[摘  要]構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，中國(guó)政府應(yīng)該如何運(yùn)用市場(chǎng)的方法來(lái)管理公共事務(wù)，提高公共行政服務(wù)的質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共行政管理的現(xiàn)代化，是擺在國(guó)人面前現(xiàn)實(shí)而又緊迫的問(wèn)題。根據(jù)政府服務(wù)職能的定位，構(gòu)建公共服務(wù)型政府模式應(yīng)做到以顧客或市場(chǎng)為服務(wù)導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)職能的市場(chǎng)化、社會(huì)化和法治化。

　　[關(guān)鍵詞]政府，公共服務(wù)，執(zhí)政理念

　　《中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議公報(bào)》提出的構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的九大目標(biāo)之一就是“基本公共服務(wù)體系更加完備，政府管理和服務(wù)水平有較大提高”。建設(shè)公共服務(wù)型政府，應(yīng)該成為中國(guó)下一步改革的中心和重點(diǎn)。

　　一、公共服務(wù)型政府的含義

　　所謂公共服務(wù)型政府，即滿足社會(huì)公共需求，提供充足優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的現(xiàn)代政府�，F(xiàn)代服務(wù)型政府職能的公共性和有限性，決定了政府職能的核心內(nèi)容是公共產(chǎn)品與公共服務(wù)。公共服務(wù)型政府模式，就是由政府來(lái)創(chuàng)建一種公共服務(wù)的供給體系，由政府或社會(huì)來(lái)有效（及時(shí)和足量）地滿足人民群眾日益擴(kuò)大的公共服務(wù)需求。公共服務(wù)型政府模式下的公共物品供給主體并非僅限于政府組織，它需要最大限度地吸納各類社會(huì)團(tuán)體或私人企業(yè)參與到公共物品的供給中來(lái)。

　�。ㄒ唬┓�務(wù)型政府的內(nèi)涵

　　從20世紀(jì)70年代中后期開(kāi)始，西方國(guó)家掀起了轟轟烈烈的政府改革。在這場(chǎng)新興的政府改革過(guò)程中，新的服務(wù)型政府理念浮出水面。概括地講，這種新的理念主要有以下特征：解決本國(guó)的財(cái)政問(wèn)題是西方各國(guó)政府改革的主要原因；政府部門開(kāi)始引進(jìn)市場(chǎng)理念和私營(yíng)部門的管理技能；實(shí)現(xiàn)政府在公共服務(wù)方面由公共服務(wù)的提供者變?yōu)楣�共服�?wù)的“監(jiān)督人”；精簡(jiǎn)政府機(jī)構(gòu)，將自己的職能定位于“掌舵”而非“劃槳”。

　　（二）公共服務(wù)型政府的決定因素

　　在當(dāng)今社會(huì)，一國(guó)政府要成為公共服務(wù)型政府，是由四個(gè)方面的基本關(guān)系決定的。（1）在普遍的公民主權(quán)基礎(chǔ)上的民主與憲政，將決定國(guó)家權(quán)力的公共性質(zhì)和政府為公民服務(wù)的地位。（2）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是公民的經(jīng)濟(jì)而不是政府的經(jīng)濟(jì)，在政府與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的關(guān)系上，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是主體，政府是為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)的。（3）社會(huì)是公民們的社會(huì)而不是政府的社會(huì)，在政府與社會(huì)的關(guān)系中，政府是為公民社會(huì)服務(wù)的。（4）以政府為依托的直接公共服務(wù)滿足的是公民的直接需求，而間接公共服務(wù)即經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)監(jiān)管和社會(huì)管理則是滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)發(fā)展的需要。

