發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟，特別是在我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟運行機制尚未完全成熟，財政面臨的宏觀調(diào)控任務十分繁重，僅靠常規(guī)的調(diào)控手段，諸如稅收、國家預算、公債等等，很難完成如此重任，急需尋找新的手段。二次世界大戰(zhàn)后，一些后起的市場經(jīng)濟國家，運用財政政策性投融資實施產(chǎn)業(yè)政策、優(yōu)化資源配置的成功經(jīng)驗，可供我們借鑒。這里僅就如何建立中國式的財政政策性投融資（下簡稱財政投融資）體系問題做些探索。

　　一、建立財政政策性投融資體系的必要性

　　（一）財政政策性投融資的概念及其特點

　　所謂財政政策性投融資是財政為了強化宏觀調(diào)控功能，以信用為手段，以實現(xiàn)特定政策目的，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質(zhì)是以政府為主體按照信用原則參與一部分社會產(chǎn)品分配所形成的特定的財政關系。作為以財政信用方式取得資金，與常規(guī)的財政借貸沒有什么區(qū)別，但又與常規(guī)的財政信用活動不同，它是一種特殊的財政金融活動。第一，常規(guī)財政信用，是為彌補國家預算赤字而實施的，為國家預算籌集資金，并同國家預算資金一道被無償用掉，過后要靠增加稅收來歸還，而政策性投融資與預算是否有赤字無關，它是出于實施財政政策需要而進行的信用活動，所籌集的資金是以有償形式來運用的，無須用未來時期稅收歸還。因此，財政籌集起來的這筆信用資金，并不是常規(guī)的國家預算資金，而是國家財政資金的特殊補充。第二，它一手以有償方式借來資金，一手又以有償方式使用這些資金，與社會一般融資活動相同，但它的運用目的并不是為了盈利，因此，它與一般社會金融活動又有根本性區(qū)別，它的使用具有鮮明的公共性。第三，它融金融性與財政性為一體，從而在宏觀調(diào)控中，有著貨幣政策與財政政策雙重功能，又比財政政策與貨幣政策實施安全得多，加大投融資力度，擴張信用，可以起到與擴張性貨幣政策相同作用，但又與一般信用擴張不同，不會帶來在拉動經(jīng)濟同時，有引發(fā)通貨膨脹之虞，也不會有引起財政債務依存度過高，帶來財政風險問題。它是一種安全性大的特種信用活動。

　�。ǘ�）建立財政政策性投融資體系的必要

　　正因為財政投融資，有以上所說那么多的特點和優(yōu)點，在二次世界大戰(zhàn)后，倍受一些后起的市場經(jīng)濟國家的重視，并在宏觀經(jīng)濟調(diào)控中發(fā)揮了其它手段不可替代的積極作用，其最為成功者，當首推日本。我國當前財政收支矛盾十分尖銳，宏觀調(diào)控能力很弱，而所面臨的宏觀調(diào)控任務又非常繁重，在這種情況下，建立財政政策性投融資體系，將是十分有意義的。

　　1.它是填補財政宏觀調(diào)控能力不足的有效手段。在我國財政宏觀規(guī)模過低的條件下，面對大量的市場配置失效領域的存在，所導致的各個瓶頸產(chǎn)業(yè)急需投資的情況，通過健全的財政政策性投融資體系，就可以借助社會資金來補充財政資金之不足，用以加快瓶頸產(chǎn)業(yè)建設，推動經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。日本在戰(zhàn)后經(jīng)濟能迅速恢復和發(fā)展，是與財政政策性投融資分不開的。二次大戰(zhàn)后，日本財政十分困難，經(jīng)濟恢復與發(fā)展所需的社會資本十分緊缺，財政政策性投融資起了非常重要的補充作用。日本財政政策性投融資體系動員的資金規(guī)模是十分龐大的，截止1998年，其融資總額已達國民生產(chǎn)總值的11.3％。韓國在經(jīng)濟起飛中，財政政策性投融資在補充政府財政資金方面的作用，也是十分突出的，在“一五”計劃時期，財政投融資貸款，占政府農(nóng)林水利投資的25.8％，社會公共資本中占53.2％，70年代在公共基礎設施及基礎產(chǎn)業(yè)投資中占60 ％， 1989年有90％財政投融資用于高速公路、地鐵、城市基礎設施建設。（注：參見孫魯軍等：《韓國——政府主導型的市場經(jīng)濟》，武漢出版社1994年版，第68—70頁。）

