一、財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)和諧的全新要求

　　從20多年的財(cái)政實(shí)踐看，我國(guó)倚重的“反周期”財(cái)政政策，對(duì)抑制經(jīng)濟(jì)波動(dòng)起到了積極作用，但隨著形勢(shì)變化，原有政策慣性對(duì)歷史路徑的依賴開始受到?jīng)_擊，政策所產(chǎn)生的沉淀成本對(duì)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的負(fù)面影響也日趨明顯。必須抓住新時(shí)期財(cái)政發(fā)展的重要轉(zhuǎn)機(jī)，進(jìn)行財(cái)政政策目標(biāo)層次、選擇視野、運(yùn)用藝術(shù)的積極調(diào)整和完善，以實(shí)現(xiàn)未來中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)“和諧式”發(fā)展。

　�。ㄒ唬┴�(cái)政政策目標(biāo)層次需要提升，以增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的持續(xù)潛力。

　　目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)正處于轉(zhuǎn)軌以來情況較為復(fù)雜、決策較為艱難的時(shí)期，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中各項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的背離程度不斷拉大，不均衡、不和諧等因素潛伏的風(fēng)險(xiǎn)，將影響中國(guó)未來經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。這使得對(duì)經(jīng)濟(jì)走勢(shì)的判斷出現(xiàn)嚴(yán)重分歧，政策取向再次受到嚴(yán)峻考驗(yàn)。突破財(cái)政政策的現(xiàn)有目標(biāo)層面并使之同整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)相一致，成為抉擇財(cái)政政策取向的關(guān)鍵所在。從長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展來看，財(cái)政政策的目標(biāo)不能拘泥于平抑經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的短期效應(yīng)層面，而應(yīng)提升到一個(gè)新的高度，即關(guān)注于社會(huì)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期發(fā)展的潛力和均衡性，通過大力支持研究與開發(fā)，促進(jìn)人力資本開發(fā)和積累、增加公共投資、增強(qiáng)適應(yīng)開放經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性，既提高社會(huì)發(fā)展的和諧水平，又改進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速率和效率。

　�。ǘ�）財(cái)政政策選擇視野需要拓展，突破經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“路徑依賴”。

　　在當(dāng)前財(cái)政政策實(shí)踐中，政策選擇層面也存在一些問題，如臨時(shí)應(yīng)急措施多，長(zhǎng)期制度建設(shè)少；單一、僵化的措施使用多，多元、高效的工具集合少；原則與抽象概念多，可操作、有實(shí)效的內(nèi)容少。特別是在宏觀調(diào)控中多次運(yùn)用政府主導(dǎo)型投資在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)也容易破壞穩(wěn)定的市場(chǎng)預(yù)期和社會(huì)和諧，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大起大落。這在很大程度上是由于有關(guān)財(cái)政政策的選擇多延續(xù)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，受到“路徑依賴”的影響，又往往習(xí)慣于運(yùn)用行政性的投資擴(kuò)張來刺激經(jīng)濟(jì)。因此，需要拓展財(cái)政政策選擇視野，在改革中逐步豐富和發(fā)展財(cái)政政策手段，不斷完善和創(chuàng)新其實(shí)現(xiàn)方式，在政策制定和操作上降低“隨機(jī)性”而增強(qiáng)規(guī)則性、強(qiáng)調(diào)“協(xié)同性”而淡化“依賴性”、注重“豐富性”而避免“單調(diào)性”。

　�。ㄈ�）財(cái)政政策運(yùn)用藝術(shù)需要錘煉，以鞏固經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的既有成果。

　　目前我國(guó)財(cái)政政策體系在一定程度上存在著機(jī)制僵滯、運(yùn)轉(zhuǎn)不靈的問題，這在政策措施的綜合運(yùn)用以及時(shí)機(jī)選擇、力度把握等方面表現(xiàn)較突出，直接影響到未來中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌道。有必要對(duì)財(cái)政政策運(yùn)用藝術(shù)進(jìn)一步錘煉。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的持續(xù)推進(jìn)和市場(chǎng)化程度的不斷提高，必須建立靈活有效的財(cái)政政策運(yùn)行機(jī)制，縮短決策時(shí)滯，改善并提高財(cái)政政策的效率和實(shí)施效果。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新問題，有針對(duì)性地采取調(diào)整次數(shù)多、幅度小、時(shí)滯短、過程穩(wěn)的模式，適時(shí)適度微調(diào)，不斷鞏固社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。

