2006-11-01 10:13 來源：王軍
[摘要] 公共財政的職能與基礎教育的性質決定了基礎教育必須納入公共財政的供給范圍，并堅持基礎教育的財政公平原則。公共財政加大對基礎教育的有效供給，應優(yōu)化投入結構、建立科學規(guī)范的基礎教育財政轉移支付制度、在基礎教育領域引入市場競爭機制、加強對教育經(jīng)費的管理和監(jiān)督。
[關鍵詞] 公共財政； 基礎教育； 公共品； 供給
教育的發(fā)展離不開財政的支持，尤其是基礎教育的發(fā)展對財政的依賴性更強。建國以來，在財政的大力支持下，我國各級教育事業(yè)的發(fā)展取得了巨大成就，但基礎教育的形勢仍不容樂觀。因此，如何在公共財政框架下有效供給基礎教育，是一個值得關注和研究的問題。
一、基本理論
1、關于公共財政。
公共財政是為市場提供公共產(chǎn)品和服務的財政分配模式。由于市場本身存在公共品供給困境、壟斷、信息不對稱、分配不公等市場失靈領域，而市場機制本身無法自發(fā)解決這種市場失靈，建立公共財政，發(fā)揮其宏觀配置資源及調(diào)控機制，為市場提供公共產(chǎn)品和服務，可以彌補市場失靈和由此產(chǎn)生的效率損失，更好地發(fā)揮市場機制的效率優(yōu)勢，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟效益和社會效益的最大化，并實現(xiàn)社會公平。公共財政的收入和支出必須在法律的規(guī)范和約束下進行，并接受納稅人和社會公眾的監(jiān)督；它為市場提供公共產(chǎn)品和服務不能因經(jīng)濟成份和不同的行業(yè)、部門和地區(qū)而區(qū)別對待，以維護市場經(jīng)濟的公平競爭和社會公平；它不以盈利為首要活動目標，而是追求社會利益最大化。
2、關于基礎教育。
教育是一種兼具公共品和私人品特性的準公共品。教育的公共品性質表現(xiàn)在一定范圍內(nèi)其消費具有非排他性，而且具有受益的外部性，有一定的社會效益。教育的私人品性質表現(xiàn)在教育資源是有限的，其消費具有一定的排它性，一些人消費意味著另一些人將無法消費，而且其受益具有內(nèi)部性，受教育者可增長知識，提高生產(chǎn)技能和個人收益。但各類教育的性質又有較大的差異，從小學、初中、高中、大學到成人教育和職業(yè)教育，它們在受益外部性方面逐漸減小，在消費的排他性方面逐漸加大，人們受教育的目的性逐漸加強。也就是說，教育的公共品屬性逐漸減弱，私人品屬性逐漸增強。教育的公共品和私人品性質分別為政府供給教育和個人負擔教育成本提供了理論依據(jù)。很長時間以來，國家包辦教育，就是因為教育的公共品屬性。
基礎教育在我國主要是指九年義務教育和普通高中教育。這一界定將它同職業(yè)技術教育、高等教育和成人教育嚴格區(qū)分開來。基礎教育是奠定一個國家國民素質基礎的教育，它對提高國民素質、培養(yǎng)各級各類人才，具有全局性、基礎性和先導性作用。高質量的基礎教育是一個社會發(fā)展不可缺少的社會基礎設施。其中，義務教育的公共品屬性最強，又是法定教育，其性質和地位從根本上決定了它必須是普及教育，必須實行均衡發(fā)展，為每一個適齡兒童少年提供最基本的、公平的受教育機會。
公共財政的職能與基礎教育的性質決定了基礎教育必須納入公共財政的供給范圍，并堅持基礎教育的財政公平原則。
二、我國基礎教育供給現(xiàn)狀分析
1、基礎教育供給不均衡。
基礎教育屬于公共財政的供給范圍，我國基礎教育供給不均衡現(xiàn)象主要表現(xiàn)：
從宏觀層面上看，是城鄉(xiāng)之間、經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)與不發(fā)達地區(qū)基礎教育供給的差別。這種差別主要是由于國家經(jīng)濟發(fā)展政策和教育投入體制的弊端所致。第一，國家對東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的優(yōu)惠政策，使得東部地區(qū)獲得了比中西部地區(qū)更優(yōu)越的經(jīng)濟資源配置，經(jīng)濟得到較快發(fā)展，教育資源配置也從中受益，特別是資金和教師的流動保證了東部地區(qū)和城市更優(yōu)越的教育資源。第二，1985年《中共中央關于教育體制改革的決定》提出基礎教育實行地方負責、分級管理的政策后，基礎教育發(fā)展與地方經(jīng)濟和財政狀況緊密相連，城市和發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟和財政狀況較好，基礎教育發(fā)展也較好，農(nóng)村和落后地區(qū)經(jīng)濟和財政狀況較差，基礎教育發(fā)展不盡如人意。