　　（三）政府公共服務(wù)的范圍

　　政府公共服務(wù)的目標(biāo)就是提供滿足公眾消費(fèi)和受益的公共產(chǎn)品，公共產(chǎn)品又分為物質(zhì)產(chǎn)品和非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)產(chǎn)品。物質(zhì)產(chǎn)品，人們看得見(jiàn)，摸的著，包括公用設(shè)施、公共建筑、如道路、橋梁、車站、碼頭等；非物質(zhì)形態(tài)的服務(wù)產(chǎn)品是政府機(jī)構(gòu)及所屬的行政事業(yè)單位為公眾提供的各種行政事業(yè)服務(wù)，包括辦理各種證件，各種咨詢以及政府提供的教育、文化、體育、醫(yī)療、衛(wèi)生、保險(xiǎn)、社會(huì)福利和其他服務(wù)事業(yè)。

　　二、中國(guó)政府公共服務(wù)的現(xiàn)狀

　�。ㄒ唬�從經(jīng)濟(jì)職能角度看

　　在中國(guó)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的比例一直比較高。這意味著政府把大量的財(cái)政資源用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，甚至是競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，而忽視了對(duì)諸如社會(huì)保障、醫(yī)療、教育和衛(wèi)生等公共服務(wù)的提供（如表1）。

　　縱向相比，從表1可以看出，中國(guó)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的支出雖然這些年有所下降，但在2004年仍然高達(dá)總支出的27.85%；從橫向看，表2反映出中國(guó)在公共服務(wù)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的比例關(guān)系與西方發(fā)達(dá)國(guó)家在這方面的比例關(guān)系之間的差距。這表明：僅從經(jīng)濟(jì)職能角度定位，中國(guó)政府是一個(gè)典型的經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府。

　　由表2分析可以得出中國(guó)財(cái)政具有“一高一低”兩大特點(diǎn)。“一高”是經(jīng)濟(jì)服務(wù)仍然是中國(guó)最大的財(cái)政支出項(xiàng)目，“一低”是公共服務(wù)和社會(huì)保障支出嚴(yán)重不足。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的財(cái)政支出除了社會(huì)管理之外，主要是用于公共服務(wù)。

　�。ǘ�）從民眾調(diào)查角度看

　　2005年8月—9月，《小康》雜志社與有關(guān)政府部門、社會(huì)團(tuán)體及專家聯(lián)合組成調(diào)查組對(duì)中國(guó)“公共服務(wù)小康指數(shù)”進(jìn)行抽樣問(wèn)卷調(diào)查。這次調(diào)查將公共服務(wù)細(xì)化為國(guó)家安全、行政管理、國(guó)防外交、教育、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、科技、市政建設(shè)及環(huán)保、文化娛樂(lè)及公共安全等幾方面，其中，國(guó)防外交、國(guó)家安全等暫時(shí)不予論述，此次調(diào)查結(jié)果顯示。

　　1.科技、公共安全、文化娛樂(lè)位列三甲。這是中國(guó)政府幾年來(lái)一直致力于改進(jìn)的問(wèn)題。在全球化背景下，各國(guó)經(jīng)濟(jì)漸趨一體，中國(guó)政府和外界的各種聯(lián)系都在加強(qiáng)。（1）在科技方面，政府通過(guò)引進(jìn)外資和各種適合國(guó)情的技術(shù)、加大投入等措施推動(dòng)科技加速進(jìn)步，民間評(píng)價(jià)與實(shí)際情況有一定落差。（2）中國(guó)政府一直重視提高公民的公共安全。（3）在文化娛樂(lè)方面，政府逐漸放開(kāi)經(jīng)營(yíng)限制，同時(shí)努力提高各種文化娛樂(lè)設(shè)施，增加各種文化交流。