　　二、財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧的路徑選擇

　�。ㄒ唬┻\(yùn)用財(cái)稅政策，驅(qū)動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)整合協(xié)調(diào)。

　　1.調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，進(jìn)而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展要求，進(jìn)行傾斜性投資，增加對(duì)農(nóng)業(yè)、能源、交通、重要原材料和水利等基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)及基礎(chǔ)設(shè)施投資，支持高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和新型支柱型產(chǎn)業(yè)，支持國(guó)有企業(yè)的改組改造；優(yōu)先增加基礎(chǔ)教育、基礎(chǔ)科研、公共衛(wèi)生、公益文化等方面的公共支出，改善投資興業(yè)和居民生活的環(huán)境；支持衰退產(chǎn)業(yè)加快退出的步伐。

　　2.強(qiáng)化財(cái)政投資導(dǎo)向，放大市場(chǎng)主體在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的效應(yīng)。財(cái)政通過貼息、加速折舊等方式，調(diào)整市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的行為，引導(dǎo)社會(huì)資本的合理投向，扶持在行業(yè)和地區(qū)處于領(lǐng)先地位的重點(diǎn)骨干企業(yè)和重點(diǎn)項(xiàng)目，促進(jìn)企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變；正確處理有效競(jìng)爭(zhēng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)的矛盾，鼓勵(lì)中小型企業(yè)發(fā)展；適時(shí)調(diào)整財(cái)政政策，積極有效地引導(dǎo)社會(huì)資源在三大產(chǎn)業(yè)中合理配置。

　　3.實(shí)現(xiàn)稅收優(yōu)惠由區(qū)域傾斜向產(chǎn)業(yè)傾斜轉(zhuǎn)變，充分貫徹國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。逐步擴(kuò)大增值稅實(shí)施的范圍，盡快實(shí)現(xiàn)增值稅由生產(chǎn)型向消費(fèi)型轉(zhuǎn)變；改變企業(yè)所得稅按行政隸屬關(guān)系征收的辦法，實(shí)行統(tǒng)一征收，按比例分成，促進(jìn)企業(yè)跨行業(yè)、跨地區(qū)重組，優(yōu)化企業(yè)組織結(jié)構(gòu)；實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠調(diào)節(jié)多元化，注意運(yùn)用加速折舊、納稅扣除、稅收信貸等間接優(yōu)惠方式。對(duì)需要限制和壓縮的產(chǎn)業(yè)增加稅收抑制力度，通過加成征收、稅收附加、征收消費(fèi)稅、投資方向調(diào)節(jié)稅等方式，促使其轉(zhuǎn)產(chǎn)或減產(chǎn)。

　�。ǘ�）整合財(cái)政政策資源，促進(jìn)自主創(chuàng)新鏈條和諧演進(jìn)。

　　1.對(duì)有利于增加社會(huì)人力資本存量的公共教育活動(dòng)給予重點(diǎn)支持和保障。完善我國(guó)教育財(cái)政支持政策，逐步提高國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的比重；科學(xué)劃分各級(jí)政府在教育投入方面的事權(quán)職責(zé)，盡快建立一個(gè)以客觀變量為基礎(chǔ)、縱橫交錯(cuò)的教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付框架；利用稅收優(yōu)惠、轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼等財(cái)政機(jī)制引導(dǎo)民間資本投向教育部門；利用有關(guān)財(cái)稅政策激勵(lì)企業(yè)采用更有利于增加人力資本存量的投資方案。

　　2.實(shí)施有利于拓展技術(shù)自主創(chuàng)新空間的財(cái)政科技投入政策。增加財(cái)政對(duì)科研的直接投入，使科技投入的增長(zhǎng)與財(cái)政支出的增長(zhǎng)速度同步；調(diào)整科技三項(xiàng)費(fèi)用支出結(jié)構(gòu)，支持科研院所啟動(dòng)重大科研計(jì)劃，強(qiáng)化關(guān)鍵技術(shù)和核心技術(shù)的攻關(guān)，努力培養(yǎng)前沿優(yōu)勢(shì)技術(shù)的原始創(chuàng)新和集成型創(chuàng)新；通過設(shè)立各類科研基金和落實(shí)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，支持企業(yè)和高校合作建立“產(chǎn)學(xué)研”體系，支持高新技術(shù)園區(qū)與科研院所的融合共建，支持行業(yè)技術(shù)中心、中介組織等技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)平臺(tái)建設(shè)。

