摘要：公共財政是今后我國財政改革的目標和方向，其改革內(nèi)容必然會涉及到國民經(jīng)濟的各個領(lǐng)域，這為林業(yè)的發(fā)展提供了前所未有的機遇。本文以林業(yè)與公共財政的關(guān)系為切入點，進而對林業(yè)與公共財政收入、林業(yè)與公共財政支出關(guān)系的基本框架進行了探討。

　　關(guān)鍵詞：林業(yè)；公共財政；收入；支出

　　公共財政是為滿足社會公共需要而進行的政府收支活動。當前，我國財政改革的主要目標是逐步建立健全公共財政體系，這意味著我國將徹底改變計劃經(jīng)濟下那種包羅萬象的建設(shè)性財政模式，從而步入新的軌道，這必將對林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)中國現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)生重大和深遠的影響。在這次財政分配格局的深層次調(diào)整中，應(yīng)扭轉(zhuǎn)林業(yè)在國民經(jīng)濟定位中的偏差，理順與財政的相互關(guān)系，構(gòu)建適合我國國情、林情的林業(yè)與公共財政關(guān)系的基本框架，以促進林業(yè)資源的最優(yōu)配置和充分利用。

　　1　林業(yè)與公共財政的基本關(guān)系

　　概括地說，林業(yè)與公共財政的關(guān)系，就是“取”與“予”的關(guān)系。一方面，林業(yè)向財政繳納稅收以及相關(guān)的政府規(guī)費等；另一方面，財政本著“稅收取之于民，用之于民”的原則，通過再分配，以預(yù)算內(nèi)撥款、財政專項資金、財政貼息等方式，又使一部分資金流回林業(yè)。但這二者不是等比例的，財政供給林業(yè)多少資金，并不依據(jù)林業(yè)所繳納稅、費的多少而定。

　　一般而言，對某一行業(yè)，公共財政是否予以扶持，關(guān)鍵取決于個別資本投入的邊際效益與資本投入的社會邊際效益之比。假定在沒有政府調(diào)節(jié)的情況下，如果個別邊際效益偏小而社會邊際效益大，就會導(dǎo)致投入不足，從而影響該領(lǐng)域的發(fā)展。從總體上來看，林業(yè)的邊際效益恰恰就是不一致的。因此，為彌補其經(jīng)濟損失，最大限度地發(fā)揮由資源總量擴大所產(chǎn)生的公益效益，勢必需要政府介入并用財政資金投入予以保障。

　　當前，我國林業(yè)正經(jīng)歷著由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主、由采伐天然林為主向采伐人工林為主、由毀林開荒向退耕還林、由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益、由部門辦林業(yè)向全社會辦林業(yè)的歷史性轉(zhuǎn)變。這五大轉(zhuǎn)變是社會主義現(xiàn)代化建設(shè)對林業(yè)提出的迫切要求。但是，這種歷史性的轉(zhuǎn)型過程又與林業(yè)資源、資金的有限性、與林業(yè)的自我發(fā)展能力及其目前的技術(shù)水平相互沖突。這就需要由公共財政來負擔改革的成本，將其納入公共財政體系中加以統(tǒng)籌規(guī)劃、安排。此外，長期以來，我國一直把林業(yè)單純地作為一種產(chǎn)業(yè)對待，而對林業(yè)的多功能、多目標特性卻沒有足夠的重視；在財政支出中，林業(yè)曾一度處于較低水平，以致林區(qū)只得靠消耗資源來維持運轉(zhuǎn)。為了彌補這種歷史“欠債”，也需要加大公共財政資金的投入。因此，目前至未來很長的一段時間內(nèi)，林業(yè)與公共財政的關(guān)系應(yīng)定位在公共財政對林業(yè)的少“取”多“予”，并建立在長期、穩(wěn)定的多“予”基礎(chǔ)上。

