摘　要：在分析教育財政投入法律救濟意義的基礎上，指出了教育財政投入法律救濟存在的問題：1 教育財政投入法律救濟受案范圍太窄；2 教育財政投入法律救濟規(guī)定不健全，各個法律、法規(guī)之間多有沖突；3 教育財政投入司法制度不健全；4 教育財政投入法律救濟的程序不規(guī)范，職權的劃分不明確；5 教育財政投入法律救濟的公正性難以得到有效保障；最后，提出了加快我國教育財政投入法律救濟的對策：1 擴大教育財政投入法律救濟的范圍；2 建立健全教育財政投入司法制度；3 明晰教育財政投入法律救濟的程序；4 提高教育財政投入法律救濟的效率。

　　關鍵詞：教育財政投入；法律救濟；問題；對策

　　目前，教育財政投入的保障在實際生活中仍不盡如人意，“人人享有受教育的權利”的目標還遠未實現(xiàn)。造成這種狀況的緣由固然很多，但教育財政投入法律救濟制度的缺陷是最重要的因素之一。教育財政投入救濟作為事后的補救與事前保障相對應，共同構成權利保障的完整體系。教育財政投入的保障除了立法、執(zhí)法和監(jiān)督的事前保障之外，還必須有相應的法律救濟保障。本文就此作粗淺的探討。

　　一、教育財政投入法律救濟的意義

　　1. 保障學校及師生的合法權利

　　通過教育財政投入法律救濟可以保護教育法律關系主體特別是學校、師生在教育活動中的合法權益�！坝袡嗬�必有救濟”，“無救濟的權利是無保障的權利”，民主政治最基本的涵義是公民的合法權益不受侵犯，受到侵害之后能夠得到恢復和補救。實現(xiàn)這一點的要求，關鍵在于要為相對方的合法權益提供必要的保障，在教育財政投入領域中也是這樣。我國的學校及其師生作為社會生活中的法人和公民，具有自己的多項權利，其中最重要的是教育財政投入經(jīng)費到位的權利，尤其是《教育法》、《教師法》及其他法律法規(guī)又賦予了他們一些獨特的與教育財政投入相關連的權利，這些權利都需要得到保障。如果沒有教育財政投入法律救濟，那么當這些權利受到侵害時，沒有途徑使其得到恢復和補救，有關教育財政投入法規(guī)也就成了一紙空文，變得沒有意義。因此，強化教育財政投入救濟保障，能更好地保障教育財政投入相對人如學校及其師生的合法權益。

　　2. 維護教育財政投入法律的權威

　　通過教育財政投入法律救濟維護教育財政投入法律的尊嚴。教育財政投入法律的權威性是教育法治化、規(guī)范化的起碼要求。教育法律權威的維護不是靠強制力威脅，而是民眾的認同。取得民眾認同的渠道在于公正的執(zhí)法和司法。立法者僅靠詮釋法律的公正性還不足以維護教育法律的權威性，政府財政部門、教育行政機關在財政投入和管理過程中的公正性是維護教育法律權威性的根本。通過教育財政投入法律救濟，對教育行政部門以及其他國家機關的違法行政或管理的矯正、對受侵害的相對方進行法律上的補救，則是維護教育法律權威性的重要措施。

　　3. 促進政府依法治財

　　以法律手段管理教育財政投入是現(xiàn)代國家的一個基本經(jīng)驗。長期以來，我國只注意到通過制定法律、實施法律，使學校、教師有法可依、有法必依。而對于政府權力的濫用有可能帶來的消極影響卻認識不足，因此在法律上對政府權力的控制和約束較少。尤其是對教育財政投入不到位、不合法缺乏制約。而法律救濟制度，尤其是其中的行政救濟制度，其著眼點在于保護行政相對人的合法權利和規(guī)范、監(jiān)督行政權力，如我國的兩大行政救濟法《行政復議法》和《行政訴訟法》都在第一條開宗明義地指出，立法的目的之一是“維護和監(jiān)督行政機關依法行使行政職權”。教育財政投入法律救濟制度具有制約政府教育財政投入行為，預防和控制國家教育機關及其授權組織的侵權行為的功能，能夠促進國家機關加強內部監(jiān)督管理，增強國家工作人員的法制意識，如果教育財政投入相對方能夠明確自己的合法權利，尋求司法或行政救濟，這自然就能夠促進政府財政部門以及有權部門加強自我管理。在根本上說，教育財政投入法律救濟可以促進政府財政部門、其他國家機關依法行政和管理，確保其教育財政投入活動的合法性、公正性和合理性。這對于督促政府依法治財是很有意義的。