　　3.通過制定相應(yīng)政府采購政策，放大科技自主創(chuàng)新的市場(chǎng)效應(yīng)，保證研究創(chuàng)新鏈條的延續(xù)。對(duì)企業(yè)自主研發(fā)、科技含量高、附加值高的產(chǎn)品，制定和實(shí)施優(yōu)先購買的政府采購政策，利用政府采購的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和政策導(dǎo)向功能，提高投資研發(fā)活動(dòng)回報(bào)率，提升企業(yè)自身研發(fā)的成本補(bǔ)償能力和再投資能力，創(chuàng)造企業(yè)持續(xù)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

　�。ㄈ�）大力支持發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)人與環(huán)境和諧相處。

　　1.改革資源類產(chǎn)品的價(jià)格形成機(jī)制。將目前礦業(yè)企業(yè)無償和有償取得的雙軌制統(tǒng)一改為有償，建立礦業(yè)企業(yè)礦區(qū)環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)的責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)制規(guī)定企業(yè)銷售收入中提取一部分資金用于礦山的環(huán)境恢復(fù)、生態(tài)補(bǔ)償以及資源枯竭后的轉(zhuǎn)產(chǎn)。同時(shí)，提高目前礦產(chǎn)資源生產(chǎn)和銷售過程中的稅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

　　2.建立一個(gè)明晰的污染治理機(jī)制。明確中央政府和地方政府環(huán)境保護(hù)的責(zé)任，明確企業(yè)的環(huán)境保護(hù)和污染治理的責(zé)任。按照污染者付費(fèi)的原則，研究提高排污費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)，使企業(yè)從生產(chǎn)理念、工藝設(shè)計(jì)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)上走循環(huán)之路。

　　3.繼續(xù)調(diào)整并進(jìn)一步完善稅收政策，支持資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。制定一系列有利于資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)的政策，包括企業(yè)利用“三廢”等取得的收入給予適當(dāng)?shù)臏p免稅優(yōu)惠；對(duì)企業(yè)用于環(huán)境保護(hù)、節(jié)約能源和安全生產(chǎn)等專用設(shè)備投資給予投資抵免稅的優(yōu)惠政策；控制資源產(chǎn)品的出口，降低乃至取消部分資源性產(chǎn)品的出口退稅。

　　4.進(jìn)一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，加大對(duì)循環(huán)經(jīng)濟(jì)的資金支持力度。設(shè)立清潔生產(chǎn)的專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持清潔生產(chǎn)的規(guī)劃、培訓(xùn)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的制定以及冶金、紡織等污染相對(duì)嚴(yán)重行業(yè)中的中小企業(yè)清潔生產(chǎn)示范項(xiàng)目的建設(shè)。同時(shí)建立可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金，重點(diǎn)支持可再生能源開發(fā)利用的科學(xué)技術(shù)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、資源勘察和示范工程等。

　�。ㄋ模┌l(fā)揮財(cái)政政策功能，統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展。

　　1.加大財(cái)政投入力度，增強(qiáng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的自我保障能力。加大對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政扶持力度，如增加扶助貧困人口、農(nóng)民工轉(zhuǎn)移培訓(xùn)、九年義務(wù)教育補(bǔ)助、社會(huì)保障費(fèi)補(bǔ)助等方面的投入，并從項(xiàng)目立項(xiàng)、政策優(yōu)惠、資金扶持上給予重點(diǎn)傾斜，改善其基礎(chǔ)設(shè)施條件和公共服務(wù)環(huán)境，逐步增強(qiáng)其自我保障能力。

　　2.調(diào)整財(cái)政投資重點(diǎn)，增強(qiáng)中西部地區(qū)自我發(fā)展能力。財(cái)政投融資應(yīng)側(cè)重于投向交通、通訊、能源等生產(chǎn)性基礎(chǔ)設(shè)施，以改善中西部地區(qū)的投資環(huán)境；投向教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，以積累中西部地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力；投向具有發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)和產(chǎn)業(yè)鏈培育、技術(shù)創(chuàng)新和服務(wù)等等，以培養(yǎng)中西部地區(qū)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力；投向建立資源開發(fā)補(bǔ)償機(jī)制和衰退產(chǎn)業(yè)援助機(jī)制，支持經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，支持生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，以增強(qiáng)東北地區(qū)和中西部地區(qū)的持續(xù)發(fā)展能力。

