[摘　要]黨和政府對減輕農(nóng)民負擔采取了許多公共政策，從政策實施過程來看，農(nóng)民負擔的增減交替進行、農(nóng)民負擔增也政府減亦政府、農(nóng)民負擔項目日益合法化、減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少；從政府措施上看，減輕農(nóng)民負擔為改革開放創(chuàng)造了有利條件，但也有不足之處，主要體現(xiàn)在：措施“單兵突進”、農(nóng)業(yè)稅等據(jù)實征收不可操作、只給政策基層無法持久執(zhí)行。減輕農(nóng)民負擔公共政策再決策應該做到：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制、構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制、構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制。

　　[關(guān)鍵詞]農(nóng)民負擔；公共政策；價值評估；公共財政；制度變遷

　　一、減輕農(nóng)民負擔公共政策的主要內(nèi)容

　　（一）控制并減少農(nóng)民稅賦

　　1.控制“三亂”

　　控制亂收費、亂罰款和亂攤派的“三亂”是農(nóng)村改革開放后黨和政府的一項重要任務。1985年的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》目的是要控制上級政府和部門的各種“三亂”，這也是最早提出控制農(nóng)業(yè)“三亂”的文獻。1990年2月3日，國務院下發(fā)《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的通知》，進一步明確農(nóng)民合理負擔的項目和使用范圍，并明確規(guī)定農(nóng)民負擔的比例。同年9月16日中共中央國務院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于堅決制止亂收費、亂罰款和各種攤派的決定》，首次概括出農(nóng)業(yè)“三亂”這一名詞，并嚴厲要求自覺防止和抵制“三亂”的滋生和發(fā)展。1991年12月7日，國務院通過《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，用法規(guī)的形式確立了農(nóng)民應該交的費用，給農(nóng)民確定和抵制“三亂”提供了法律依據(jù)。1993年3月19日中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔的緊急通知》，涉及要農(nóng)民負擔費用的各種攤派、集資、達標活動和行政事業(yè)性收費，以及在農(nóng)村建立各種基金等，不論是哪一級政府或哪一個部門制定的文件或規(guī)定，一律先停止執(zhí)行，然后進行清理。1996年12月中共中央、國務院發(fā)文《關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》。中共中央1998年10月通過的《關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干問題的決定》，一再提出制止“三亂”。2000年中央開始在一些省份試行農(nóng)村稅費改革，即并費入稅，稅外無費，全面禁止一切稅外之費。

　　2.穩(wěn)定正稅

　　農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅這三種主要的“正稅”，長期以來保持穩(wěn)定。農(nóng)業(yè)稅從1958年以來一直沒有變化，1994年從農(nóng)業(yè)稅中分離出農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅并開始征收。屠宰稅也要求據(jù)實征收。從各地的政策執(zhí)行情況來看，正稅基本上是穩(wěn)定的。

　　（二）確定農(nóng)民應承擔的勞務

　　改革開放初期，農(nóng)民出人出工的現(xiàn)象比較少，90年代前后鄉(xiāng)鎮(zhèn)對于農(nóng)民的用工需要增加。在農(nóng)民的勞務和積累工越來越成為負擔的時候，1991年國務院下發(fā)《農(nóng)民承擔費用和勞務管理條例》，明確規(guī)定農(nóng)村義務工主要用于植樹造林、防汛、公路建勤、修繕校舍等；勞動積累工主要用于農(nóng)田水利基本建設和植樹造林。

　　（三）精簡機構(gòu)和人員

　　精簡機構(gòu)和人員是減輕農(nóng)民負擔的重中之重。為了解決農(nóng)民負擔問題，黨中央和國務院從1985年下發(fā)的《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》開始，就要求“鄉(xiāng)的黨政干部只許減人不許增人。村干部人數(shù)過多的也應精簡�！贝撕�，一系列減輕農(nóng)民負擔的文件，無不要求精簡機構(gòu)和人員。這些要求和政策一定程度上對于政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層組織規(guī)模的控制起到了一定的作用。然而，精簡機構(gòu)和人員畢竟是一個系統(tǒng)工程，僅僅從減輕農(nóng)民負擔這個角度去精簡，現(xiàn)在看來，是無法達到目的的。

　�。ㄋ模┴斦�轉(zhuǎn)移支付

　　財政轉(zhuǎn)移支付是中央政府采取的財政措施。中央施行減輕農(nóng)民負擔以來，特別是部分試點施行稅費改革以來，中央政財拿出很大一部分資金（2001年是100億，2002年是200億）來解決因稅費改革，帶來農(nóng)村稅費減少而引發(fā)的財政缺口問題。