　　2.誘導社會投資沿政府意圖方向發(fā)展之必要。用日本人的話說，財政政策性投融資，可以對企業(yè)和銀行起到帶頭羊作用，財政政策性投融資體現(xiàn)著政府意志，反映政府扶持重點產(chǎn)業(yè)的意圖，凡能得到政府投融資支持的產(chǎn)業(yè)，表明這些產(chǎn)業(yè)很有發(fā)展前途，因此，財政投融資重點投入的產(chǎn)業(yè)，就會引起商業(yè)銀行和私人資本關注，跟隨其后進行投資，從而拉動社會資本投向與政府資源配置意圖相一致，起到宏觀調(diào)控作用。我國正處于經(jīng)濟發(fā)展即將起飛階段，加快財政政策性投融資體系建設，以誘導社會財力投向，保持社會資源配置沿著優(yōu)化方向發(fā)展，就更是必要的。

　　3.加大財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)力度之必要。財政政策主要運用稅收、補貼和預算支出等手段進行調(diào)節(jié)，它偏重于調(diào)整資金結(jié)構；貨幣政策主要運用存款準備金、貼現(xiàn)與再貼現(xiàn)、公開市場操作等手段進行調(diào)節(jié)，它偏重于控制貨幣供應總量，財政投融資卻既有調(diào)節(jié)社會總需求的能力，又有調(diào)節(jié)結(jié)構的能力，在宏觀調(diào)控中，只有財政政策與貨幣政策，兩者協(xié)調(diào)配合，方能發(fā)揮其最大作用。財政政策性投融資具有財政政策與貨幣政策雙重功能，因此，在財政政策與貨幣政策之間插入一個政策投融資體系，就可以更好地使兩大政策協(xié)調(diào)配合，當需要加大結(jié)構調(diào)整力度，更需財政政策多出力時，通過財政投融資體系，可以更多地把社會儲蓄吸引到結(jié)構調(diào)整方面來，從而將貨幣政策轉(zhuǎn)化為結(jié)構調(diào)整手段，配合財政政策調(diào)節(jié)；當需要加大總量調(diào)節(jié)、擴大需求或供給時，更需要加大貨幣政策的總量調(diào)節(jié)作用時，通過財政投融資體系加大投融資規(guī)模，又可以有效的配合貨幣政策，提高拉動經(jīng)濟力度。

　　總之，無論從增強財政調(diào)控的物質(zhì)基礎來說，還是從更有效地發(fā)揮財政政策和貨幣政策的調(diào)控能力及更好協(xié)調(diào)兩者作用來看，在我國盡快建立完善的財政投融資體系，是十分必要的。

　　二、日本財政投融資的資金來源與運用

　　1.資金來源。日本財政投融資體系中資金來源，比起民間金融機構更有相對穩(wěn)定的來源，主要由大藏省資金運用部資金和簡易保險金、產(chǎn)業(yè)投資特別會計、政府保證債、政府擔保借款等構成。其中資金運用部資金居主體地位，保證了財政投融資資金來源的穩(wěn)定性和運用上的政府權威性。（1）資金運用部資金。 日本的資金運用部是日本大藏省的一個直屬機構，專門承擔管理和運用民間及政府資金的一個機構。在《資金運用部資金法》中明文規(guī)定，郵政儲蓄及政府特別會計的閑置資金必須存入該部。因此，資金運用部實際上受郵政存款、各種特別會計公積金的委托，把這部分資金融通給政府金融機構和公團等特殊法人、地方公共團體等，處于財政投融資的核心地位，其運用的資金約占財政投融資的80％。 資金運用部的前身是具有悠久歷史的大藏省存款部。 后根據(jù)1941年制定的資金運用部法，改成現(xiàn)在的資金運用部，同時在其資本運用方法等方面，也做了大幅度的修改，形成了現(xiàn)行制度的基礎。