　　二、我國教育財政投入法律救濟的問題

　　1. 教育財政投入法律救濟受案范圍太窄

　　我國對教育財政投入法律救濟的理論研究還跟不上形勢的發(fā)展，教育財政投入法律救濟理論研究還比較薄弱。無論從理論上，還是從司法體制上，對教育財政投入的法律救濟問題一直存在較大爭議。從理論上看，教育財政投入的性質和司法保護手段尚無定論；從實踐上看，現(xiàn)行司法體制雖然建立了行政訴訟制度，在一定程度上為學校和相對方告政府提供了某種可能，但是行政受案范圍不包括因受教育財政投入不足受到侵害而起訴政府的案件。如行政訴訟的受案范圍只局限于具體行政行為，法院無權對抽象行政行為和內部行政行為（比如教育財政投入問題）進行審查。法院以不屬行政訴訟范圍為由避開對教育財政投入的裁判，表明對教育財政投入的行政行為采取訴訟途徑尋求救濟有困難，立法范圍對教育財政投入行為作為內部行政行為不可訴是起訴被駁回的原因。這就導致了我們的教育財政投入法律救濟理論不能很好地為實踐的發(fā)展提供有效的理論支持。因此，我國亟需加強對教育財政投入法律救濟制度的理論研究，以推動我國教育財政投入法律救濟制度的進一步發(fā)展和完善。

　　2. 教育財政投入法律救濟規(guī)定不健全，各個法律、法規(guī)之間多有沖突

　　國外憲法對教育財政投入的保障都有規(guī)定，正如大須賀明分析《日本憲法》第26條時所言：“一方面，該條款對作為受教育權者的國民，保障了他們具有請求國家采取措施以完善各種教育外部條件的具體權利，即為教育提供必要的財政支出、設立和管理有關設施、制定有關制度等等；另一方面，為了確保教育內容能夠得以實現(xiàn)，它又對國家課賦了這樣的具體義務，即規(guī)定國家必須履行上述積極性作為�！� 但我國憲法對教育財政投入的規(guī)定相當粗略、含糊，義務教育是否免費都無規(guī)定，至于學習機會和條件權方面的規(guī)定就更抽象了�？偟膩碚f，我國教育財政投入的“方針條款”色彩極其濃厚，加上違憲司法審查制的闕如，實際上教育財政投入只是國家政策的裁量目標，不具有可訴性。教育財政投入中的行政權具有主動性和廣泛性的特點，其對我國教育的各個領域、各個層面影響甚大。因此，有關教育的法律、法規(guī)雖然較多，但其重心并未放在行政相對方權利的救濟上，涉及教育財政投入法律救濟內容的極少。這反映出傳統(tǒng)的治國思想對我國立法指導思想仍有極大的影響。與此同時，處于少數(shù)地位的一部分法律救濟規(guī)范規(guī)定得也比較原則、抽象，有些甚至模糊不清。就行政檢察監(jiān)督制度來說，我國行政監(jiān)察法雖然規(guī)定對行政教育財政投入進行監(jiān)督，但對監(jiān)督的方式、途徑、效力等方面的規(guī)定不甚明確，缺乏可操作性，從而導致現(xiàn)實中對政府教育財政投入的檢察監(jiān)督往往流于形式。