　�。ㄎ澹┫拗妻r(nóng)村公共產(chǎn)品的供給收費

　　中共中央、國務院從1985年《關(guān)于制止向農(nóng)民亂派款、亂收費的通知》就開始要求：“農(nóng)村社會主義建設需要辦的事情很多，但只能量力而行。要辦實事，講實效，絕不能擺花架子，更不能讓盲目大辦之風再起。”1996年《中共中央國務院關(guān)于切實做好減輕農(nóng)民負擔工作的決定》中指出：“嚴禁一切要農(nóng)民出錢出物出工的達標升級活動。各級政府和部門在農(nóng)村開展工作，不得違反規(guī)定要求集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民出錢出物出工，不得脫離農(nóng)村實際定統(tǒng)一的標準、下統(tǒng)一的量化指標，不得以檢查驗收和評比等形式搞變相的達標升級活動�！�2000年實行的稅費改革更是將農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給范圍限制在“一事一議”，每年的公共產(chǎn)品供給收費不得超過15元。

　　二、對減輕農(nóng)民負擔公共政策的價值評估

　�。ㄒ唬�對減輕農(nóng)民負擔公共政策實施過程的評估

　　1.農(nóng)民負擔的增減交替進行

　　農(nóng)村改革之初，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入快速增長，此時的農(nóng)民負擔低于農(nóng)業(yè)收入的增長。1988年至1992年，農(nóng)民負擔在高位上運轉(zhuǎn)，1993年黨和政府對農(nóng)民負擔實行嚴格的比例控制，當年農(nóng)民負擔出現(xiàn)絕對數(shù)額的下降。1994年實施分稅制改革后，縣鄉(xiāng)政府的財政壓力增大，農(nóng)民負擔開始反彈。1996年底，黨中央、國務院作出《關(guān)于切實減輕農(nóng)民負擔工作的決定》后，負擔又回落。之后，反彈—回落—又反彈，如此反復。農(nóng)民負擔的增長和減輕更替進行，減輕負擔的政策在不斷地出臺、執(zhí)行。雖然，這些政策對于抑制農(nóng)民負擔的增長起到了一定的作用，但我們從如此頻繁地出臺政策措施的行為中，看不到解決減輕農(nóng)民負擔的根本。

　　2.農(nóng)民負擔增也政府減亦政府

　　自1985年以來，黨和政府就明確指出，造成農(nóng)民負擔增長的主要源頭在政府自身，但黨中央和國務院卻把減輕農(nóng)民負擔的責任交給了各部委和省級政府及其主要領(lǐng)導。農(nóng)民負擔增是上級政府，減亦靠上級政府。在增減的博弈行為中，具有明顯的制度性缺陷。黨中央和國務院對于當前的農(nóng)民負擔問題，采取的壓力重，省、自治區(qū)和直轄市對于下面各個層次政府的壓力也就加重，農(nóng)民負擔在總量上就會有所減少。而一旦壓力場消失了，減少的負擔迅速反彈。這些年來，農(nóng)民負擔在中央的三令五申中，不斷地冒進，問題日益嚴重，就說明了這一政策實施中的治理模式出了問題。在這一治理的過程中，利益受損的農(nóng)民一方處于制度的邊緣，農(nóng)民的權(quán)利與政府的權(quán)力失衡，增負和減負的這種博弈，完全取決于擁有權(quán)力的政府一方。

　　3.農(nóng)民負擔項目日益合法化

　　80年代初開始實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，其核心是“交夠國家的，留足集體的，剩下都是自己的”，這種分配體制極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，但也保留了與人民公社相對應的統(tǒng)籌制度。這種統(tǒng)籌制度與土地產(chǎn)權(quán)不清有著密切的關(guān)系。實現(xiàn)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，農(nóng)村的集體經(jīng)濟事實上不存在了，而計劃體制下的政府萬能體制并未在農(nóng)村根除，因此，與事實并不存在的農(nóng)村集體經(jīng)濟形式相對應的土地所有制形式，成了農(nóng)民負擔的一個重要的載體。

