一、我國當前宏觀經濟形勢與財政政策

　　我國十幾年來的改革開放和現(xiàn)代化建設取得了諸多成就，特別是近幾年來，國民經濟呈現(xiàn)出“高增長、低通脹”的良好態(tài)勢。但是，勿庸諱言，改革的過程也是一個不斷暴露問題、解決問題的過程。隨著改革的不斷深入和各種內外部環(huán)境的變化，市場疲軟、失業(yè)下崗人員比例增加、經濟增長速度有放緩的可能等等一系列新的問題又擺在了我們的面前，對此我們決不可掉以輕心。一旦經濟衰退成為現(xiàn)實，那么我們經濟中很多已經潛在的矛盾與隱患（如國有銀行不良資產的問題等）就很有可能顯性化，漸進型的制度變遷過程也將受沖擊。因此，盡管總量需求不足的問題在我看來是一個“治表”的問題，擴張總需求很可能會使一些深層次的經濟問題進一步累積而帶來不小的負面效應，但在當前這樣的一種形勢下，對總量予以有效的調控，適當啟動宏觀經濟，又實在是一種急務，也就是“發(fā)展是硬道理”。通過發(fā)展來解決一些問題，和推遲一些問題的顯性化，從而為“治市”（即著眼于經濟體制上的改革）贏得寶貴的時間和相對寬松的環(huán)境。

　　對于當前的經濟形勢，有的學者強調總量需求不足，有的則強調結構性矛盾。在我看來，總需求不足和結構性矛盾并不是完全相排斥的，而是經濟現(xiàn)象在不同層次上的反映。在經濟學的微觀、中觀、宏觀三個層次上，總需求不足往往是經濟中深層次問題的一個表象，其背后包含著中觀與微觀層次上的豐富內容。比如，在中觀的層次上，如許多學者指出的那樣，可能存在著諸如新的消費勢點難以產生，某些行業(yè)（如紡織、家電等）生產嚴重過剩，而有的行業(yè)又嚴重投入不足（如真正的高新技術行業(yè)）等結構性的問題；而更值得指出的是，這種中觀層次上的產業(yè)結構失衡矛盾，歸根結底又是由微觀層的制度矛盾所造成的，也就是說我們的市場制度、政府制度和企業(yè)制度都尚有許多待改進的地方。如何使我們目前的經濟制度趨近于一個有著良好的激勵機制和較小信息——交易費用的，能夠有效實現(xiàn)要素流動和均衡配置的經濟制度才是問題的實質所在。

　　對于宏觀需求不足，一般可以考慮以貨幣政策和財政政策來解決。首先從貨幣政策來看，由于我國國有銀行的呆帳壞帳問題日益受到關注和商業(yè)化銀行改革的勢所必然，使得通過國有銀行增貸來拉動總需求的可能性受到客觀制約。而且這種做法本身也必然使金融風險進一步凝聚，國有企業(yè)改革無法深化。這就在很大程度上決定了貨幣政策在本次宏觀調控中的作為。再從貨幣政策本身的特點看，它基本只能調控經濟總量，對于我們上述的深層次矛盾的解決，效果也有限。而財政政策雖有一定的滯后性，但它卻不僅能達致經濟問題的宏觀層面，而且能夠深入到中觀和微觀的層面，針對性較強。所以在我國目前經濟中，結構性矛盾和制度矛盾都比較突出的情況下，能否有效地利用財政政策來解決我國目前內需不足的問題就成為一種順乎邏輯的考慮。