　　3.調(diào)整區(qū)域稅收政策，減弱經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的趨勢(shì)。逐步弱化以區(qū)域優(yōu)惠為主的稅收政策，清理直至取消對(duì)東部名目繁多的稅收優(yōu)惠政策，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅，盡量避免區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距進(jìn)一步強(qiáng)化；實(shí)施熨平經(jīng)濟(jì)發(fā)展梯度的稅收優(yōu)惠政策，配合以財(cái)政貼息、注入資本金、風(fēng)險(xiǎn)投資、貸款擔(dān)保等方式，對(duì)中西部地區(qū)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張給予更多扶持，驅(qū)動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展；營(yíng)造合理公平的稅費(fèi)環(huán)境，避免市場(chǎng)封鎖和資源競(jìng)爭(zhēng)等區(qū)域摩擦，鼓勵(lì)區(qū)域間橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展。

　　4.調(diào)整轉(zhuǎn)移支付政策，縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距。合并簡(jiǎn)化現(xiàn)行的多種轉(zhuǎn)移支付形式，實(shí)行以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔，以“因素法”為依據(jù)的均等化轉(zhuǎn)移支付制；加大對(duì)中西部地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付的力度，保證中西部地區(qū)享有均衡的公共服務(wù)能力；研究省份之間或地域之間橫向轉(zhuǎn)移支付的政策措施，實(shí)現(xiàn)東部對(duì)中西部地區(qū)的橫向財(cái)政援助。

　�。ㄎ澹┩晟曝�(cái)政政策手段，實(shí)現(xiàn)人民福祉和諧增進(jìn)。

　　1.建立良好的收入分配機(jī)制。支持建立與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的工資制度，清理各類不合理的津貼和補(bǔ)貼，建立最低工資保障制度；建立特許經(jīng)營(yíng)權(quán)制度，征收特許經(jīng)營(yíng)權(quán)收入，將壟斷收益納入財(cái)政收入，有效調(diào)節(jié)因行業(yè)性質(zhì)導(dǎo)致的行業(yè)收入差距；健全有效調(diào)節(jié)收入分配的稅收政策體系，征收房產(chǎn)稅、利息稅、遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅等，落實(shí)增值稅轉(zhuǎn)型，完善資源稅，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革。

　　2.實(shí)行向民生傾斜的財(cái)政援助政策。本著以人為本、保障民生、增進(jìn)福利的基本目標(biāo)，使財(cái)政支出向社會(huì)事業(yè)傾斜，特別是向當(dāng)前十分薄弱的領(lǐng)域如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障和“三農(nóng)”等方面傾斜，如按照“多予、少取、放活”的方針，加大力度支持“三農(nóng)”；促進(jìn)低收入群體的住房、醫(yī)療和子女就學(xué)等困難問題的解決；支持公共衛(wèi)生和醫(yī)療服務(wù)體系建設(shè)，提高疾病預(yù)防控制和醫(yī)療救治服務(wù)能力；增加公共教育的投入，為公民提供平等致富、公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)等等。

　　3.完善財(cái)政促進(jìn)就業(yè)長(zhǎng)效機(jī)制。實(shí)施財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、金融支持等政策措施，刺激服務(wù)業(yè)和民營(yíng)企業(yè)發(fā)展，促進(jìn)其吸納更多的剩余勞動(dòng)力，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展的就業(yè)彈性；加大對(duì)就業(yè)再就業(yè)的支持力度，繼續(xù)落實(shí)就業(yè)再就業(yè)的各項(xiàng)優(yōu)惠政策，加大再就業(yè)資金投入，改善創(chuàng)業(yè)和就業(yè)環(huán)境。

　　4.加快建設(shè)與我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障體系。逐步提高各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障制度，擴(kuò)大城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，建立和完善社會(huì)保障籌資機(jī)制；積極穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)，推進(jìn)新型農(nóng)民合作醫(yī)療制度、農(nóng)民最低生活保障制度和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革試點(diǎn)；按屬地原則逐步將異地務(wù)工的農(nóng)民工納入務(wù)工所在地的社會(huì)保障體系等。