　　隨著城市改革的全面推行，農(nóng)村分配制度改革被進一步延遲。隨后，與集體經(jīng)濟形式相適應而建立起來的，旨在減輕農(nóng)民負擔的公共政策，在實施過程中不可避免地對原有分配制度修補和延續(xù)。1991年國務院發(fā)表的《農(nóng)民承擔費用和勞務的條例》，就是以行政法規(guī)的方式將原來的分配制度進一步以法律的方法固定下來。這一行政法規(guī)的主旨是保護農(nóng)民利益。但是，它從另一個側(cè)面將農(nóng)民本不應該有的、與并不存在的集體經(jīng)濟形式相適應的負擔合法化。

　　研究減輕農(nóng)民負擔的政策文件會發(fā)現(xiàn)，中央一面清理不合理的項目，一面又得照顧到部門和地方利益，確立和承認一些項目為合法的，是可以向農(nóng)民征收的。新確立的項目以合法的方式得以存在，當新一輪負擔項目上來時，中央又和部門及地方政府進行博弈，新的項目又得以固化為合法的負擔。如此累積，農(nóng)民負擔在不斷減輕中以合法的方式增加著。

　　4.減輕農(nóng)民負擔的政策制訂多落實少

　　1990年至2001年12年間，黨中央、國務院及其辦公廳就發(fā)了14個減輕農(nóng)民負擔的文件，有的甚至以行政法規(guī)形式出現(xiàn)。減輕農(nóng)民負擔的政策文件出臺的頻率之高、所使用詞語的嚴厲程度都是極其少見的。

　　減輕農(nóng)民負擔的公共政策制訂多，能全面落實的卻很少。其原因有：一是這項公共政策涉及的面太廣，難度太大，遠遠不是某級政府在某一時間內(nèi)就能完成的；二是政策制訂后，缺少監(jiān)管機制，如何落實政策、誰去落實政策缺少必要的組織機構(gòu)去監(jiān)管執(zhí)行者；三是針對農(nóng)民利益的政策措施，農(nóng)民鮮有表達意見的地方，更缺少讓農(nóng)民監(jiān)督政策落實的程序。

　�。ǘ�）對減輕農(nóng)民負擔公共政策主要措施的評估

　　1.減輕農(nóng)民負擔公共政策措施的積極成果

　　黨中央和國務院自1985年以來，不斷強調(diào)減輕農(nóng)民負擔的重要性，在一定程度上減緩了農(nóng)民負擔的增長速度。每一個減輕農(nóng)民負擔的中央文件都是農(nóng)民反對負擔增加的重要武器，正是由于黨中央和國務院站在最廣大的農(nóng)民群眾的利益上思考問題，因此，減輕農(nóng)民負擔的政策，農(nóng)民最能支持。這一立足點，充分體現(xiàn)了國家利益和農(nóng)民利益的一致性。地方政府在執(zhí)行了黨中央和國務院的減負政策之后，也能得到農(nóng)民的支持和理解。因此可以說，黨中央和國務院在過去的近二十年中，減輕農(nóng)民負擔的公共政策是卓有成效的，改革開放的二十幾年，正是在這種穩(wěn)定中走過來的。離開了農(nóng)村的穩(wěn)定，我們不可能取得改革開放的現(xiàn)有成果。農(nóng)民從黨中央和國務院推行的公共政策中看到了中央的決心，從而對于負擔的減輕也具有了信心，農(nóng)村和農(nóng)業(yè)在農(nóng)民的支持下得到了一定的發(fā)展。

　　2.減輕農(nóng)民負擔公共政策措施的不足之處

　�。�1）減輕農(nóng)民負擔公共政策措施“單兵突進”。一是制訂的政策內(nèi)容單一。只顧眼前的負擔，不顧與負擔相關(guān)問題的解決。減輕農(nóng)民負擔是一個復雜的系統(tǒng)工程，僅靠一兩項公共政策是無法實現(xiàn)的。1985年以來，采取的減負政策多是應急式的，缺少全盤治本式的改革措施。二是減輕農(nóng)民負擔僅停留在顯性負擔上，對于隱性負擔采取的政策措施少�！巴谵r(nóng)補工”政策是在特定歷史時期實行的，繼續(xù)實施對于國家的發(fā)展不利。加入WTO后，我國的農(nóng)產(chǎn)品價格已超過了發(fā)達國家，農(nóng)業(yè)廉價勞動力的優(yōu)勢已不存在。如果繼續(xù)采取“挖農(nóng)補工”政策，損害的不再是農(nóng)民的利益，而是國家的整體利益。所以說，僅在表面對顯性的農(nóng)民負擔采取“單兵突進”措施，只能救一時，并不能使農(nóng)業(yè)良性發(fā)展，顯性負擔和隱性負擔同時減輕才能深入到根子上去。三是精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員的手段單一。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和人員要精簡絕非如中央機構(gòu)精簡那么容易，中央機構(gòu)有著大量的下級可以分散人員，也有著巨額的財政支撐，因此，即使改革的成本很高，也能在一定時期內(nèi)減下來。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最基層的組織，高等級階層人口的增長及其就業(yè)的壓力，直接導致鄉(xiāng)村財政危機，加速“三農(nóng)”問題的惡化。如此復雜的社會問題，僅靠減輕負擔政策中的一而再地強調(diào)，一而再地斥責下級政府的執(zhí)行不力，是肯定不行的。