　　二、財政收支狀況分析及其對財政政策的制約

　　當前有一種觀點認為，擴大內需要依靠擴張型的財政政策，由中央政府增加對公共項目或基礎設施的投資，以此來刺激經濟的增長。這當然是一種良好的愿望，但有無這種可能性呢？讓我們先來看看我國1998年財政收支預算方案。1998年中央財政總收入安排5309.19億元， 比上年增長10.2％。中央對政總支出5769.19億元，比上年增長7.2％。中央政收支相抵，赤字460億元，比上年執(zhí)行數減少100億元。1998年中央預算各主要收入項目的安排情況是：（1）各項稅收4639.86億元，此上年執(zhí)行數增長9.9％。其中，國內消費稅和增值稅3413.36億元，國有企業(yè)所得稅386.34億元，關稅和進口產品消費稅、增值稅800億元。（2）企業(yè)虧損補貼94億元，比上年執(zhí)行數增長0.2％。1998 年中央預算各主要支出項目的安排情況是：（1）基本建設支出406.92億元， 比上年執(zhí)行數下降6.8％。（2）企業(yè)按潛改造資金45.83億元， 比上年執(zhí)行數增長30.6％。（3）科技三項費用124.57億元，比上年執(zhí)行數增長12.6％。 （4）支援農業(yè)支出62.35億元比上年執(zhí)行數增長12％。（5 ）文教科學衛(wèi)生事業(yè)費207.17億元，此上年執(zhí)行數增長12％。（6）國防支出909.9億元，比上年執(zhí)行數增長12.8％。（7）政策性補貼支出234.75 億元，比上年執(zhí)行數增長5.2％。

　　由預算方案可見，由于稅收的剛性，1998年我國稅收收入增幅有限，即經常性財政收入業(yè)已框定；而財政各項支出除基本建設外均有所增長。在這種情況下，如要進一步擴大財政投資，勢必只有擴大赤字規(guī)模，增長國債一途。但是，一方面，由于近幾年來我國國債發(fā)行量急劇增長，國債依存度大幅上升，使得每年到期債務的還本付息數迅速擴大，比如在今年業(yè)已通過的預算案中，新發(fā)國債用于還舊債和付息數就高達2348.6億元，占今年計劃發(fā)債數量的83.6％。長此以往，該問題將迅速演化為困擾我國經濟生活的又一重大問題。盡管我們確實可以在改變國債的期限結構與利率結構上做一些文章，但由于各種條件的制約，總的來看，改進的可能有限；從另一方面看，雖然對于發(fā)行公債來增加公共投資的利弊在理論上曾經有過代際轉移說、稅收替代說等來說明，但歸根結底，還是一個稀缺的資源究竟是通過市場制度來配置好還是通過政府制度來配置好的比較成本問題。只是由于對于政府制度缺陷的重新認識，與據此認識所進行的一系列實踐的結果，使得消滅赤字已成為歐美各國九十年代以來朝野政治力量的共識，美國已在其行政和立法機構的一片歡呼中實現(xiàn)了多年來的首次決算盈余，從而消滅了赤字；歐共體各國對此也已到出了緊迫的時刻表。而與此相關的是美國以及西歐諸國的主要依托市場制度的經濟在技術創(chuàng)新潮流下展現(xiàn)出勃勃的生機。這恰恰又與深陷危機中的東南亞各國的“政府主導型市場經濟”形成了鮮明對比。孰優(yōu)孰劣，無庸分辯。實踐提醒我們，對于提高國債依存度問題必須慎之又慎！

　　從我國的情況看，“赤字無害論”始終受到了許多學者的批評，尤其是近幾年來，我們堅決取消了“硬赤字”，對于“軟赤字”也承諾逐年予以壓縮，在1998年中央和地方預算方案中繼續(xù)、明確指出要“壓縮財政赤字”。這是一種符合理論與實踐發(fā)展的良好選擇。因為國債的理論千條萬條，但通過增發(fā)國債來使得政府在經濟總規(guī)模中控制更大的份額的做法所面臨的問題，與我們已經多年面臨的公共生產與公共提供的實質是一樣的，概而言之，就是兩個問題：其一是激勵問題，其二是信息問題。近些年的經濟理論研究揭示出，政府并不能與經濟人相比擬，社會福利函數（社會無差異曲線）很難確定，如何保證政府制度含有一種激勵機制，去自動地追求成本最小化、收益最大化的投資？這正是市場經濟觀念與計劃經濟觀念的根本分歧所在。況且，在當今世界的技術條件下，政府也不可能了解社會上那么多個人的需求和商品的信息，政府始終面臨著高昂的信息費用問題。由此我們要思考的是，以發(fā)債與擴大赤字來解決諸如宏觀失衡等市場失靈問題的背后，同樣面臨著一個政府缺陷問題，我們必須比較的是一個不完善的市場和一個不完善的政府，這種比較也就決定了赤字與國債規(guī)模的界限。