　　2.醫(yī)療、教育、社會(huì)保障排位最后。（1）中國(guó)公共衛(wèi)生服務(wù)的覆蓋率很低。一方面，醫(yī)療資源分配不均衡。西部地區(qū)的醫(yī)療衛(wèi)生在軟硬件設(shè)施上與東部地區(qū)相差很多，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療配備也遠(yuǎn)遜于城市地區(qū)，即使在大城市內(nèi)部，資源分配也非常不均衡。另一方面，很多老百姓看不起病。同時(shí)，醫(yī)療常識(shí)的普及力度不夠，需要改進(jìn)。（2）在教育領(lǐng)域，教育理念還未完全落到實(shí)處，資源投入不足、分配不足的現(xiàn)象非常普遍，而且教育腐敗現(xiàn)象也在蔓延。 （3）中國(guó)社會(huì)保障覆蓋率較低。截至2004年底，全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的人數(shù)僅16 342萬(wàn)人，參加失業(yè)保險(xiǎn)的人數(shù)為10584萬(wàn)人，參加醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為 12 386萬(wàn)人，分別占全國(guó)就業(yè)人員總數(shù)74432萬(wàn)人的21.96%、14.22%和16.64%.

　　3.環(huán)保、行政管理居中。（1）在中國(guó)市政建設(shè)方面，地方性市政管理有所提高，但先發(fā)展后保護(hù)的思路仍然存在。（2）在行政管理領(lǐng)域，政府機(jī)構(gòu)相互推諉、打官腔的情況仍比較嚴(yán)重，確實(shí)反映了目前公務(wù)員整體素質(zhì)還需要大大提高。

　　三、建設(shè)公共服務(wù)型政府的基本思路

　�。ㄒ唬┙ㄔO(shè)公共服務(wù)型政府，有賴于樹(shù)立和更新四個(gè)執(zhí)政理念

　　1.依法行政理念。所有行政機(jī)關(guān)都應(yīng)依法行政，一切政府行為都應(yīng)納入法制化軌道，遵守國(guó)際慣例和條約，其中，行政決策、執(zhí)行、監(jiān)督都必須嚴(yán)格按照國(guó)家的法律法規(guī)、國(guó)際慣例和條約辦事，做到以法為據(jù)、依法辦事，努力實(shí)現(xiàn)從權(quán)力政府向法制政府的轉(zhuǎn)變。依法行政的核心是依法治吏、依法治權(quán)，尤其是涉及到關(guān)系國(guó)際社會(huì)事務(wù)的公共權(quán)力。

　　2.執(zhí)政為民理念。人民擁護(hù)不擁護(hù)、贊成不贊成、高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)是政府一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。只要是關(guān)系群眾利益的事，都應(yīng)認(rèn)真聽(tīng)、主動(dòng)想、及時(shí)辦，真正把立黨為公、執(zhí)政為民落實(shí)到思想和行動(dòng)中去，落實(shí)到關(guān)心群眾生產(chǎn)生活的工作中去，不斷提高人民的生活水平。

　　3.政務(wù)公開(kāi)理念。公開(kāi)政務(wù)、公開(kāi)政情是政府有效履行公共服務(wù)職能的重要保障，也是建設(shè)公共服務(wù)型政府的內(nèi)在要求。建立信息公開(kāi)制度，實(shí)現(xiàn)從封閉型的行政體制向公開(kāi)、透明的行政體制轉(zhuǎn)變。要求政府的各項(xiàng)政策措施，特別是與人民群眾利益密切相關(guān)的行政事項(xiàng)，除涉及國(guó)家機(jī)密、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的以外，都應(yīng)向社會(huì)公開(kāi)，給人民群眾以更多的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

　　4.清廉績(jī)效理念。政府應(yīng)廉潔從政，高效行政。廉潔從政，應(yīng)堅(jiān)持標(biāo)本兼治、綜合治理、重在治本、重在建設(shè)的廉政工作要求，嚴(yán)格執(zhí)行廉政建設(shè)責(zé)任制，深入開(kāi)展反腐倡廉工作，推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，嚴(yán)肅查處各類腐敗案件。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的制約和監(jiān)督。高效行政，就是政府運(yùn)轉(zhuǎn)速度快、辦事效率高、行政成本低、管理效益好。因此，各級(jí)政府及其工作人員必須增強(qiáng)行政成本意識(shí)、效率意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)，進(jìn)一步壓縮審批事項(xiàng)，提高工作效率，建設(shè)廉潔高效的“效能政府”。