從微觀層面上看，是重點學校與非重點學校的差別。這主要是由于國家教育發(fā)展政策所致。政府長期以來堅持效率優(yōu)先于公平的教育發(fā)展理念，以十分有限的財政經(jīng)費支持少數(shù)重點學校。這在一定程度上迎合了傳統(tǒng)文化與現(xiàn)實社會對“精英型教育”的需要，但加劇了基礎教育領域內(nèi)部資源配置的失衡，拉大了中小學校之間的差距，強化了基礎教育特別是義務教育階段本不應有的競爭性。許多家長為使孩子接受較好的基礎教育，不惜花費數(shù)萬元的借讀費送子女上重點中小學。
由此我們就不難見到，一方面是發(fā)達地區(qū)和重點中小學在實施“教育現(xiàn)代化”工程中斥資動輒成百上千萬，建設“豪華型”學校，教師大量發(fā)放獎金，另一方面是貧困地區(qū)還存在大量失學兒童，以及貧困地區(qū)和非重點中小學校教育經(jīng)費捉襟見肘、教師工資長期被拖欠。
2、基礎教育投入比重不合理。
不同類型的教育，其公共品屬性程度是不同的。按照公共財政的內(nèi)在要求，國家對教育的投資重點依次應當是義務教育、中等教育和高等教育。但我國目前的情況恰恰相反，我國把有限的教育經(jīng)費過多地投向了非義務教育階段的高中教育和高等教育。從教育投入的生均經(jīng)費看，義務教育遠遠低于非義務教育。有資料表明，在國家預算內(nèi)教育經(jīng)費的生均經(jīng)費分配中，從小學、初中、高中到高校幾乎是呈幾何級遞增的。如2003年全國普通小學、普通初中、普通高中、普通高等學校生均預算內(nèi)教育事業(yè)費分別為931.54、1052.00、1606.58、5772.58元；生均預算內(nèi)公用經(jīng)費分別為83.49、127.31、264.83、2352.36元。①與發(fā)達國家相比，我國在大學階段投資的比重太大。從2003年我國普通高等學校、初中、小學生均預算內(nèi)教育事業(yè)費情況看，我國培養(yǎng)1名大學生的費用相當于培養(yǎng)5.5名初中生、6.2名小學生的費用，即比例為1：5.5：6.2，而發(fā)達國家的比例約為1：1.7：4.②若以生均預算內(nèi)公用經(jīng)費計算，2003年我國培養(yǎng)1名大學生的費用相當于培養(yǎng)18.5名初中生、28.2名小學生的費用，即比例為1：18.5：28.2.另據(jù)統(tǒng)計，2001年我國正在接受義務教育的學生數(shù)約為1.9億，約占全國各級普通學校在校生總數(shù)的77%，但當年國家財政性教育經(jīng)費用于義務教育的約占51.7%，其中全國預算內(nèi)教育經(jīng)費中用于義務教育的約占50.3%.從農(nóng)村義務教育情況看，2001年農(nóng)村義務教育在校生約1.17億，約占當年全國義務教育在校生總數(shù)的61.6%，約占全國各級普通學校在校生總數(shù)的47%，但當年用于農(nóng)村義務教育的財政性教育經(jīng)費約占全國財政性義務教育經(jīng)費投入的57%，占全國財政性教育經(jīng)費的比重僅約為29.5%.③
3、現(xiàn)行基礎教育財政體制下基礎教育財權事權不對稱的矛盾突出。