　　再從地方政府的預算安排情況看，收支不可能有太大的偏差。當然，如果要刺激地方政府的投資積極性，那也是很容易的。在現(xiàn)今的條件下，地方政府仍然是最具投資沖動的經濟利益主體，它們完全可以通過許多預算外的手段，從銀行、企業(yè)、社會等途徑籌集到相當數量的投資資金來進行地區(qū)性的經濟投資。但在這里，我們同樣需要考慮這樣的問題：地方政府對于經濟資源的利用是否能夠較好地達到效率目標？

　　三、投資的資本市場主導期與公共部門和公共財政

　　上述分析表明，我國目前的財政預算制約了中央財政政策的發(fā)揮。這是經濟發(fā)展的客觀必然的結果，是不以人的意志為轉移的。建國以來，經濟的增長帶來了國民收入格局的變化，與此相適應的是，投資資金的主要來源也隨之發(fā)生一系列的變化。

　　建國之初，百廢待興，國家需要集中財力建立工業(yè)體系，因此采取了“低工資、高積累”的政策，中央財政收入占國民收入的比重相對較高，這樣便于國家集中財力物力以盡快的時間建立起完整的國民經濟體系；但是這種集中的計劃體制產生了不少的弊端，主要是無法有效地解決除中央政府外各經濟主體的激勵問題。改革開放后，正是由于對這一問題認識的加深，國家的分配政策開始向地方、企業(yè)和個人傾斜，這就使得銀行存款增多，而與此同時，中央財政收入占GNP 的比重連年下降，在這種情況下，國民經濟中的投資資金來源變?yōu)橐糟y行資金為主導，也就是順理成章的。但是由于銀行沒有市場化，而經濟制度中市場與政府的相對結構問題也沒有理順，國有銀行實際上一直充當了“第二財政”的角色。作為過渡經濟時期的特殊制度安排，這事實上也是一種無奈與必然的選擇，也就是說，在以個人為主的社會投資力量還不成熟，政府仍然必須作為投資主導角色，而政府對投資資金的所有權結構又發(fā)生了變化的情況下，如此的安排是一種客觀、必然的選擇。但是這種選擇又必然由于激勵與信息方面存在的問題，造成私人部門投資效率的低下以及私人部門與公共部門間產品組合效率的扭曲。某些企業(yè)因在建設中“求洋”、“貪大”，陷入了嚴重的資不抵債的困境，這說明了在經濟體制轉軌時期，我國的投融資體制改革面臨的艱巨任務。而銀行系統(tǒng)大量呆帳、壞帳的產生也就成為自然的了。要化解銀行資產負債狀況嚴化所隱含著的巨大金融風險，從根本上必須通過制度變革的推進來實現(xiàn)。大量的呆壞帳來源于經濟的無效率，而微觀經濟的無效率又必然引起宏觀經濟的一系列問題，因此，從投融資體制的角度看，如何使投資主體具有良好的激勵與約束，盡快使投資決策真正市場化，就具有非常重要的意義。從這個角度看，筆者認為，目前宏觀經濟中投資不足與消費不足的問題正是由于制度轉型尚不徹底所引起的。具體來說，就是在投資的方面，一方面是隨著市場化進程，對企業(yè)與銀行投資約束的由“軟”趨“硬”，比如由各級政府與國有資產管理部門對銀行企業(yè)的資產負債狀況、盈利狀況提出標準等；而另一方面則是隨著國民經濟發(fā)展進一步積聚起來的個人資本由于現(xiàn)有直接融資體制的壓抑，投資渠道尚不暢通。在這兩方面的共同影響下，銀行超儲借貸，國有企業(yè)投資動力不足，而許多風險性投資、高技術投資卻無從進行等現(xiàn)象也就不足為怪了。從消費方面來看，也由于在住房、汽車等消費上長期采取了抑制性的政府政策導向有關，使得新消費熱點難以生成。再轉換一個角度來看，我們可以發(fā)現(xiàn)另一個重大的事實：那就是，在投資與消費不足的同時，有一種商品卻是遠遠地供不應求，這就是“資本品”。在我國的資本市場上，游資洶涌，新股超額認購常在千倍以上，股市一再擴容，市盈率仍維持在40倍有余，這就充分說明了一個問題：我們有必要對投資體制中的間接融資與直接融資結構作一深刻的反思。事實已經表明，我國的投資體制正在向第三時期——資本市場主導期推進，這是一個客觀的趨勢，順應這一趨勢，強化改革力度，那么投資主體的激勵與約束問題、銀行風險問題、投資消費不足問題都是可以被很好地解決的。