　　（二）科學(xué)定位中國(guó)的政府職能

　　1.要致力于解決制約市場(chǎng)機(jī)制有效發(fā)揮作用的種種利益障礙問(wèn)題。要建立比較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，就要有效發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)要素充分流動(dòng)的條件，加快國(guó)內(nèi)統(tǒng)一大市場(chǎng)的形成，建立市場(chǎng)交易總成本最低的體制規(guī)則安排。

　　2.要建立適應(yīng)開(kāi)放經(jīng)濟(jì)下的宏觀調(diào)控體系。中國(guó)政府需要調(diào)整微觀規(guī)制。“微觀規(guī)制”在這里是指政府給市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)定規(guī)立矩，立：法建章。微觀規(guī)制不是政府直接介入微觀經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，而是給微觀經(jīng)濟(jì)主體確立活動(dòng)規(guī)則。這就需要政府調(diào)整和修改微觀規(guī)制的法律法規(guī)，使政府的權(quán)力由“無(wú)限”變?yōu)椤坝邢蕖�，尤其要弱化政府�?duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。

　　3.要提供更好的公共服務(wù)。公共服務(wù)，如公共教育、社會(huì)保障、國(guó)防、其他公共基礎(chǔ)設(shè)施及法制環(huán)境是市場(chǎng)無(wú)法提供的，是政府服務(wù)的基本職能。長(zhǎng)期以來(lái)，由于實(shí)施經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略，對(duì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的直接投資一直是政府工作的重中之重，政府提供公共服務(wù)的職能也服從于這個(gè)大局。政府投入的重點(diǎn)是社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和公共服務(wù)。

　　4.要建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和秩序。通過(guò)政府的自我改革和調(diào)整，完善社會(huì)和輿論的監(jiān)督作用，真正完成政府職能轉(zhuǎn)變。同時(shí)也應(yīng)看到，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則和法治的建立必然是一個(gè)過(guò)程，也許需要20年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間。但較完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制規(guī)則和法治環(huán)境的創(chuàng)立，將為中國(guó)經(jīng)濟(jì)的未來(lái)發(fā)展構(gòu)造更有利的體制條件。

　　5.要解決好公平分配問(wèn)題。要通過(guò)稅收、轉(zhuǎn)移支付、社會(huì)保障、消除貧困扶助低收入階層。如果放松了公平分配問(wèn)題，造成地區(qū)、城鄉(xiāng)、貧富差距進(jìn)一步擴(kuò)大，就可能影響社會(huì)穩(wěn)定，進(jìn)而影響到經(jīng)濟(jì)效率提高。改善經(jīng)濟(jì)效率和競(jìng)爭(zhēng)力肯定是第一位的。在這種情況下如何考慮并制定不影響生產(chǎn)率、競(jìng)爭(zhēng)力和創(chuàng)新動(dòng)力的社會(huì)公平機(jī)制和政策，是政府部門面對(duì)的一個(gè)新挑戰(zhàn)。

　　6.要解決好污染和生態(tài)破壞等外部性問(wèn)題。制定并嚴(yán)格執(zhí)行保護(hù)生態(tài)環(huán)境的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，全面實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，是政府的一項(xiàng)重要職能，政府要擔(dān)當(dāng)起這個(gè)責(zé)任。一方面要防止國(guó)外資本以投資為名向中國(guó)轉(zhuǎn)移高污染、對(duì)生態(tài)有長(zhǎng)遠(yuǎn)不利影響的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目，另一方面也要研究制定政策，減少或禁止對(duì)中國(guó)生態(tài)環(huán)境有破壞作用的產(chǎn)品生產(chǎn)和進(jìn)口。