　�。�2）農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅據(jù)實征收不可操作。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅要求據(jù)實征收，不得向農(nóng)民下達指標，不得按人、按田畝平攤，這幾乎是不可能的。即使一定要據(jù)實征收，那么征收的成本也是驚人的。這是因為我國農(nóng)民生產(chǎn)的分散性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務機關(guān)幾乎不可能得到農(nóng)民生產(chǎn)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)的產(chǎn)量和質(zhì)量等方面的準確數(shù)據(jù)。許多地方政府在財政壓力下，為了增加財政收入，將這兩稅以指標的方式下發(fā)，因此，大多數(shù)地區(qū)，特別是農(nóng)產(chǎn)區(qū)，對于這兩稅在上面的征收壓力下，只能平攤到田畝和人頭上。這使得中央減輕農(nóng)民負擔的政策無法落到實處。

　　（3）只給政策的減負措施在基層無法持久執(zhí)行。我國政府在采取減負政策時，時常采取只給政策不給資金支持的措施，中央下發(fā)文件（乃至行政法規(guī)），地方必須執(zhí)行，執(zhí)行中央政策所帶來的成本往往由地方政府支付。在經(jīng)濟比較發(fā)達的地區(qū)，地方政府財力相對雄厚，還可支撐。大多數(shù)地區(qū)，主要是中西部地區(qū)，特別是糧食主產(chǎn)區(qū)，地方財政主要依賴農(nóng)業(yè)稅費，1994年分稅制改革后，地方財政捉襟見肘，減輕農(nóng)民負擔本質(zhì)上就是減少地方財政的可用資金，再加上要求地方財政支付減負的成本，地方一千個不愿意。雖然中央能在一定時間內(nèi)采取強制手段，但要使減負措施保持長久，幾乎是不可能的。

　　三、對減輕農(nóng)民負擔公共政策的建議

　　（一）構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制

　　1.國家集權(quán)型財政體制帶來的農(nóng)民負擔問題

　　農(nóng)民負擔過重根源于我國不合理的國家集權(quán)型財政體制。集權(quán)型財政體制是以城市為中心的體制，采取工商業(yè)（城市）中心，工商業(yè)剝奪農(nóng)業(yè)、國有（營）工商業(yè)剝奪私營工商業(yè)的方式來集中中央的財力。國家采取的減輕農(nóng)民負擔的公共政策，事實上是國家權(quán)力配置資源的過程。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制最大限度地解放了農(nóng)民生產(chǎn)剩余產(chǎn)品的積極性，但經(jīng)過幾年的工商業(yè)的汲取，特別是1984年之后，城市改革發(fā)展需要汲取農(nóng)村的資源，農(nóng)民負擔問題在1985年之后就凸現(xiàn)出來了。隨著改革開放和經(jīng)濟的發(fā)展，特別是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)到三資企業(yè)，再到民營經(jīng)濟的發(fā)展，私人市場（經(jīng)濟）也逐步發(fā)展起來。這樣就形成了以城市為中心的國家和以民營經(jīng)濟為主的市場，共同從農(nóng)業(yè)中汲取資源（包括人力資源———農(nóng)民工），作為弱勢產(chǎn)業(yè)的農(nóng)業(yè)無論如何也不可能抵擋如此強烈的“抽血”，農(nóng)民的生存空間和生活機會越來越窄。1994年的分稅制改革，進一步強化了中央的財力，也就進一步增強了城市（工商業(yè)）汲取農(nóng)業(yè)的能力，權(quán)力資源為城市改革所運用達到了極限，農(nóng)業(yè)資源的被抽取，也就達到了極限。同時，這一改革還給地方財政，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政帶來了空前的壓力，進一步強化了鄉(xiāng)村財政危機。鄉(xiāng)村組織要正常運行，轉(zhuǎn)嫁危機的對象就只有農(nóng)民，如此一來，任何強制減輕農(nóng)民負擔的公共政策只能救一時，不能救長久。