　　1997年度末，資金運用部資金來源總額為455508億日元，其構成內(nèi)容25％以上是郵政儲蓄，加上福利保健年金、國民年金等眾多的小額資金，則占總額的85％。（注：日本《經(jīng)濟統(tǒng)計年鑒1998》，第537頁。 ）從期限類別來看，大部分委托金是七年以上長期性的。資金運用部吸收的資金均屬托管性資金，資金運用部運用這些資金須支付利息。在資金運用上，須經(jīng)資金運用審議會審查批準，在規(guī)定的范圍內(nèi)運用資金。運用的主要目的在于促進公共利益，其應用范圍被限定在：對國家、地方、公共團體的貸款或國債、地方債；向政府相關機構及公團等特別法人貸款或購買它們的債券；對電力資源開發(fā)股份公司貸款或購買該企業(yè)債；購買一定限度的金融債。（2）簡易保險資金。 所謂簡易保險資金（簡稱簡保資金）是在“簡易生命保險及郵政年金特別會計”結(jié)算中產(chǎn)生的剩余積累金。它作為政府資金綜合管理的唯一例外由郵政大臣管理。從簡保資金的結(jié)構來看，其大部分是簡易生命保險的積累金。作為簡保資金的運用對象，在資金運用部的對象范圍基礎上，允許對簡易生命保險、郵政年金的契約者提供契約者貸款以及向民間保險和具有競爭力的高利率的電力、煤氣、私營鐵路事業(yè)債（每種都是由資本金在40億日元以上的公司發(fā)行的）提供資金。在運用資金時，為和資金運用部資金形成一個整體，該項資金也納入財政投融資計劃，資金使用方針和運用條件也必須預先經(jīng)過和資金運用部同樣的資金運用審議會審議。（3 ）產(chǎn)業(yè)投資特別會計。它是以進行重建經(jīng)濟、開發(fā)產(chǎn)業(yè)及振興貿(mào)易為目的，承接1953年美國對日援助物資資金特別會計而創(chuàng)設的。作為每年度財政投融資計劃的資金來源，1980年以前逐年擴大的投資需求在一定程度上要依賴從一般會議籌措，但80年代以后，主要靠資金貸款的本金和利息收入來籌集。其資金運用方向，從設立到1955年度，主要是對日本開發(fā)銀行、日本輸出入銀行、電力資源開發(fā)股份公司等骨干產(chǎn)業(yè)的擴充和貿(mào)易振興提供所需要的資金。以后也以公庫、公團、特殊公司等為投資對象，1980年以后停止了直接對公司法人貸款，專門行使投資特別會計的職能。（4）政府保證債、政府保證借款。國營公共事業(yè)企業(yè)、 公團等政府相關機構發(fā)行債券或從民間金融機構籌集長期資金時，其本金和利息的償還，由政府擔保的分別叫做政府保證債、政府保證借款。對于這些資金籌措，政府保證的限度需要在一般會計預算總則中，按機構類別規(guī)定并經(jīng)國會決議通過。政府保證債、政府保證借款之所以包括在財政投融資的資金來源中，是因為各機構的借款雖然是民間資金，但最終是由政府保證還本付息的，特別是政府保證債，其發(fā)行數(shù)額、發(fā)行條件等均由政府和銀團共同商定，是專門以財政政策為依據(jù)的資金，所以作為政府的資金來源處理是比較合適的。從1971年起，為適應將來經(jīng)濟形勢的變化，對政府保證債和政府保證借款的發(fā)行、借款限額，每個機構都可以在當初50％的限額范圍內(nèi)增加一定數(shù)量，即所謂的“彈性條款”。其發(fā)行條件是政府保證債及政府保證借款利率，都作為長期利率的一部分，隨金融形勢的變化而變化。政府保證債應募者的利率在普通國債和公募地方債之間，政府保證借款利率屬于長期優(yōu)惠利率，兩者比較起來在籌資成本上，政府保證債要低一些。因此，在以政府為保證的資金籌措中，政府保證債占90％以上。80年代以后，由于資金運用部資金有限，已不能滿足財政投融資的需要，所以對政府保證債、政府保證借款的依賴性又有了增強。