　　四、中國(guó)公共服務(wù)型政府模式的構(gòu)建

　　新公共管理改革的核心，是將市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和企業(yè)管理方法引入到公共服務(wù)的提供中來(lái)，用于改造傳統(tǒng)的政府公共服務(wù)模式。主要做法是：引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，利用市場(chǎng)主體和市場(chǎng)力量來(lái)執(zhí)行和運(yùn)營(yíng)某些公共服務(wù)項(xiàng)目，并利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)壓力，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量，以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“準(zhǔn)市場(chǎng)化”；同時(shí)將不必由政府承擔(dān)的職能轉(zhuǎn)移給各種社會(huì)組織，通過(guò)提供資助補(bǔ)貼、減免稅收等優(yōu)惠方式，引導(dǎo)非營(yíng)利性組織提供某些公共服務(wù)項(xiàng)目。根據(jù)政府服務(wù)職能的定位，構(gòu)建公共服務(wù)型的政府模式必須做到如下四點(diǎn)。

　　1.以顧客或市場(chǎng)為服務(wù)導(dǎo)向，這是公共服務(wù)提供從政府本位、官本位向社會(huì)本位、民本位轉(zhuǎn)變的一個(gè)基本選擇。其主要途徑有：（1）擴(kuò)大政府決策的公眾參與。政府提供什么公共服務(wù)、怎樣提供，應(yīng)當(dāng)事先聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，以公眾意愿作為第一價(jià)值取向，并建立有關(guān)了解民意、公共參與決策的渠道、規(guī)則和程序；（2）政府公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)以社會(huì)的評(píng)價(jià)為主，以服務(wù)對(duì)象的評(píng)價(jià)為主，加大公眾影響的比重。

　　2.公共服務(wù)職能的市場(chǎng)化。公共服務(wù)職能市場(chǎng)化的范圍包括以下方面：在公共工程建設(shè)領(lǐng)域，凡是屬于經(jīng)營(yíng)性或競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目，必須建立公正規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)公共招標(biāo)、內(nèi)部競(jìng)爭(zhēng)和合同外包等市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，改變公營(yíng)部門就一定比民營(yíng)部門強(qiáng)或者民營(yíng)部門就—定比公營(yíng)部門強(qiáng)的固有認(rèn)識(shí)。除了義務(wù)教育、基礎(chǔ)科研、社會(huì)保障、公共安全等必須由政府提供的最基本公共服務(wù)外，在教育、衛(wèi)生、體育等公共服務(wù)領(lǐng)域，也應(yīng)當(dāng)營(yíng)造競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，利用競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制產(chǎn)生的壓力來(lái)促使服務(wù)提供者不斷改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量。

　　3.公共服務(wù)職能社會(huì)化。公共服務(wù)職能的社會(huì)比是以顧客為中心的管理模式（顧客導(dǎo)向），即公共服務(wù)的提供不再由政府獨(dú)自承擔(dān)，政府不再是管理公共事務(wù)的惟一機(jī)構(gòu)，許多非政府機(jī)構(gòu)可加入到公共服務(wù)的產(chǎn)品提供隊(duì)伍中來(lái)，從而使政府可以部分甚至完全地從日常事務(wù)中解脫出來(lái)，專心于政策的制定和執(zhí)行，通過(guò)對(duì)社會(huì)力量的組織、利用和管理，實(shí)現(xiàn)公共管理和服務(wù)的社會(huì)化。

　　4.公共服務(wù)行政管理“法治化”。要認(rèn)真貫徹行政許可法，加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督，把事前監(jiān)督和事后監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，從行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督、新聞?shì)浾摫O(jiān)督和人民群眾監(jiān)督三個(gè)方面著手，強(qiáng)化對(duì)權(quán)力行使環(huán)節(jié)的全程監(jiān)督，及時(shí)糾正、制止違法和不當(dāng)?shù)男姓�行為，把依法行政落�?shí)到實(shí)處。同時(shí)，堅(jiān)持不懈地開(kāi)展法制宣傳教育活動(dòng)，切實(shí)增強(qiáng)政府工作人員，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部依法行政的自覺(jué)性和依法決策、依法處理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的水平，確保在行政執(zhí)行中嚴(yán)格依法辦事。