失誤的手段，是為了滿足政府實(shí)施宏觀調(diào)控政策的需要。就是說(shuō)，財(cái)政一般分配是主，財(cái)政政策性投融資是從。第二，補(bǔ)償方式不同。一般財(cái)政分配是無(wú)償?shù)�，不能以盈利為目的，也不能進(jìn)入市場(chǎng)。政策性投融資則是有償?shù)�，雖然它同樣不能以盈利為目的，但它的活動(dòng)可以進(jìn)入市場(chǎng)配置領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)某種政策目的，它可以向以盈利為目的的民間企業(yè)貸款。（2 ）劃清政策性投融資與一般投融資的界限。政策性投融資與商業(yè)銀行及非銀行金融機(jī)構(gòu)的區(qū)別，是很明顯的，前者是實(shí)施政府政策為目的，非盈利性的；后者是以盈利為目的的商業(yè)性行為，這無(wú)須多說(shuō)。問(wèn)題是政策性投融資與中央銀行宏觀政策管理，特別是與政策性銀行關(guān)系應(yīng)當(dāng)如何處理。政策性投融資體系動(dòng)作中必須與中央銀行貨幣政策緊密配合，協(xié)調(diào)動(dòng)作，一般來(lái)說(shuō)，政策性投融資體系與中央銀行貨幣政策之間的分工，應(yīng)當(dāng)如同財(cái)政政策與貨幣政策分工協(xié)作一樣，政策性投融資體系應(yīng)當(dāng)主要著眼于結(jié)構(gòu)調(diào)整，當(dāng)然，政策性投融資體系運(yùn)作中，也會(huì)對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)總量發(fā)生影響，應(yīng)當(dāng)注意與貨幣政策協(xié)調(diào)一致，至于政策性投融資體系與政策性銀行關(guān)系，在建立政策性投融資體系過(guò)程中，理所當(dāng)然要將現(xiàn)存的各個(gè)政策性銀行，納入政策性投融資體系的資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)之中。而不應(yīng)仍然獨(dú)立于政策性投融資體系之外。

　　2.政策性投融資制度安排的設(shè)想。（1）管理制度安排。 政策性投融資的政策性特點(diǎn)決定，必須是采用集中化的計(jì)劃管理方式。就是說(shuō)，為保障政策性投融資規(guī)模和投向，能夠嚴(yán)格而準(zhǔn)確的符合宏觀政策意圖，必須通過(guò)中央統(tǒng)一計(jì)劃安排，使政策性投融資體系中的中介環(huán)節(jié)和資金運(yùn)用環(huán)節(jié)，有一個(gè)共同遵照?qǐng)?zhí)行的規(guī)范，才能保障投融資作用有效發(fā)揮。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也表明，通過(guò)編制《政策性投融資計(jì)劃》，來(lái)實(shí)現(xiàn)集中統(tǒng)一的計(jì)劃管理辦法是有效的。在我國(guó)，可以這樣具體設(shè)想，這個(gè)計(jì)劃如同國(guó)家預(yù)算一樣，每年都要把各項(xiàng)融資來(lái)源，及資金使用的規(guī)模、具體使用項(xiàng)目、各項(xiàng)資金使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及使用條件等等，都明細(xì)編入計(jì)劃。即財(cái)政政策性投融資預(yù)算，它與國(guó)家公共預(yù)算不同的是，政策性投融資主管機(jī)構(gòu)編制成計(jì)劃后，只送國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，呈人代會(huì)備案，人代會(huì)只對(duì)該計(jì)劃實(shí)施日常監(jiān)督，而不審批。以保持投融資運(yùn)作的靈活性特點(diǎn)。（2）體制安排�；�于投融資計(jì)劃必須集中化管理的要求， 在體制安排上，同樣也應(yīng)以中央集中為宜。實(shí)行政策性投融資資金主管部門(mén)集中統(tǒng)一管理，由各資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)分工實(shí)施的體制。即在中央設(shè)置投融資管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)編制政策性投融資計(jì)劃，以及按計(jì)劃分配資金給各資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)等日常管理和協(xié)調(diào)工作；各資金運(yùn)作機(jī)構(gòu)，即各政策性銀行及政策性投資公司等等機(jī)構(gòu)，則在投融資主管部門(mén)指導(dǎo)下，具體依計(jì)劃實(shí)施貸款業(yè)務(wù)，落實(shí)計(jì)劃。政策性投融資體系要不要實(shí)行分級(jí)管理，這是一個(gè)需要多加思考的問(wèn)題，我們認(rèn)為，是否分級(jí)，這取決于宏觀經(jīng)濟(jì)管理是否分級(jí)，這兩者應(yīng)當(dāng)是一致的。從理論上講，政策性投融資體系，它作為實(shí)現(xiàn)宏觀管理政策的一個(gè)工具，只有從國(guó)民經(jīng)濟(jì)總體上統(tǒng)一運(yùn)用，方能有效地發(fā)揮其應(yīng)有的作用，即便要實(shí)行分級(jí)管理，也只能是中央集中統(tǒng)一計(jì)劃下的分級(jí)管理。（3）組織機(jī)構(gòu)安排。建立資金委托、 資金管理和資金運(yùn)用三分離式的、政策性投融資體系的組織安排，其關(guān)鍵在于做為中介機(jī)構(gòu)的資金管理環(huán)節(jié)如何安排。資金委托者決定于政府法律劃定，其組織機(jī)構(gòu)是現(xiàn)成的，無(wú)需做特別安排，而資金運(yùn)用機(jī)構(gòu)，已有政策性銀行存在，唯一需要新創(chuàng)立的，則是資金管理機(jī)構(gòu)以及機(jī)構(gòu)設(shè)置在哪里的問(wèn)題。鑒于建立政策性投融資體系，事關(guān)重大。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，看來(lái)如同日本那樣，將機(jī)構(gòu)設(shè)置在財(cái)政部?jī)?nèi)部，可能有困難。因?yàn)�，日本大藏省�?quán)限比我國(guó)財(cái)政部大，大藏省不只是管財(cái)政，也管中央銀行。并且，日本有企劃廳，也沒(méi)有我國(guó)計(jì)委的權(quán)力大，這樣，把政策性投融資管理權(quán)限，完全交給財(cái)政部，協(xié)調(diào)財(cái)政與貨幣政策，已經(jīng)費(fèi)力，如果再加上集財(cái)政與金融于一身的龐大投融資體系，將會(huì)更加矛盾重重。故在我國(guó)成立一個(gè)由國(guó)務(wù)院牽頭，吸收財(cái)政部、計(jì)委、中央銀行、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)部等，共同組成一個(gè)政策性投融資管理委員會(huì)，可能是一個(gè)較好的選擇。不過(guò)，由于政策性投融資與財(cái)政是密不可分的，把這個(gè)委員會(huì)下設(shè)的辦事機(jī)關(guān)設(shè)置于財(cái)政部?jī)?nèi)，由財(cái)政部承擔(dān)日常管理，是非常必要的。

　　中國(guó)的國(guó)土遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異極大，在這種情況下，為了工作方便，更便于日常管理和協(xié)調(diào)工作，在省一級(jí)，不按行政區(qū)劃，而按地區(qū)設(shè)立分支辦事機(jī)構(gòu)，從事對(duì)資金運(yùn)用情況監(jiān)督及協(xié)調(diào)工作，也是十分必要的。