　　2.城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共財政體制的建立

　　公共財政著眼于公共需要，它是由所有社會成員作為一個整體共同提出，而不是由哪一個或哪一些社會成員單獨或分別提出。建立公共財政就必須將廣大農(nóng)民的需要納入公共需要角度上的國家財政軌道上來，這就要求把城市和鄉(xiāng)村作為平等的主體，工商業(yè)和農(nóng)業(yè)都是我國社會發(fā)展所必需的，都要得到重視。

　　集權(quán)型的財政體制在建國初期，對農(nóng)民的不平等符合國家利益，但時至今日，既不符合國家利益，也不符合農(nóng)民利益，到了非改不可的時候了。解決農(nóng)民負擔問題，首先就得解決統(tǒng)一的公平正義的公共財政建立問題。不解決這個大的問題，一切具體的減負措施都不能從根本上解決農(nóng)民問題。

　　（二）構(gòu)建財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一的公共產(chǎn)品供給體制

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本應由誰來承擔呢？從理論上講，農(nóng)民交了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)村公共產(chǎn)品應該由國家提供，正如城里人交了稅后，公共產(chǎn)品由城市政府提供一樣。城市道路橋梁、學校以及政府的經(jīng)費從來都沒有聽說向城里人再征稅，因為這些都是公共產(chǎn)品，應由政府來提供。但是，國家的事權(quán)在鄉(xiāng)村是混淆不清的，國家推行的各種政策，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)的方針，國家在農(nóng)村管理權(quán)的實現(xiàn)，這些成本都是由農(nóng)民在稅外提供的。甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)費都是由農(nóng)民承擔的，農(nóng)村義務教育本應是國家的義務，現(xiàn)在成了農(nóng)民的義務，修建校舍都得農(nóng)民自己掏錢。

　　國家權(quán)力對于農(nóng)民經(jīng)濟生活的干預，在延續(xù)了多年的計劃體制后，并未有多大的改善。從一定程度上說，國家權(quán)力干預農(nóng)村生活為農(nóng)村的發(fā)展創(chuàng)造了條件，但是本應由國家財政掏錢解決的公共產(chǎn)品供給成本，最終由農(nóng)民掏腰包。于是，我們就不難理解農(nóng)民負擔過重的內(nèi)在原因了。國家應保障對不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層的最低限度的基礎(chǔ)義務教育、公共衛(wèi)生、社會治安等基礎(chǔ)性公共產(chǎn)品的供給。如果基層機構(gòu)的財力不足，則通過財政轉(zhuǎn)移支付解決。國家職能在農(nóng)村的實現(xiàn)，需要國家財政的支持，國家要實現(xiàn)在農(nóng)村的事務，首先就要從財力上做準備，因此，構(gòu)建鄉(xiāng)村財權(quán)與事權(quán)一致的公共產(chǎn)品供給體制是減輕農(nóng)民負擔所必須的。應該做到不管是哪一個“上級”，如果要在鄉(xiāng)村實現(xiàn)管理職能，為鄉(xiāng)村提供產(chǎn)品，必須有合理合法的公共財政作支撐，如果公共財政無力支撐，就不應強行在鄉(xiāng)村提供超越現(xiàn)實的公共產(chǎn)品。

　�。ㄈ�）構(gòu)建鄉(xiāng)村良性發(fā)展的制度變遷機制

　　1.稅費制度變遷

　　從稅費改革的過程來看，影響農(nóng)民負擔的稅費在中央不斷強制減輕中，頑固地增長著。這一悖論本身就說明了這種公共政策是缺少效率的，但是由于在歷史發(fā)展進程中不斷強化，逐步形成了路徑依賴，最后，要改變這種制度就必須采取交易費用極高的變革。稅費制度的不斷改革，雖然在某一個階段農(nóng)民負擔沒有更快地增長，但是增長的趨勢并沒有消失。推行稅費改革的基層政府并不能從中得到好處，農(nóng)民也不能看到這種改革能帶來長久的好處，因此，必須從現(xiàn)有的制度依賴中跳出，進行稅費改革制度創(chuàng)新。稅費制度創(chuàng)新應該逐步與世界發(fā)達國家農(nóng)民稅費制度并軌，主要著眼于建立一種規(guī)范政府的規(guī)制，用硬性的規(guī)制確定政府在若干年內(nèi)逐步實現(xiàn)零稅費，直至給予農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接補貼。

