五、國債與國庫現(xiàn)金管理制度的理論應用與實踐

　　無論從現(xiàn)代經濟學理論還是各國實踐來看，適度發(fā)債有利于促進社會經濟發(fā)展。但是，國債雖然具有平衡財政收支，滿足各項公用事業(yè)需要，促進國內資本市場發(fā)展，調控宏觀經濟的作用，但也存在債務風險和債務危機等問題，因此，必須重視并加強國債管理。

　�。ㄒ唬╆P于國債規(guī)模。

　　從我國實際來看，盡管恢復國債發(fā)行的歷史不長，僅有20多年，國債規(guī)模與許多市場經濟國家相比也較小，但年度發(fā)行規(guī)模增速較快，余額累計速度也較快。尤其是在1998年實施積極財政政策后，國債規(guī)模逐年擴大，國債余額也逐年增加。雖然這些年里我國的國債相對規(guī)模和赤字率均有不同程度的提高，但國債相對規(guī)模和赤字率兩項指標仍然處于較低水平。2004年的國債相對規(guī)模僅為21.6%；赤字率更從2002年的3.04%降到2.34%.與歐盟、美國平均60%以上的國債相對規(guī)模，以及英、美、法等發(fā)達國家平均5%的赤字率相比，我國均顯著低于同期主要發(fā)達國家的水平。但這里講的債務只是中央財政發(fā)行的國債，不包括地方各級政府的債務及隱形、或有債務，這些債務中潛伏著很大的危機。因此，國債風險管理問題，仍是我們必須高度關注并重點研究解決的問題。

　　（二）關于國債余額管理。

　　國債余額管理是市場經濟國家普遍采用的國債規(guī)模管理方式。國債余額是指在某一時點政府未清償債務的累計數額。盡管國債年度發(fā)行量包括國債還本和新增國債兩部分，但由于國債還本多采取“借新還舊‘’方式，不會導致國債余額的增力口，因此市場經濟國家主要通過控制新增國債來控制國債余額，即實行國債余額管理。這不但有助于全面衡量政府債務總體規(guī)模和政府債務風險狀況，增強立法機構對國債規(guī)模的總體控制；而且也便于政府根據經濟發(fā)展和市場情況，靈活調整國債發(fā)行，提高國債流動性。

　　目前，我國仍然延續(xù)國債發(fā)行額管理方式。即每年由全國人大審批年度國債發(fā)行額，財政部據此制定年度發(fā)行計劃、組織發(fā)行，并將年度國債發(fā)行額作為硬性指標來完成。實行國債余額管理應成為未來我國國債發(fā)行管理的方向。財政部已就此事專報國務院和全國人大，力爭盡快獲得全國人大批準，于明年正式實行。今后需要在積極穩(wěn)妥開展相關管理工作的基礎上，進一步深入研究國債余額管理的有關問題。

　�。ㄈ�）關于國債結構管理。

　　國債結構管理包括對品種結構、利率結構以及期限結構的管理。國債結構是否合理，將直接影響到國債的發(fā)行成本、投資人結構、市場流通性、債務償還以及相關的宏觀經濟調控政策的實施。首先，依據利率結構理論，短期國債利率一般要低于長期國債利率。通過定期、均衡、滾動發(fā)行短期國債并保持一定規(guī)模的短期國債存量，可有效替代部分長期國債的發(fā)行，節(jié)約國債發(fā)行成本；而發(fā)行中長期國債則能在一定時期內減輕國債償還壓力。其次，國債期限結構與其投資人結構之間存在著相互影響、相互制約的關系。不僅國債投資人對期限的偏好，會影響到國債能否順利發(fā)行，影響市場交易表現(xiàn)，而且國債期限結構反過來又會影響投資人結構的形成，豐富、多樣的國債期限結構有利于形成廣泛而穩(wěn)定的投資人隊伍。第三，鑒于不同期限國債在市場中的交易表現(xiàn)存在一定的差異，通常短期國債的流動性較好，以其即期收益率為基礎，實現(xiàn)長、中、短期國債規(guī)律化發(fā)行，可有效建立起國債收益率曲線，提高市場流通性。第四，合理的國債期限結構，能確保政府年度債務支出流量的均衡，避免償債過于集中，降低國債運行風險。第五，由于短期國債是中央銀行開展公開市場業(yè)務的主要操作工作，中長期國債的利率水平可有效改變人們對未來經濟的預期，期限結構合理的國債收益率曲線是金融市場的基礎，是進一步深化金融體制改革的前提條件，因此，在國債期限機構的安排上，必須做到長、中、短期國債均衡搭配。

　　國債結構管理是國債管理的重要內容。經過多年不懈努力，我國國債結構較為單一的狀況已得到徹底改觀。但與市場經濟發(fā)達國家相比，我國的國債期限總體偏長。應該講，這是在現(xiàn)行的發(fā)行額管理方式下，為避免國債發(fā)行和還本數額的過快增加而采取的權宜之策。顯然，這不利于國債金融功能的發(fā)揮和國債市場的深化。隨著國債余額管理的實行，今后應注意結合財政收支狀況，盡可能合理安排和調整國債結構。