我國現(xiàn)行基礎教育財政體制始于20世紀80年代中期，其核心思想是地方負責、分級管理。這種體制有助于強化地方政府辦學的責任，但也存在一系列問題，不符合公共品供給的公平和效率要求。在這種體制下，中央和省級的教育投入主要用于高等教育，極少用于基礎教育，對義務教育只承擔補助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責任；而基礎教育投入的職責基本上甩給基層政府，特別是農(nóng)村義務教育投入主要由縣鄉(xiāng)政府和農(nóng)民共同承擔。據(jù)國務院發(fā)展研究中心調(diào)查，現(xiàn)在農(nóng)村的義務教育經(jīng)費中央只負擔2%，省地兩級負擔11%，縣級負擔9%，78%的經(jīng)費要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級來負擔。④在當前我國的財力分配格局中，中央和省級財政集中了主要財力，但只負擔一小部分義務教育財政投入；縣鄉(xiāng)財政財力薄弱，卻承擔了絕大部分的農(nóng)村義務教育投入。這突出表現(xiàn)為農(nóng)村基礎教育事權、財權的不對稱，造成“小馬拉大車，大馬拉小車”的局面，影響了基礎教育的供給效率和質量�；A教育的發(fā)展，國家是最大的受益者，受益范圍是全國性的，按照公共品有效供給的原理，理應由中央和省級財政來負擔主要投入，不應把主要責任推給基層。
2001年全國基礎教育工作會議明確提出，農(nóng)村義務教育管理體制實行“在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制”，加大了中央及省級財政對義務教育的轉移支付力度，同時適當提高義務教育管理的層級，實行縣級統(tǒng)籌。但這一新體制的實施受到縣級統(tǒng)籌能力的限制，效果并不理想。當前正在進行的以取消農(nóng)村教育集資和農(nóng)村教育費附加為主要內(nèi)容的農(nóng)村費稅改革，使農(nóng)村基礎教育財權事權不對稱的矛盾進一步突出。盡管政府因稅費改革增加了對農(nóng)村基礎教育的轉移支付，但根據(jù)筆者調(diào)查和縣鄉(xiāng)政府反映，增加的轉移支付資金要低于因稅費改革減少的教育經(jīng)費。
4、基礎教育經(jīng)費管理混亂。
公共財政要求為市場提供公共產(chǎn)品和服務所需經(jīng)費收支的規(guī)范性和法治性。財政收入從獨立的經(jīng)濟主體依法獲得，財政支出必須為公共利益服務，并受納稅人約束和監(jiān)督。當前我國的基礎教育經(jīng)費管理還缺乏規(guī)范性和法治性。一方面，我國的義務教育雖然已實行多年，但由于國家財力所限，一直以來只是免學費，其他如雜費、書費等依然由學生家庭負擔，尚未實現(xiàn)真正意義上的免費上學。這給中小學亂收費提供了機會。這種亂收費現(xiàn)象的一個典型特點就是違反國家有關收費的規(guī)定，收費有據(jù)不依，呈現(xiàn)出一種收費的混亂狀況，學校和教育主管部門以收費維持部門利益，蓋宿舍，發(fā)獎金現(xiàn)象較為普遍。另一方面，教育經(jīng)費預算透明度不夠，得不到有效的約束和監(jiān)督，法治性不強。一些地區(qū)的領導干部挪用基礎教育經(jīng)費以及教育及財政部門“吃”教育問題十分嚴重。
三、對基礎教育有效供給的幾點思考
1、加大對教育的財政投入力度，優(yōu)化投入結構。
我國公共教育經(jīng)費占GDP的比重較低。雖然從1997年到2003年，我國財政性教育經(jīng)費占GDP的比重已經(jīng)從2.50%增長到了3.28%，但仍明顯低于中等收入國家4.483%的平均值，更低于高收入國家5.664%的平均值，這說明我國政府對公共教育的投資明顯不足。加大教育經(jīng)費的投入，應嚴格落實《教育法》規(guī)定的“三個增長”，即中央和各級政府教育財政撥款的增長應高于財政經(jīng)常性收入的增長，生均教育經(jīng)費要逐步增長，教師工資和公用經(jīng)費要逐步增長。地方財政的超收部分也應更多地用于教育投入。