　　3. 教育財政投入司法制度不健全

　　我國的教育司法制度處于起步階段，尚在探索之中，還沒有形成完整的體系。因而，教育財政投入司法制度也就不健全，主要表現(xiàn)在：第一，教育司法專門職能機構亟待建立和健全。教育法庭組織上的專職化和相對獨立化是建立和健全教育司法專門職能機構的當務之急。雖然我國在個別地區(qū)人民法院內部設立了專門的教育司法職能機構———教育法庭，但目前只是處于試點和探索階段，而且其組成人員往往是兼職的，審判職能也常常由其他職能法庭代理，缺乏相對獨立性和職能的完整性。同時在認識上也不到位，在司法理論和實踐中，仍存在著有無必要設立教育法庭的爭議。這不僅影響教育財政投入司法救濟的進程和質量，而且也阻礙教育財政投入法律救濟的途徑。第二，教育財政投入行政裁決缺乏制度化、法律化。教育財政投入行政裁決不僅是行政機關的執(zhí)法活動，也是行政司法活動的重要表現(xiàn)形式。在我國，教育法律、法規(guī)只規(guī)定當事人可以申請行政機關裁決糾紛，但是由哪一個行政機構來裁決，按何種程序裁決，具備什么樣條件的行政機關予以裁決等，缺乏具體規(guī)定。如《教育法》，并未明確規(guī)定由哪一個部門以及這個部門的哪一個機構處理，同時，受理機構的權限、職責以及受理程序等也未具體規(guī)定。

　　4. 教育財政投入法律救濟的程序不規(guī)范，職權劃分不明確

　　我國的法律救濟包括了內部救濟、司法救濟、權力機關救濟和國家賠償?shù)榷鄠�部分。各個部分之間的關系如何，它們之間如何銜接、救濟的程序等并不是很規(guī)范，這也就造成了職權不明，甚至出現(xiàn)各個行政救濟機關互相推諉的現(xiàn)象，使教育財政投入法律救濟的程序不規(guī)范，職權劃分不明確。如《教育法》第七章教育投入與條件保障規(guī)定教育財政投入有關內容，但是對教育財政投入不到位缺乏相應的法律救濟規(guī)定，如各級政府財政投入不符合法律規(guī)定，是否提出申訴，具體向哪個部門、哪個機構申訴，并無明確規(guī)定，導致實際操作困難，欲訴無門。目前，我國行政復議與行政訴訟關系分為四種情況，即先復議再訴訟、只復議不能訴訟、當事人可以選擇復議或訴訟、只能訴訟不能復議。而關于這四種情況的規(guī)定分散于大量的法律、法規(guī)之中。對普通的行政相對方來講，要對這些規(guī)定了解清楚無異于天方夜譚，就是一般的法律工作者也不一定能完全了解，因此，在這種情況下，教育財政投入行政相對方很難行使他們合法擁有的權利。

　　5. 教育財政投入法律救濟的公正性難以得到有效保障

　　“自己不做自己案件的法官”是西方一個重要的法律原則。而在我國，救濟機關的獨立性卻難以得到保障。如在行政復議中，我國政府機構中沒有設立相對統(tǒng)一的行政復議機構，其分屬于各級不同的人民政府和不同的行政職能部門，各級人民政府和各行政職能部門根據(jù)情況設立主管行政復議的工作機構，由于行政復議機構設立的隨意性很大，它很容易受到上級領導的影響，受理行政爭議的公正性也就難以保障。在行政訴訟方面，法院當然是獨立于行政機關之外的，在我國的現(xiàn)有體制下，法院在經(jīng)濟上對行政機關的依賴性非常大，這就導致了法院在審查行政行為時束手束腳，受行政機關的影響較大，難以真正做到中立，公正當然也就難以保證。另外一個方面，由于我國是一個長期缺乏民主與法治傳統(tǒng)的國家，封建社會所形成的“官貴民賤”、“民不能告官”、“忌訴”、“息事寧人”等思想仍存在于部分人的頭腦中，一些地方的政府官員官僚作風嚴重，崇尚人治，輕視以至否定法治，從而使教育財政投入的法律救濟制度得不到很好的執(zhí)行和實施。在一些地方、一些部門，主要領導的一個表態(tài)、一張條子，就足以使教育財政投入的法律救濟扭曲變形。

　　三、健全我國教育財政投入法律救濟的對策

　　1. 擴大教育財政投入法律救濟的范圍

　　為有效地保護行政相對方的合法權益和監(jiān)督政府教育財政投入行為，教育財政投入救濟的范圍應擴大。因此，立法機關應進一步明確規(guī)定教育財政投入法律救濟的法定期限、訴訟管轄權及申訴程序，立法機構應健全訴訟制度，使訴訟進一步規(guī)范化、法制化，充分發(fā)揮訴訟對教育財政投入救濟的重要作用。