　　2.資金運用。日本政府的財政投融資金運用，是依據(jù)每年制定的財政投融資計劃綜合運營的。財政投融資計劃由“財政投融資資金計劃”、“財政投融資原資推算”和“財政投融資用途別分類”三部分構成。其中，“財政投融資資金計劃”是按投資對象機構來確定如何運用資金；而“財政投融資原資推算”和“財政投融資用途別分類”既是財政投融資計劃的附表，也是財政投融資計劃主要資金來源、以及資金用途分類的明細表。另外，在資金運用部資金和簡易保險資金中，期限未滿五年的短期運用，不列入財政投融資計劃。

　　歸納起來，依財政投融資計劃的資金運用方向，大體包括：住宅建設、改善生活環(huán)境、社會保健福利事業(yè)、文化教育事業(yè)、發(fā)展農(nóng)林漁業(yè)、國土保全、道路修建、運輸通訊、區(qū)域開發(fā)、救災重建、促進外貿(mào)與經(jīng)濟合作、及推進產(chǎn)業(yè)與技術發(fā)展等方向。其貸款對象是十分廣泛的，只要符合法律規(guī)定用途范圍內(nèi)的用款者，都可得到貸款，其中很多是經(jīng)過公共金融機構貸出的，直接供款的主要是，國家各種公共事業(yè)特別會計貸款；對公營的企業(yè)事業(yè)團體貸款，公共金融機構供款。以及認購地方政府債券等等，其中對公共金融機構是基本貸款對象。

　　財政投融資活動是通過政府的金融機構實施的，日本公共金融機構，是由資金運用部為核心的，吸收存款的郵政局和發(fā)放貸款的政策性銀行和政策性公庫構成的，主要由兩行十庫構成，兩行是“日本輸出入銀行”和“日本開發(fā)銀行”，十庫是國民金融公庫、中小企業(yè)金融公庫、中小企業(yè)信用保險公庫、醫(yī)療金融公庫、環(huán)境衛(wèi)生金融公庫、農(nóng)林漁業(yè)金融公庫、住宅金融公庫、北海道東北開發(fā)公庫、公營企業(yè)金融公庫和沖繩振興開發(fā)金融公庫。這些金融機構在行政上歸大藏省監(jiān)督和管理，業(yè)務上一般由大藏省及有關主管省廳共同領導。商業(yè)銀行、專業(yè)金融機構及保險公司、證券公司的民間金融機構以盈利為目的，其經(jīng)營活動不受政府的直接干預，但必須服從于法律的制約。而政府金融機構是為貫徹國家政策而在不同領域內(nèi)設立的機構，故又稱為“政策金融機構”。它們在貸款中優(yōu)先考慮政策目的，只對民間金融機構因資金不足、害怕風險和收益不大而不愿提供貸款的領域進行貸款，而且利率較低，期限較長。它們一般不辦理存款業(yè)務。