　　既然逐步進入投資的資本市場主導期，擴大投資主要地應由資本市場來完成，那么財政政策是否就是無能為力的了呢？答案是否定的。財政政策并不是只有直接投資一條途徑來擴大內需，它也可以借助資本市場，通過鼓勵資本市場的發(fā)展和完善、鼓勵通過資本市場投資來間接地達到擴大內需的政策目標。而且在現(xiàn)實中，往往采用后一條途徑能使經濟更少扭曲，收到更好的效果。

　　首先，現(xiàn)代財政學理論的發(fā)展告訴我們，財政學是公共部門經濟學，它表明，財政活動的范圍應該限制在公共品提供上，而私人品的提供應采取非公共提供的方式，否則將造成效率的扭曲。而在現(xiàn)實中，純粹的公共品是很少的，大部分是兼有公共品性質與私人品性質的混合品。如果這種混合品的“擁擠性”嚴重，那它就偏于私人品的性質，應主要采用私人生產與私人提供的方式。在我國，由于公路、橋梁、電力等“擁擠”程度嚴重，因此往往更適合采用私人提供與私人生產的方式，再加之我國地域廣闊，各地方自然條件與利益格局差異很大，因而通過資本市場籌資等方式采取“誰受益、誰投資”的策略是符合經濟效率的理論原則的，在實踐中也已被證明是一種很好的選擇。我國的上市公司中這類基礎設施、公用事業(yè)類的公司也為數不少。因此，即使對于基礎設施等采用公共提供的方式在我國目前的情況下也不一定好，而采用私人提供的方式在實踐中往往被證明是一種更好的選擇。

　　其次，同樣根據現(xiàn)代財政學的發(fā)展，對財政政策的認識早已超出了傳統(tǒng)的財政收支政策的范疇，事實上政府行為的經濟側面都可被描述為財政活動。在市場對資源起基礎性配置作用的經濟體制下，財政政策的首要任務是保證市場參與主體的產權明晰以及市場行為的交易——信息費用最小化。從投資體制的角度看，就是應保證各投資主體充分、平等的投資權利，并盡可能地減少交易——信息費用（包括因未束產權的不確定性而隱含的風險），從而使投資活動活躍起來。

　　四、財政政策與資本市場

　　上述分析表明，從廣義的財政政策角度來看，借助于資本市場實施擴大內需的策略，是符合我國當前實際狀況的一個選擇，對于刺激經濟的增長能起到很大的作用。

　　1.降低證券交易印花稅率，減少交易費用。從1997年我國預算收入項目稅收的完成情況看，消費稅、增值稅、關稅均與預算數額持平，國企所得稅比預算短收61.72億元； 而唯有證券交易印花稅因股票市場活躍，完成202.16億元，比預算超收162.16億元。1997年提高印花稅率后，此項稅收收入明顯減少，而且由于交投的清淡，一度影響了新股的發(fā)行速度。1998年我們有300億額度的新股要發(fā)行， 還有更多的非上市公司在爭取著跨入上市門檻，因此為保證讓更多的企業(yè)通過資本市場來籌資，必須采取描施激活市場，而降低印花稅率便是其中之一。在市場活躍的情況下，我們還可以考慮逐步取消新股發(fā)行的額度控制。總之，要強化證券市場的資源配置功能。