在加大對教育的財政投入力度的基礎上，應著力優(yōu)化投入結構。第一，針對我國教育投入結構重高等教育、輕基礎教育的不合理狀況，加大對基礎教育的投入。因為，就基礎教育特別是義務教育的性質而言，它是憲法和《中華人民共和國義務教育法》等所規(guī)定的我國公民應享有的基本教育權利，它涉及到受教育者的教育權利的保障問題，是公共品屬性最強的教育，也是發(fā)展市場經(jīng)濟不可缺少的社會基礎設施，理應是由公共財政予以重點供給和保障的公共產(chǎn)品和服務。就基礎教育的投資效率而言，教育經(jīng)濟學的研究已經(jīng)證明，投資基礎教育和高等教育的經(jīng)濟收益是不同的。在發(fā)展中國家，對基礎教育的投資，它的收益是最高的。也就是說，投資和發(fā)展基礎教育，既是最公平的，也是效率最高的。因此，當前應著力調(diào)整中央和省級對教育的財政投入結構，進一步加大中央和省級財政對基礎教育的投入比重，支持基礎教育的優(yōu)先發(fā)展。第二，針對我國目前基礎教育供給的不均衡狀況，政府必須以基礎教育的均衡發(fā)展為目標，在現(xiàn)有的財政資源配置上做些調(diào)整。在基礎教育投入上，加大對農(nóng)村基礎教育特別是農(nóng)村義務教育的財政投入力度，加大對經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)和西部地區(qū)基礎教育的財政投入力度，逐步縮小城鄉(xiāng)和東西部基礎教育差距。同時，要重點加強薄弱學校建設，增加對非重點學校教育經(jīng)費的投入。實現(xiàn)人力資源的合理配置，校長和教師定期輪換，提高農(nóng)村教師的待遇，鼓勵教師下鄉(xiāng)，學生就近入學等一系列制度來保證基礎教育在微觀層面上的均衡發(fā)展，逐步縮小重點與非重點學校之間的差距。
2、建立科學規(guī)范的財政轉移支付制度。
從國際經(jīng)驗看，世界上多數(shù)國家都是由中央和省級政府負擔相當部分的基礎教育經(jīng)費，有的國家基礎教育甚至完全依賴中央政府。有資料表明，在歐洲多數(shù)國家，中央政府負擔基礎教育經(jīng)費的比例一般為50%以上，有的高達92%以上，即使在美國這樣高度分權的國家，中央政府對基礎教育的投入也達到了71%.有鑒于此，針對我國基礎教育財權事權嚴重不對稱的狀況，要明確各級政府對基礎教育應負的財政責任，建立科學的、合理的、規(guī)范的、量化的中央和省對基礎教育的財政轉移支付制度。這一轉移支付制度可以分為兩類：一是一般性基礎教育轉移支付制度。國家依據(jù)一定的規(guī)則，科學地計算確定出一個生均基礎教育經(jīng)費基本標準，同時以縣為單位，計算縣級人均財力，以此作為對縣基礎教育轉移支付的基本依據(jù)。依靠縣財力無法達到的那部分經(jīng)費由省財政轉移支付，依靠省財力還無法達到的那部分經(jīng)費則由中央財政轉移支付。這樣就可以保證不同地區(qū)基礎教育經(jīng)費相對均衡。二是專項基礎教育轉移支付制度。重點放在中西部農(nóng)村地區(qū)，資助該地區(qū)教育信息化建設；重點解決農(nóng)村中小學危房改造及其它教學條件的改善等。需要強調(diào)的是，無論哪一類轉移支付資金，都要直接轉移到縣，避免中間環(huán)節(jié)截留和挪作它用。
2001年國家規(guī)定農(nóng)村基礎教育經(jīng)費實行縣級統(tǒng)籌，是農(nóng)村稅費改革涉及教育的配套措施之一。基礎教育財政轉移支付制度的建立要有利于促進縣統(tǒng)籌的實施，激勵縣級政府主動加大對基礎教育的投入。如，可以規(guī)定沒有實施縣統(tǒng)籌的縣就不能給予轉移支付；財政性教育經(jīng)費支出占整個縣級財政支出達不到一定比率的也不能給予轉移支付。另外，實行農(nóng)村稅費改革試點的縣市，因稅費改革導致教育經(jīng)費減少，上級政府在確定轉移支付對象時應優(yōu)先考慮，當?shù)卣矐诟母锖蟮呢斦A算中優(yōu)先安排教育支出，確保農(nóng)村義務教育投入不低于農(nóng)村稅費改革前的水平。
3、在基礎教育領域引入市場競爭機制。
我國現(xiàn)階段不僅面臨兩億多青少年對基礎教育和專門教育的需求，還要顧及到兩億多文盲、半文盲以及在職者對各類教育的需要，但長期以來我國教育投資結構比較單一，國家有限的財政收支未能在總量和結構上實現(xiàn)以上需求，基礎教育也因教育經(jīng)費不足，發(fā)展受到了限制。而且，當前我國基礎教育領域存在的一些問題，很大程度上是因為缺乏有效競爭所致。教育局部門所屬的學校，壟斷了幾乎所有的教育資源，公辦學校幾乎是惟一提供基礎教育的場所。在基礎教育壟斷的情況下，公辦學校的管理體制僵化，效率低下，資源浪費、亂收費等問題不同程度地存在。在基礎教育領域，進行市場取向的改革，能夠提高基礎教育的質量和效率。因此，在我國民營經(jīng)濟已有一定資金積累的情況下，吸引民間投資辦學，將有助于增加各級教育供給量，減輕公立學校就學壓力，強化教育領域的競爭。盡管《中華人民共和國民辦教育促進法》已于2003年9月1日正式實施，民辦教育獲得了與公辦教育同等的法律地位，但民辦教育特別是民辦基礎教育還遠未形成與公辦教育有效競爭的態(tài)勢。