　　三、改革中國財政政策性投融資體系設想

　�。ㄒ唬┪覈�財政政策性投融資的現(xiàn)狀和問題

　　所謂財政政策投融資，它不是泛指財政一般性的投資和融資，而是專指政府為實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟調(diào)節(jié)政策目標，而采用的有償?shù)耐顿Y融資手段。我國的政策性投融資，從建國初期就已經(jīng)存在，并在后來得到不斷發(fā)展，例如財政在50年代對國營企業(yè)實行的小型技術改造貸款，60年代建立的支農(nóng)周轉(zhuǎn)金，80年代末推行的基本建設資金“撥改貸”以及不少地方搞起來的“財政信用”等等。90年代政策性銀行的成立，標志著我國政策性投融資又有了新的發(fā)展。在國民經(jīng)濟發(fā)展的各個時期，政策性投融資都為解決國家的財政困難、促進國民經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了重要作用。但是，從嚴格意義上講，我國的真正意義上的財政政策性投融資體系并沒有形成，現(xiàn)有的政策性投融資不僅分散，而且規(guī)模過小，還常常是同財政一般性投融資混在一起實施。給政策性投融資體系發(fā)展帶來一系列問題。

　　1.資金來源渠道單一，投融資鏈條不完整。我國政策性投融資的資金來源，主要靠財政注入，缺少借社會財力的手段。加之財政收支矛盾尖銳，財政不得不優(yōu)先保證基本職能的需要，導致財政預算無法拿出更多的資金列入政策性投融資資金來源，政策性投融資機構資本金不足，同時，國有大中型企業(yè)效益低下，虧損問題嚴重，不僅上繳財政收入減少，而且一部分還要靠財政周轉(zhuǎn)金和借款度日，財政對企業(yè)的投入不能產(chǎn)生效益，投資難以收回，導致政策性投融資鏈條斷裂，難以為繼。

　　2.形成不了統(tǒng)一的投融資體系，主要表現(xiàn)為缺乏總體管理機構，操作主體各自為戰(zhàn)，且不說地方的財政信用管理上的五花八門，就是1994年后建立起來的國家開發(fā)銀行、進出口信貸銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等專司公共政策職能的銀行，也是各自獨立作戰(zhàn)，缺少一個類似日本“資金運用部”這樣一個統(tǒng)籌資金、協(xié)調(diào)行動的管理機構。當然，政策性銀行要受中央銀行監(jiān)督管理，但中央銀行的性質(zhì)，決定它不能替代投融資體系的協(xié)調(diào)管理工作。在當前，正是因為政策性投融資沒有形成體系，才使各政策性銀行陷入資金短缺，影響其宏觀調(diào)控作用的發(fā)揮。

　　3.資金使用缺少嚴格法律規(guī)范，各類政策性資金的運用都沒有同各項政策規(guī)劃對接起來，致使資金運作中隨意性較大，特別是有的地方財政信用和財政周轉(zhuǎn)金的使用效率不高，要么是“蜻蜓點水式”的投放，發(fā)揮不了應有的政策效應，再不就是缺少可行性研究，盲目上馬，造成資金投入有去無回，更有甚者，個別地方將財政信用投放于盈利性項目，搞一些稅高利大“短、平、快”項目，形成和商業(yè)銀行爭利的局面。

　　4.體制定位不合理，至今依然把政策投融資，與國家預算拴在一起，看成是國家財政預算一種支出形式，所有的政策性投融資的形成，都主要依靠財政預算資金轉(zhuǎn)化。這種體制定位，使各個政策資金運用機構，對國家財政依賴性過強，不僅造成財政不應有的過分負擔，更造成政策投融資難以為繼的困難局面。因為，第一，財政的性質(zhì)決定，財政資金的使用只能是無償性的，搞有償使用只能是有條件的，那就是在經(jīng)濟收支有結(jié)余的情況下，才是可行的。所以，規(guī)模龐大的政策性投融資的需要，主要靠財政供給是不可行的，這樣做勢必會由于財政收支矛盾的制約，使投融資資金供給嚴重不足，使政策性投融資陷入困境。當前各個政策性銀行資本金難以到位，以及融資渠道不暢所帶來的種種困難，就是明顯例證。第二，把政策性投融資的資金來源，局限在財政預算資金轉(zhuǎn)化上，就阻斷了政策性投融資與社會資金之間的渠道。各國實踐經(jīng)驗表明，政府實行宏觀政策，僅靠財政資金不僅調(diào)控力度有限，而且使用過度，還會帶來嚴重負面效應。如果借助社會財力，不僅大有可為，而且常常還會發(fā)生事半功倍的效果。