　　2.較高階層就業(yè)制度變遷

　　農(nóng)業(yè)稅費逐步減少后，最直接的后果是鄉(xiāng)村財政危機加劇。鄉(xiāng)村財政危機又威脅著鄉(xiāng)村較高階層的就業(yè)，較高階層在鄉(xiāng)村社會擁有更多的資源和權(quán)力，因此，稅費制度變遷首先就要遭到這一階層的抵制，歷次通過精簡機構(gòu)和人員的公共政策來減輕農(nóng)民負擔都不勝而終，就是由于這一“行動集團”抵制的結(jié)果。不管什么樣的減輕農(nóng)民負擔的政策措施都會觸及這一階層的利益，雖然制度變遷對于社會總體來說，新制度的成本低于舊制度，但是對于鄉(xiāng)村較高階層來說，新制度的收益小于舊制度的收益，由此可見，如果沒有超越這一階層的新的有力量的階層（利益集團）出現(xiàn)，制度創(chuàng)新就缺少內(nèi)生變量。

　　推動較高階層就業(yè)制度變遷，可以從兩個方面實現(xiàn)制度創(chuàng)新。一是國家在鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)變計劃經(jīng)濟體制下形成的強政府、萬能政府的管理模式。二是促進向公民社會的轉(zhuǎn)變，取消不平等的制度和政策，實現(xiàn)憲政民主。

　　3.鄉(xiāng)村自治制度變遷

　　實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟事實上已不存在，但是由于傳統(tǒng)政府管理體制的慣性，強政府的職能還需要在鄉(xiāng)村推行，國家參與農(nóng)村剩余產(chǎn)品的分配也需要一個組織去落實，非私有的土地產(chǎn)權(quán)也需要附著于某一經(jīng)濟體上，因此，從制度上分析集體經(jīng)濟組織的延續(xù)也就可以探究農(nóng)民負擔的根源。

　　集體經(jīng)濟組織事實上不存在，而村民自治組織（村委會）更多地體現(xiàn)為政治性的組織，特別是政府權(quán)力向村落延伸的組織，就出現(xiàn)了代表農(nóng)民經(jīng)濟利益的經(jīng)濟組織體的缺位。因此，從理論上和實踐上進一步推進農(nóng)村改革就顯得十分必要。而現(xiàn)存的體制內(nèi)能體現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟組織體的機構(gòu)，就只有村民自治組織。但是，村民自治組織的太強的政治性———既代表國家利益，又代表村民利益———影響著村民自治組織實現(xiàn)村民的經(jīng)濟利益，因此，只有對村民自治組織進行制度變遷才能達到代表農(nóng)民利益的經(jīng)濟組織體的出現(xiàn)。

　　現(xiàn)行的村民自治制度是在村民民主并不廣泛的基礎(chǔ)上，由政府提供的一種強制性的制度變遷。政府在設計這種制度時帶有較強烈的“統(tǒng)治者的偏好”。村委會并不具有集體經(jīng)濟組織的能力，并不能真正意義上決定和提供鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品。稅費中許多名目，雖說是借用村委會集體的名義收取，但由于村委會永遠也無法真正完成上級“計算”出來的剛性的稅費，因此，以集體名義提留的有限的費用，實際上都已上交了。有限的返還，大多不夠村委會成員的勞務費，更不用說提供公共產(chǎn)品。

　　新的制度安排，應該讓村民實現(xiàn)真正的自治，這種自治不僅是政治（民主）上的，更應是經(jīng)濟上的自治。鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品應由農(nóng)民自己說了算，由村民自治組織去執(zhí)行。鄉(xiāng)村的發(fā)展權(quán)，應由農(nóng)民把握，政府只有指導權(quán)，沒有強行推行的所謂“逼民致富”的權(quán)力，因為農(nóng)民并未賦予政府這種權(quán)力。主權(quán)與治權(quán)的統(tǒng)一，是這一制度變遷的根本性的問題。經(jīng)濟是最大的政治，如果農(nóng)民擁有鄉(xiāng)村自主發(fā)展的權(quán)力，那么有了經(jīng)濟利益的自治就更能吸引農(nóng)民主動參與，這對鄉(xiāng)村民主的發(fā)展也是非常重要的，是鄉(xiāng)村良性發(fā)展的重要組織部分。

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