　�。ㄋ模╆P于國債市場化創(chuàng)新。

　　近幾年來，我國國債市場化創(chuàng)新雖然取得了一定成效，但由于相關法規(guī)和制度建設滯后、市場分割、監(jiān)管不統(tǒng)一等原因，造成市場缺位錯位、國債基準利率作用不明顯、交易方式單一以及投資者結構失衡等問題仍然不同程度地存在。本著完善國債市場的宗旨，結合中國國債市場中長期發(fā)展戰(zhàn)略，需要在六個方面加大工作力度：一是加快市場環(huán)境和基礎設施建設。加快修訂1992年頒發(fā)的《國庫券條例》，規(guī)范國債發(fā)行、流通、使用和償還全過程，形成較為科學、嚴密、高效的市場監(jiān)督管理模式；修訂國債登記托管辦法，規(guī)范國債托管風險防范機制，提高市場運行效率。二是努力構建統(tǒng)一互聯(lián)的國債市場。組建全國統(tǒng)一的記賬式國債承銷團，跨市場方式發(fā)行記賬式國債；進一步促進國債轉托管及交易、結算效率的提高，為建立統(tǒng)一互聯(lián)的托管、估算體系奠定基礎。三是繼續(xù)豐富國債品種。嘗試通過商業(yè)銀行柜臺系統(tǒng)發(fā)行儲蓄國債品種，部分替代憑證式國債；進一步深化商業(yè)銀行柜臺交易記賬式國債的試點工作；增加關鍵期限國債品種，實現(xiàn)關鍵期限國債定期、均衡、滾動發(fā)行。四是提高一級市場定價的合理性。時機成熟時，推出國債預發(fā)行制度，充分發(fā)揮一級市場價格發(fā)現(xiàn)功能；進一步完善國債招標規(guī)則，進一步規(guī)范國債提前贖回招標程序。取消基本承銷額制度，設定投標額限制，加大競爭性投標方式承銷國債量。五是研究新的國債交易方式和做市商制度。深入研究國債掉期、國債期貨等新的交易方式，擇機推出新的國債衍生產品；研究建立銀行間債券市場融資融券機制，為推行做市商制度創(chuàng)造市場環(huán)境。六是加強國債風險管理。進一步加強對承銷機構的市場風險監(jiān)控，加強對高風險市場機構指導和監(jiān)控，維護國債市場的安全和穩(wěn)定。

　�。ㄎ澹╆P于國庫現(xiàn)金管理。

　　國庫現(xiàn)金管理是現(xiàn)代財政國庫管理的主要組成部分，也是財政部門提高國庫資金使用效益的重要途徑。在國際上，各國實施國庫單一賬戶改革后，都陸續(xù)對閑置庫款實施現(xiàn)金管理，在確保支付安全的前提下壓縮庫底資金。如英國財政部經常性庫款余額僅有2億英鎊，美國為50億美元，澳大利亞為15億澳元，其余國庫資金均用于現(xiàn)金運作。毫無疑問，國庫現(xiàn)金管理已成為發(fā)達市場經濟國家財政國庫管理的通行模式，成為宏觀經濟調控的一個新手段。目前，發(fā)達市場經濟國家國庫現(xiàn)金管理的通行做法，大致可分為英、美兩種模式。

　　比較兩種模式，其共同點主要有三個：一是國庫央行賬戶上保留一個基本穩(wěn)定的余額，以確保國庫支出需要，超過部分通過商業(yè)銀行定期存款、同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進行市場操作。二是通過定期持續(xù)發(fā)行短期債券，以彌補季節(jié)性財政資金缺口，滿足正常的財政支出需要。三是當出現(xiàn)長期性財政資金盈余時，通過減少國債發(fā)行或買回國債等方式降低國庫現(xiàn)金余額。其不同點主要也有三個：一是國庫資金歸集方式不同。在英國模式下，國庫資金首先進入國庫央行賬戶，然后對超過央行賬戶目標余額部分進行市場運作。在美國模式下，商業(yè)銀行代理征稅時大都將國庫資金直接存放在國庫商行賬戶中，每天通過國庫商行賬戶和國庫央行賬戶的資金劃撥，保持國庫央行賬戶的余額穩(wěn)定。二是央行介入程度不同。在英國模式下，國庫現(xiàn)金管理操作指令的制定和具體操作都由財政部獨立完成；而美國模式則由財政部商央行后下達國庫央行賬戶和國庫商行賬戶間的資金調撥指令，由央行進行具體操作。三是操作方式不同。在英國模式下，超過國庫央行賬戶目標余額的短期資金通過同業(yè)拆借、國債回購與逆回購等方式進行操作；但美國模式則主要通過商業(yè)銀行定期存款進行操作。

　　隨著我國財政國庫管理制度改革的全面推行，開展國庫現(xiàn)金管理的必要性和緊迫性日益突出。財政部也一直在認真研究國庫現(xiàn)金管理問題。2005年初，財政部會同中國人民銀行向國務院報送了關于開展國庫現(xiàn)金管理的請示并獲批準，財政部目前正會同中國人民銀行制定具體操作辦法，中央財政國庫現(xiàn)金管理可望近期實施。做好國庫現(xiàn)金管理主要應從三個方面著手：一是要建立財政收支預測體系，準確預測國庫現(xiàn)金流量，為國庫現(xiàn)金余額管理提供準確信息。二是要采取市場化操作方式來實施國庫現(xiàn)金管理。在保留最低國庫存款余額以備支付的前提下，對國庫現(xiàn)金余額進行市場化余缺調整。三是要建立國庫現(xiàn)金管理的法律框架和風險控制機制。