　　總之，現(xiàn)行的財政投融資，不僅還很不完善，而且在很大程度上，沒有跳出計劃經(jīng)濟下財政投融資的基本思路。為了適應市場經(jīng)濟體制建設的要求，在我國建設起強有力的宏觀調(diào)控體系，很有必要重塑我國的財政政策性投融資制度。

　　（二）投融資體系改革總思路的選擇

　　當前可有兩種思路供選擇，一是著眼于現(xiàn)行的政策性投融資體系的完善，在維持財政籌集和供給資金原有方式基礎上，將現(xiàn)有的投融資渠道，集中統(tǒng)一由財政管理；二是著眼于投融資體系的重塑，以日本財政投融資制度為例，建立我國的資金委托、資金管理、資金運用三分離，全有償式的投融資體系。兩種思路比較起來，應當推后種思路為先。因為如前分析，我國現(xiàn)行的投融資體系的問題，并不單純是由于管理分散的結(jié)果，更有其運行機制問題。不重塑投融資體系，機制就不能轉(zhuǎn)換，現(xiàn)存的投融資體系運作中的問題，也就無從解決，政策性投融資在發(fā)展市場經(jīng)濟中的積極作用，就難以充分發(fā)揮。后一種改革思路，不僅可以有效地克服現(xiàn)行投融資管理權分散所帶來的諸多毛病，而且可以轉(zhuǎn)換機制，更好的協(xié)調(diào)政策性投融資各方面的權責利關系，克服在融資來源上的、單純依賴國家預算資金轉(zhuǎn)換所造成的各種困難。

　　1.在投融資資金來源上，實行法定的委托制，可以使融資體系有一個比依靠國家預算資金轉(zhuǎn)換，更為穩(wěn)定和低成本的資金來源。擁有穩(wěn)定的和低成本的資金來源，乃是政策性投融資發(fā)揮作用的前提條件，政策性投融資的投向投量，要以各個時期政府宏觀政策目標為轉(zhuǎn)移，而不能依資金來源多少而定，只能靠擁有充分資金來源，依各項政策目標所需的調(diào)控力度，投入與之相匹配的資金量，才能達到應有的目的。政策性投融資的資金運用，它不能以盈利為目的，要以實現(xiàn)宏觀政策為目標，因此，向資金使用者收費不能高，但政策性投融資又不能虧本經(jīng)營，必須保本，這就要求政策性投融資所取得的資金成本低廉。所以，建立政策性投融資體系，就必須給投融資體系，設定一個穩(wěn)定而又成本低的資金來源。僅靠財政預算撥款，雖然成本不高，但要遭受財政收支矛盾的制約。如果靠財政在金融市場上，依市場利率發(fā)行國債籌集資金，雖然資金來源充足，但又適應不了低成本的要求。而實行投融資的資金來源法定委托制，卻可以克服這些矛盾，因為，實行法定委托制，將一些社會財力以法律形式，劃定為投融資體系托管資金，諸如將社會保障體系積存資金、郵政儲蓄、以及公共團體的某些基金存款等等，劃為委托投融資體系資金，就可以使投融資體系的資金來源，有一個穩(wěn)定而又規(guī)�？捎^的渠道。