　　2.統(tǒng)一企業(yè)所得稅稅率，為企業(yè)創(chuàng)造一個公平競爭的機會。我國曾一度對某些上市公司采取稅收減免等優(yōu)惠措施，以期搞好國有大中型企業(yè)，雖然也起到了一定的作用，但弊大于利。因為給上市公司以稅收的優(yōu)惠，相當于無償給企業(yè)利潤，而企業(yè)據此所出的投資決策就會發(fā)生偏差，這是效率的扭曲。統(tǒng)一企業(yè)所得稅，真正給上市公司壓力，有利于企業(yè)的長遠發(fā)展。在統(tǒng)一企業(yè)所得稅稅率的同時，降低上市公司配股資格中三年凈資產收益率不得低于10％的規(guī)定。這一規(guī)定是針對我國前幾年的經濟情況制定的，而現(xiàn)在，我國銀行利率已下調多次，說明全社會平均利潤率水平已經下降。那么，相應的上市公司三年凈資產收益率均高于10％才能配股的資格就沒有道理不降下來。如果上市公司還是不能達到新的凈資產收益率標準，那可以通過增發(fā)新股或發(fā)行企業(yè)債券的途徑來籌資�？傊�，上述的建議只是鼓勵企業(yè)作為投資的主體，由它通過資本市場去籌資。由誰投資更恰當歸根到底是資源利用的比較成本問題，深入地講是制度問題。

　　3.財政政策對企業(yè)之間的收購兼并給予稅收補貼等優(yōu)惠措施，以鼓勵企業(yè)間的產權流動。我國產業(yè)結構不合理的現(xiàn)狀日益顯露其阻礙經濟發(fā)展的弊端。如若不能促使現(xiàn)有資產存量流動，則社會經濟資源的存量總體結構得不到調整，其總體效益必然是低下的，因為需大力發(fā)展的企業(yè)往往碰到生產要素短缺的桎梏。與此相反，大量的國有資產生產要素滯留在低效運行的企業(yè)中，造成了閑置和浪費，這種國有資產存量效率結構上的極不合理現(xiàn)象與市場經濟下的資源合理流動背道而馳。這一矛盾不解決，忽視要素存量對資源配置的作用，不僅存量個體效率提高大受阻礙，整體經濟運行效率也必然大受影響。而企業(yè)間根據經濟原則進行的收購兼并，則是促使存量資產調整的最有效的途徑，財政對其給予稅收方面的優(yōu)惠正是借助資本市場實施其擴張性政策的表現(xiàn)，也使企業(yè)產權主體得以明晰。

　　4.對某些可能形成消費熱點的行業(yè)，財政政策應考慮給予一定的優(yōu)惠措施，鼓勵個人消費轉移到這些行業(yè)中來。比如現(xiàn)階段，我們的目標是擴大內需，而這必須依靠啟動房地產市場，推廣私人買車，以此來帶動新一輪經濟的增長。政府所能做的事就是禁止各級政府向買房或買車的人亂收費，亂收費不僅抑制了消費者買房買車的積極性，更糟糕的是它增加了政府官員尋租的空間。因為政府往往把亂收費得來的資金去進行公共投資，而不適當的公共提供就制造了尋租的機會。這對國家宏觀經濟的改善沒有好處，對企業(yè)、個人也都是無益的。所以我們強調的是，把投資主體集中到私人手里。

　　5.通過轉移支付手段來實施擴張型財政政策的目標。目前，我國國民收入分配格局已向個人傾斜，但個人所得稅的征收情況卻與此不相稱，因此有必要采取措施加強對個人所得稅的征收。在企業(yè)結構的調整中，摩擦性失業(yè)是在所難免的，但因為這不是勞動力總量的供給過剩，而只是暫時性的結構失衡，因而是可以克服的。為解決好摩擦性失業(yè)問題，財政政策可以將多征的個人所得稅一方面用于完善社會保障體系，另一方面對失業(yè)者進行再就業(yè)培訓。