在基礎教育領域實行教育券制度，有助于吸引民間投資，并在該領域引入市場競爭機制。實施教育券制度，是對財政性教育經(jīng)費進行配置的另一種方式，它使得公共教育資源配置趨向橫向公平，體現(xiàn)了基礎教育的財政公平原則。它給民辦教育和公辦教育一個相對公平的起跑線，有助于激發(fā)民間資本參與基礎教育投資的積極性和促進學校之間教育質量的競爭。我國浙江長興、湖北監(jiān)利等地以教育券為取向的改革已經(jīng)取得了初步成功。
筆者認為，實行教育券，只要保證發(fā)放教育券的總額不低于改革前財政性教育經(jīng)費投入總額，并不會使公共財政擺脫或者減輕供給基礎教育的責任，只是改變了供給形式，由原來的直接供給即投資于公立學校，轉變?yōu)殚g接供給即把財政性教育經(jīng)費分配給受教育者，由受教育者自主選擇“購買”受教育的機會，有利于促進教育公平的實現(xiàn)。具體到發(fā)放標準，可以當前生均教育事業(yè)費為參考依據(jù)。在發(fā)放范圍上，可以先在基礎教育的非義務教育階段即普通高中階段發(fā)放，積累成功經(jīng)驗后，再逐步擴大到義務教育階段。實行教育券還要求政府職能的相應轉變，政府應當從直接投資于學校供給基礎教育轉向更多地履行監(jiān)管職責，加強對民辦學校辦學資格的認定、各類中小學校教材、任課教師資格審定、學時等方面的規(guī)制，保證民辦學校的教育質量。
4、開征教育稅，加強對教育經(jīng)費的管理和監(jiān)督。
我國是窮國辦大教育，必須要有相對穩(wěn)定的教育經(jīng)費來源。開征教育稅，取代現(xiàn)行的教育費附加，拓寬稅基，將外商投資企業(yè)和外國企業(yè)等各類企業(yè)都納入征稅范圍，可以穩(wěn)定稅源，使基礎教育具有更加可靠的財政經(jīng)費來源，同時因稅收的法律級次高，將大大提高財政性教育經(jīng)費收支的規(guī)范性和法治性。開征教育稅，還有助于提高全社會對教育的重視程度，為教育的發(fā)展提供良好的外部環(huán)境。
針對我國基礎教育經(jīng)費管理的混亂狀況，應建立一套規(guī)范化、標準化、制度化的收費方式，實行收錢與花錢、管錢分離的制度。教育主管部門要根據(jù)中央和省級政府制定的統(tǒng)一收費標準，委托當?shù)劂y行介入中小學校學雜費的收取，銀行工作人員從學校收取學雜費后管理起來，學校需要時，可向教育部門提出申請，獲準后方能從銀行支取經(jīng)費，以此加強對教育經(jīng)費的管理和監(jiān)督，有效治理中小學亂收費。同時要加強對各級政府教育預算單列和建立定期公布各地教育經(jīng)費支出狀況制度的落實情況的檢查，加大對各地中小學和主管教育部門的財務審計力度，充分發(fā)揮社會公眾和財政、審計等職能部門對教育經(jīng)費使用的約束和監(jiān)督作用，有效避免教育經(jīng)費的挪用和濫用。
注：
�、俳逃俊医y(tǒng)計局、財政部：《2003年全國教育經(jīng)費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告》。
②靳希斌：《教育經(jīng)濟學》，遼寧大學出版社2000年版，第207頁。
�、鄹鶕�(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2003》、教育部《2002教育統(tǒng)計報告》計算所得（義務教育經(jīng)費計算中不包括完全中學）。
④陸學藝：《統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，破解“三農(nóng)”難題》[J]，《半月談》，2004（04）。