　　2.建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又全有償?shù)耐度谫Y體系，財政作為資金管理者，則處于資金委托者與資金運用者之間的中介地位，只是投融資組織者，而不是資金實際供應者，一手受托、一手貸出，一手收回貸款、一手償付委托者本息，這樣既可以減輕負擔，而又全面監(jiān)督資金運作，保障資金安全和有效。

　　3.建立三分離政策性投融資體系，可以使資金運用機構不必擔心資金來源的有無，能夠全神貫注的、按照國家宏觀政策意圖，用好交給他的資金。從而解決現(xiàn)行體制下，各個政策性銀行自籌資金所帶來的諸多煩惱。同時，也解決了商業(yè)銀行，按法定利率認購政策性銀行債券的負擔，為商業(yè)銀行企業(yè)化改革創(chuàng)造條件。

　　4.投融資的三分離體制，也使資金供、管、用之間麗權利界限分明。任何一環(huán)都不能無償動用資金，這就形成一個相互制約關系，從而強化了監(jiān)督機制，有利于克服現(xiàn)行投融資體制中，責任不清、約束無力所帶來的諸多弊端。

　　（三）新投融資體系建設需要解決的問題

　　1.廓清政策性投融資與各相關方面關系。集財政性與金融性於一身的政策性投融資體系，它與社會一般投融資活動不同，它與中央銀行的宏觀政策管理，以及財政公共預算為了滿足社會共同需要而實施的投融資，也是不同的。在建設政策性投融資體系中，必須劃清相關方面的職能界限，才能保障政策性投融資體系的準確定位。（1 ）劃清政策性投融資與一般財政收支關系，政策性投融資作為政府財政的一項特殊行為，它與財政的一般分配行為，是有聯(lián)系而又有區(qū)別的不同事物。它們之間的聯(lián)系主要表現(xiàn)在，都是政府用來配置社會資源的手段，其目標也是一致的，從地位來說，政策性投融資乃是一般財政分配的補充。然而，兩者又是必須嚴格分開，不可相互替代的不同事物，其基本區(qū)別點有二：第一，運作范圍和對象不同。一般財政分配是為了滿足社會共同需要，它同市場配置一樣，都是社會資源配置的主體，是日常社會資源配置的有機組成部分。而政策性投融資，雖然也是一種資源配置行為，但它是專門為糾正市場配置之失誤的手段，是為了滿足政府實施宏觀調(diào)控政策的需要。就是說，財政一般分配是主，財政政策性投融資是從。第二，補償方式不同。一般財政分配是無償?shù)模�不能以盈利為目的，也不能進入市場。政策性投融資則是有償?shù)模�雖然它同樣不能以盈利為目的，但它的活動可以進入市場配置領域，為了實現(xiàn)某種政策目的，它可以向以盈利為目的的民間企業(yè)貸款。（2 ）劃清政策性投融資與一般投融資的界限。政策性投融資與商業(yè)銀行及非銀行金融機構的區(qū)別，是很明顯的，前者是實施政府政策為目的，非盈利性的；后者是以盈利為目的的商業(yè)性行為，這無須多說。問題是政策性投融資與中央銀行宏觀政策管理，特別是與政策性銀行關系應當如何處理。政策性投融資體系動作中必須與中央銀行貨幣政策緊密配合，協(xié)調(diào)動作，一般來說，政策性投融資體系與中央銀行貨幣政策之間的分工，應當如同財政政策與貨幣政策分工協(xié)作一樣，政策性投融資體系應當主要著眼于結(jié)構調(diào)整，當然，政策性投融資體系運作中，也會對宏觀經(jīng)濟總量發(fā)生影響，應當注意與貨幣政策協(xié)調(diào)一致，至于政策性投融資體系與政策性銀行關系，在建立政策性投融資體系過程中，理所當然要將現(xiàn)存的各個政策性銀行，納入政策性投融資體系的資金運用機構之中。而不應仍然獨立于政策性投融資體系之外。