　　2　林業(yè)與公共財政收入關(guān)系的基本框架

　　公共財政收入與傳統(tǒng)的財政收入在形式上的差距不是很大，但是在具體內(nèi)容上則需要按照市場經(jīng)濟的規(guī)律進行改進，這對于林業(yè)同樣如此。具體而言，林業(yè)上繳公共財政收入的內(nèi)容主要應(yīng)由以下方面構(gòu)成。

　　2.1　增值稅

　　我國目前林業(yè)的增值稅稅率除一般納稅人有17%、13%、零稅率外，還有小規(guī)模納稅人的6%、4%征收率。公共財政框架下，從規(guī)范化的增值稅制要求出發(fā)，增值稅率結(jié)構(gòu)應(yīng)朝簡單、高效的稅率結(jié)構(gòu)方向發(fā)展，可以考慮實行單一稅率。同時，應(yīng)盡快實現(xiàn)增值稅稅基的轉(zhuǎn)型，將其由生產(chǎn)型轉(zhuǎn)為消費型。對需要特殊照顧和政策扶持的林業(yè)單位和個人，可以采取“先征后退”、“即征即退”等辦法，并根據(jù)情況確定返還比例。此外，對進口種子、種畜、魚種和非盈利性野生動植物等，應(yīng)免征進口環(huán)節(jié)增值稅。

　　2.2　所得稅

　　綜合考慮林業(yè)存在外部經(jīng)濟、難以完全市場化的特性，為解決我國林業(yè)目前普遍存在的經(jīng)濟危困、負債過高、資產(chǎn)構(gòu)成不合理等問題，應(yīng)給予林業(yè)特殊的稅收優(yōu)惠政策，以降低其實際稅負。主要應(yīng)包括：對林產(chǎn)品初加工所得以及貧困林業(yè)局、林場、苗圃的全部所得免征所得稅；對以稅前利潤投資造林的應(yīng)免征所得稅；對林業(yè)企事業(yè)單位的技術(shù)轉(zhuǎn)讓所得，年凈收入在30萬元以下的，應(yīng)暫免征收所得稅；對林農(nóng)繳納的所得稅中屬于重復(fù)性質(zhì)的應(yīng)予以取消。此外，林業(yè)從業(yè)人員的收入來源單一，為更好地體現(xiàn)林業(yè)與其他行業(yè)個人所得的差距，應(yīng)建立綜合與分類相結(jié)合的個人所得稅制度，并相應(yīng)提高個人所得稅的免征額。

　　2.3　農(nóng)業(yè)稅

　　對原來征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的林產(chǎn)品，應(yīng)改征農(nóng)業(yè)稅。借鑒國外保護和發(fā)展森林資源的經(jīng)驗，我國對原木和原竹征收的農(nóng)業(yè)稅稅率應(yīng)不超過5%.同時，為提高木材利用率，減少森林資源消耗，對次、小、薪材應(yīng)免征農(nóng)業(yè)稅。對個別省區(qū)的原木、藥材、經(jīng)濟林苗木、天然橡膠等品目，如果原農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的稅率低于當?shù)剞r(nóng)業(yè)稅稅率，則應(yīng)該仍按原稅率征收農(nóng)業(yè)稅。

　　值得說明的是，公共財政框架下，應(yīng)充分體現(xiàn)出國家對農(nóng)、林業(yè)的扶持。隨著農(nóng)村稅費改革的不斷深化，農(nóng)業(yè)稅應(yīng)逐步減征，并最終取消、退出公共財政的收入范疇。

　　2.4　營業(yè)稅

　　當林業(yè)所屬部門中發(fā)生提供應(yīng)稅勞務(wù)、轉(zhuǎn)移無形資產(chǎn)或者銷售不動產(chǎn)時，應(yīng)該繳納營業(yè)稅。但是，林業(yè)部門按照國家規(guī)定從林業(yè)企業(yè)（包括森工企業(yè)、木材公司、國有林場、苗圃等）銷售收入中提取的育林基金，是企業(yè)資金內(nèi)部分配和部門之間的正常劃撥，不應(yīng)屬于營業(yè)稅的征稅范疇。此外，林業(yè)生產(chǎn)中的機耕、排灌、植保、病蟲害防治，以及與生態(tài)環(huán)保相關(guān)的技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)承包等所取得的技術(shù)性收入，也應(yīng)免征營業(yè)稅。