　　筆者認為，教育財政投入法律救濟范圍的擴大應從救濟的受案范圍、行政救濟的被訴主體范圍和受審查行政行為的范圍三個方面進行完善。在受案范圍方面，由于我國救濟的范圍比較狹小，隨著救濟制度的完善，對教育財政投入的行政行為應盡量使其都能得到救濟。在受審查行政行為方面，應將抽象行政行為和行政不作為的教育財政投入行為納入到行政救濟的范圍。正如我國有關學者所認為的那樣：“抽象行政行為的司法審查暫時闕如；大量的特別權力關系領域還沒有受到行政訴訟法的調整，政治權利的司法救濟諱莫如深……以刑事偵查為名規(guī)避行政訴訟的事件時有發(fā)生�！睂Τ橄笮姓�行為和行政不作為的教育財政投入行為的審查是保障行政相對方合法權益和監(jiān)督行政主體依法行政的必要前提。

　　2. 建立健全教育財政投入司法制度

　　要通過建立健全教育財政投入司法制度等措施，保證教育財政投入的法律規(guī)范尊嚴，維護教育財政投入法的權威，確保教育財政投入救濟途徑的司法制度。當前各國教育司法制度大體有以下值得借鑒：首先，建立教育系統(tǒng)內部司法制度。中央和地方教育行政部門設有專門機構行使教育行政裁判權和司法仲裁權，負責對涉及教育行政人員的訴訟案件和教育財政投入違法案件的行政懲處和裁決。其次，建立教育系統(tǒng)外部行政司法制度。國家可設立單獨的行政仲裁制度和機構，專門受理涉及教育財政投入違法行為的訴訟案件。這類行政司法機構有權對包括違背教育法律在內的一切行政違法行為作出裁決，有權受理涉及包括教育行政人員在內的公務人員的財政投入訴訟案件。再次，對國家機構的財政投入活動的專門稽查制度�？山梃b國外獨立設立國家審計機構，負責對包括教育機構在內的公共機構的財政活動進行監(jiān)督、審計、裁定。通過以上方式，建立健全教育財政投入法律救濟司法制度，確保教育財政投入的到位。

　　3. 明晰教育財政投入法律救濟的程序

　　法律救濟程序是法律救濟機關對行政行為侵犯公民合法權益所造成的損害進行救濟的方式、方法、步驟以及時間延續(xù)性的總和。在我國執(zhí)法與司法實踐中，歷來重實體輕程序，認為只要實體問題處理得當，遵不遵守程序無關緊要。于是在實踐中經(jīng)常出現(xiàn)為了解決教育財政投入實體問題而不擇手段，輕視乃至漠視行政相對人程序權利的違法案例。實際上，程序權利和實體權利同樣重要。教育財政投入法律救濟程序公正不僅是實體公正的有力保證，其本身同樣具有重要的價值，它是人性尊嚴、政府責任和民主行政的應有之意。因此，要在教育財政投入中防止暗箱操作、秘密運行的做法，加強教育財政投入救濟程序的透明度，以使教育財政投入的行政相對方切實了解救濟的具體程序，只有在徹底了解法律的基礎上，人們才能服從法律，也只有如此，才能使教育財政投入相對方真正地拿起法律的武器來保護自己的合法權益。

　　4. 提高教育財政投入法律救濟的效率

　　教育財政投入法律救濟是保障公民權利和監(jiān)督行政權力濫用的一種法律制度，應當講，追求公正是其重要的目的之一。我國在最初構建法律救濟制度時忽視了法律救濟的效率問題。然而，效率與公正并不是非此即彼的關系，如果教育財政投入法律救濟效率低下，相對方為此將耗費大量的精力、時間，顯然在經(jīng)濟上（主要是原告）付出的代價也是相當大的。這樣，即使到最后達到了行政對方所期望的結果，成本與收益的比例也不會維護在一個合理的水平上。同時，教育財政投入法律救濟效率的低下也會導致社會公共管理的目標不能實現(xiàn)。因此，教育財政投入法律救濟的效率必須提高，這樣才能適應社會發(fā)展的需要。

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