　　2.政策性投融資制度安排的設想。（1）管理制度安排。 政策性投融資的政策性特點決定，必須是采用集中化的計劃管理方式。就是說，為保障政策性投融資規(guī)模和投向，能夠嚴格而準確的符合宏觀政策意圖，必須通過中央統(tǒng)一計劃安排，使政策性投融資體系中的中介環(huán)節(jié)和資金運用環(huán)節(jié)，有一個共同遵照執(zhí)行的規(guī)范，才能保障投融資作用有效發(fā)揮。國外經(jīng)驗也表明，通過編制《政策性投融資計劃》，來實現(xiàn)集中統(tǒng)一的計劃管理辦法是有效的。在我國，可以這樣具體設想，這個計劃如同國家預算一樣，每年都要把各項融資來源，及資金使用的規(guī)模、具體使用項目、各項資金使用的收費標準及使用條件等等，都明細編入計劃。即財政政策性投融資預算，它與國家公共預算不同的是，政策性投融資主管機構編制成計劃后，只送國務院批準，呈人代會備案，人代會只對該計劃實施日常監(jiān)督，而不審批。以保持投融資運作的靈活性特點。（2）體制安排�；�于投融資計劃必須集中化管理的要求， 在體制安排上，同樣也應以中央集中為宜。實行政策性投融資資金主管部門集中統(tǒng)一管理，由各資金運作機構分工實施的體制。即在中央設置投融資管理機構，負責編制政策性投融資計劃，以及按計劃分配資金給各資金運作機構等日常管理和協(xié)調(diào)工作；各資金運作機構，即各政策性銀行及政策性投資公司等等機構，則在投融資主管部門指導下，具體依計劃實施貸款業(yè)務，落實計劃。政策性投融資體系要不要實行分級管理，這是一個需要多加思考的問題，我們認為，是否分級，這取決于宏觀經(jīng)濟管理是否分級，這兩者應當是一致的。從理論上講，政策性投融資體系，它作為實現(xiàn)宏觀管理政策的一個工具，只有從國民經(jīng)濟總體上統(tǒng)一運用，方能有效地發(fā)揮其應有的作用，即便要實行分級管理，也只能是中央集中統(tǒng)一計劃下的分級管理。（3）組織機構安排。建立資金委托、 資金管理和資金運用三分離式的、政策性投融資體系的組織安排，其關鍵在于做為中介機構的資金管理環(huán)節(jié)如何安排。資金委托者決定于政府法律劃定，其組織機構是現(xiàn)成的，無需做特別安排，而資金運用機構，已有政策性銀行存在，唯一需要新創(chuàng)立的，則是資金管理機構以及機構設置在哪里的問題。鑒于建立政策性投融資體系，事關重大。根據(jù)我國國情，看來如同日本那樣，將機構設置在財政部內(nèi)部，可能有困難。因為，日本大藏省權限比我國財政部大，大藏省不只是管財政，也管中央銀行。并且，日本有企劃廳，也沒有我國計委的權力大，這樣，把政策性投融資管理權限，完全交給財政部，協(xié)調(diào)財政與貨幣政策，已經(jīng)費力，如果再加上集財政與金融于一身的龐大投融資體系，將會更加矛盾重重。故在我國成立一個由國務院牽頭，吸收財政部、計委、中央銀行、經(jīng)貿(mào)委、農(nóng)業(yè)部等，共同組成一個政策性投融資管理委員會，可能是一個較好的選擇。不過，由于政策性投融資與財政是密不可分的，把這個委員會下設的辦事機關設置于財政部內(nèi)，由財政部承擔日常管理，是非常必要的。

　　中國的國土遼闊，地區(qū)間經(jīng)濟社會差異極大，在這種情況下，為了工作方便，更便于日常管理和協(xié)調(diào)工作，在省一級，不按行政區(qū)劃，而按地區(qū)設立分支辦事機構，從事對資金運用情況監(jiān)督及協(xié)調(diào)工作，也是十分必要的。