　　2.5　基金收入

　　林業(yè)的基金收入主要是育林基金（含維簡費）和森林植被恢復(fù)費�；�金收入應(yīng)該實行專款專用， 年終結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年繼續(xù)使用；同時還應(yīng)該下調(diào)育林基金的提取比例，以促進林業(yè)的快速健康發(fā)展。

　　2.6　其它稅收及規(guī)費

　　其它稅收主要應(yīng)包括城市維護建設(shè)稅、印花稅、教育費附加、車輛購置稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船使用稅等內(nèi)容。

　　規(guī)費是有關(guān)部門按照有償服務(wù)的原則，為提供特定服務(wù)或?qū)嵤┨囟ü芾矶�向使用者或受益者所收取的。林業(yè)規(guī)費主要應(yīng)包括林業(yè)保護建設(shè)費、野生動植物進出口管理費、森林植物檢疫費、綠化費、陸生野生動物資源保護管理費、林權(quán)勘測費、林地補償費、證書工本費以及植物新品種保護權(quán)收費。

　　此外，以往年度財政對林業(yè)貸款按期收回的本金、轉(zhuǎn)讓國有林業(yè)經(jīng)營性資產(chǎn)或非經(jīng)營性資產(chǎn)等獲取的收入，也應(yīng)構(gòu)成當年的預(yù)算收入。按照公共財政的原則，政府應(yīng)從盈利性、經(jīng)營性領(lǐng)域退出，因此對于國有林業(yè)企業(yè)或國有林業(yè)資本的經(jīng)營性收入，應(yīng)該逐步加以規(guī)范，不應(yīng)該再屬于公共財政的收入范疇。

　　3　林業(yè)與公共財政支出關(guān)系的基本框架

　　從目前的預(yù)算科目來看，財政對林業(yè)的支出內(nèi)容尚存在著許多“越位”與“缺位”的情況。這就需要根據(jù)公共財政理論，結(jié)合我國的具體林情加以調(diào)整。由于林業(yè)單位的不同，使得林業(yè)支出的事項千差萬別。這里不可能一一列舉，只能是依據(jù)其大類進行界定。具體而言，公共財政對林業(yè)的支出應(yīng)主要由以下方面構(gòu)成。

　　3.1　行政機構(gòu)與事業(yè)機構(gòu)支出

　　行政機構(gòu)支出有人員的工資總額、日常公用經(jīng)費、固定資產(chǎn)購建和大修理支出、外交外事支出等。這些是所有行業(yè)行政管理機構(gòu)履行其職能所必需的費用，理所當然地由公共財政支出供給，林業(yè)亦如此。

　　事業(yè)機構(gòu)的支出內(nèi)容與行政機構(gòu)相同。但對于林業(yè)事業(yè)機構(gòu)應(yīng)根據(jù)社會公共需要的原則重新界定：公益性的事業(yè)單位支出應(yīng)全部由公共財政供給；準公益性事業(yè)單位，則公共財政僅負擔公益性的、林業(yè)自身無法抵補的部分。此外，對于現(xiàn)在沒有通過財政列支的林業(yè)公檢法、林政、木材檢查站、林業(yè)工作站的人員及其工作經(jīng)費，也應(yīng)在精簡的前提下納入公共財政預(yù)算科目和項目。至于經(jīng)營性的事業(yè)單位，如種子公司、林業(yè)賓館等，應(yīng)全面推向市場，公共財政不再供應(yīng)。

　　3.2　林業(yè)基礎(chǔ)性支出及生態(tài)建設(shè)支出

　　林業(yè)基礎(chǔ)性建設(shè)，包括營造林建設(shè)、林業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；森工基礎(chǔ)性建設(shè)，主要是指森工管理局以上和森工企業(yè)非經(jīng)營性的項目建設(shè)以及森林資源保護。這些基本上都屬于非盈利性項目的建設(shè)，往往支出很大，單位無力承擔，因此，絕大部分應(yīng)納入公共財政，并輔之以銀行貸款和其他形式的投資。

　　林業(yè)生態(tài)建設(shè)是為促進、實現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展而發(fā)生的，屬于社會公益事業(yè)。因此，對于林業(yè)生態(tài)工程所發(fā)生的種苗、營造、撫育、管護、基礎(chǔ)設(shè)施及其他建設(shè)費用，應(yīng)主要由公共財政負擔。

　　3.3　林業(yè)科技文教衛(wèi)生

　　屬于基礎(chǔ)、公益研究性質(zhì)的科學(xué)技術(shù)投入，如解決“六大”領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)等；旨在弘揚民族文化、林業(yè)歷史的公共圖書館、文化館、博物館、文物保護；義務(wù)教育、特殊教育；防疫防治事業(yè)費及公費醫(yī)療經(jīng)費等，應(yīng)由公共財政解決并逐步加大投入力度。而其他方面的支出，可以通過收費獲取收入、彌補成本，不應(yīng)屬于公共財政的職能。但為了鼓勵和推動，公共財政應(yīng)給予一定的補貼和政策優(yōu)惠。

　　3.4　支農(nóng)生產(chǎn)及綜合開發(fā)支出

　　支援農(nóng)村生產(chǎn)支出在林業(yè)上主要是造林及林木病蟲害防治費用補助。這主要是用于改善農(nóng)民生活條件，解決群眾造林及保護林木所需的資金問題，是為滿足公共需要而發(fā)生的，應(yīng)屬于地方公共財政的責任。

　　農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)資金對林業(yè)的支持項目應(yīng)主要包括：小流域森林水土保持、防沙治沙、名優(yōu)經(jīng)濟林及花卉、太行山綠化以及長江防護林等。這些支出屬于補助、扶持性質(zhì)的，應(yīng)納入公共財政支出的范圍。

　　3.5　轉(zhuǎn)移支付支出以及財政專項資金

　　公共財政對林業(yè)的轉(zhuǎn)移支付應(yīng)該有：支援林業(yè)不發(fā)達地區(qū)的支出；貧困國有林場、苗圃的扶持資金；森林生態(tài)效益補助資金以及社會保障支出。林業(yè)所有單位的人員，無論是正式職員還是臨時工，其基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等社會保障補助支出都應(yīng)該先后納入公共財政體系之內(nèi)。此外，對由于停伐或調(diào)減木材產(chǎn)量而造成的地方預(yù)算內(nèi)財政減收，應(yīng)該由中央與地方共同負責。中央補助部分可通過財政轉(zhuǎn)移支付方式予以撥付，對不同稅種的減收分別按不同比例給予補助。

　　在特定時期，基于特定目的、用途而對林業(yè)所進行的扶持性投入，應(yīng)作為專項資金納入公共財政。除了用于林業(yè)重點工程建設(shè)方面之外，財政專項資金還應(yīng)主要包括有：林業(yè)項目貸款貼息、農(nóng)村小型公益設(shè)施建設(shè)補助、對林木種苗發(fā)展的扶持、森林公園建設(shè)補助等。

　　此外，對于以經(jīng)濟效益為主的林業(yè)項目，原則上應(yīng)該由市場加以解決，但由于林業(yè)的弱質(zhì)性，公共財政應(yīng)該在政策上予以扶持。這是國家宏觀調(diào)控的需要，是國家利益、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的需要，屬于政府行為。因此，進行扶持、宏觀調(diào)控等所發(fā)生的支出，應(yīng)該列入公共財政的支出范圍。

　　公共財政支出歸根結(jié)底是為了滿足社會公共需要。由于公共需要的范圍和內(nèi)容會隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展而相應(yīng)變化，因此，公共財政對林業(yè)支出內(nèi)容的確定并不是一成不變的，應(yīng)隨著客觀條件的變化而相應(yīng)地調(diào)整。

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