一、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的主要內(nèi)容

　　研究現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，首先要搞清楚什么是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，其職能定位、主要內(nèi)容和基本特征有哪些。

　　（一）現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)的職能定位。

　　目前國(guó)際上對(duì)國(guó)庫(kù)職能的定位，一般采用國(guó)際貨幣基金組織（IMF）的定義，即國(guó)庫(kù)不單是指國(guó)家金庫(kù)，更重要的是指財(cái)政代表政府控制預(yù)算執(zhí)行，保管政府資產(chǎn)和負(fù)債的一系列管理職能。國(guó)際貨幣基金組織的這一定義，從本質(zhì)上將現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度與傳統(tǒng)意義上的國(guó)庫(kù)區(qū)別開(kāi)來(lái)，賦予了現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理更為豐富的內(nèi)涵。主要體現(xiàn)為：第一，財(cái)政國(guó)庫(kù)是財(cái)政部門(mén)受政府委托、代表政府履行職能的一種體現(xiàn)；第二，財(cái)政國(guó)庫(kù)不是簡(jiǎn)單意義上的國(guó)庫(kù)資金收支操作，而是一系列管理職能的集中體現(xiàn)；第三，財(cái)政國(guó)庫(kù)重在控制預(yù)算執(zhí)行，要保證財(cái)政資金收支嚴(yán)格按照部門(mén)預(yù)算規(guī)定執(zhí)行；第四，財(cái)政部門(mén)要對(duì)政府資產(chǎn)和負(fù)債實(shí)施管理，要提高政府資產(chǎn)和負(fù)債的管理效率。財(cái)政國(guó)庫(kù)職能定位的上述四方面內(nèi)涵，代表著當(dāng)前各國(guó)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理的發(fā)展方向，也是豐富與完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)職能的基礎(chǔ)。

　　（二）現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的主要內(nèi)容。

　　基于現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)重在“管理”詹靜濤的職能定位，國(guó)際上又將現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度稱(chēng)為“國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)制度（TSA）”，美國(guó)稱(chēng)為“合并資金賬戶(hù)”制度。不管具體名稱(chēng)如何，從主要內(nèi)容上看，現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)為基礎(chǔ)，資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要方式的財(cái)政資金管理制度，主要包括國(guó)庫(kù)集中收付制度、政府采購(gòu)制度、國(guó)債與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理制度三個(gè)組成部分。

　　（三）現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本特征。

　　對(duì)現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本特征，國(guó)際上基本形成了共識(shí)，這就是以國(guó)際貨幣基金組織為代表的標(biāo)準(zhǔn)，即：效益、透明、監(jiān)控。

　　所謂效益，是指提高財(cái)政資金效益和運(yùn)行效率。主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是通過(guò)制度設(shè)計(jì)，簡(jiǎn)化資金收付流程，減少資金收付中間環(huán)節(jié)，提高財(cái)政資金入庫(kù)效率和支付效率。二是通過(guò)高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流量，使國(guó)庫(kù)資金保值增值，提高國(guó)庫(kù)資金使用效益。三是通過(guò)國(guó)庫(kù)資金調(diào)度與短期國(guó)債發(fā)行的有機(jī)結(jié)合，降低國(guó)債籌資成本，提高國(guó)債發(fā)行效益。

　　所謂透明，就是提高透明度，政府財(cái)政收支活動(dòng)向納稅人、社會(huì)公眾透明。政府是受全體納稅人委托管理政府資產(chǎn)和資源，因此政府有責(zé)任向納稅人披露履行受托責(zé)任情況，包括政府資產(chǎn)負(fù)債等財(cái)務(wù)狀況、政府運(yùn)營(yíng)情況和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況。就我國(guó)而盲，重要的是提高財(cái)政資金收支過(guò)程中的透明度，以促進(jìn)政府公共服務(wù)的市場(chǎng)化發(fā)展，讓每一筆錢(qián)都花在“陽(yáng)光”下。

　　所謂監(jiān)控，是指對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行控制和監(jiān)督。通過(guò)制度設(shè)計(jì)和利用現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對(duì)所有財(cái)政資金的收付活動(dòng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)違規(guī)或不規(guī)范操作進(jìn)行及時(shí)核查處理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，保證財(cái)政資金支付使用的安全性、規(guī)范性和有效性。我國(guó)實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度后，建立了預(yù)算執(zhí)行的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，財(cái)政部門(mén)可以實(shí)時(shí)監(jiān)控到財(cái)政資金的具體活動(dòng)情況，每一筆資金活動(dòng)的詳細(xì)信息，都在財(cái)政部門(mén)的視野之內(nèi)。系統(tǒng)不僅能夠?qū)崟r(shí)提供上述信息，而且對(duì)違規(guī)或不規(guī)范活動(dòng)進(jìn)行預(yù)算，及時(shí)發(fā)現(xiàn)疑點(diǎn)和問(wèn)題，重大問(wèn)題立即核查，能夠在較短的時(shí)間內(nèi)糾正或解決。

　　二、現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)的理論基礎(chǔ)及其應(yīng)用

　　建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，是財(cái)政管理制度的一次重大創(chuàng)新。研究這一制度創(chuàng)新的理論基礎(chǔ)，有助于我們更好地理解現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度，更好地推進(jìn)改革工作。結(jié)合當(dāng)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的最新研究成果，建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度主要有四大理論基礎(chǔ)：一是公共財(cái)政理論。二是委托——代理理論與信息不對(duì)稱(chēng)理論。三是博弈理論。四是新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論。

　�。ㄒ唬┕�共財(cái)政理論及其應(yīng)用。

　　公共財(cái)政理論是建立現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基礎(chǔ)性理論。公共財(cái)政理論的前提，是要明確界定政府與市場(chǎng)關(guān)系。也就是說(shuō)，公共財(cái)政的第一層含義，是在明確政府與市場(chǎng)關(guān)系基礎(chǔ)上界定財(cái)政職能，財(cái)政應(yīng)該做什么，不應(yīng)該做什么，要認(rèn)識(shí)清楚。財(cái)政要有所為，有所不為。凡是市場(chǎng)機(jī)制能夠有效解決的，財(cái)政就不能“越位”；對(duì)滿足社會(huì)需要必須由政府提供的公共服務(wù)，財(cái)政就不能“缺位”。這是第一層面的問(wèn)題，又稱(chēng)為功能型公共財(cái)政。在此基礎(chǔ)上，公共財(cái)政還有如何更好地實(shí)現(xiàn)這些職能的問(wèn)題，這就是第二個(gè)層面的問(wèn)題，即要用公共管理的辦法管理財(cái)政，確保財(cái)政資金使用中的公開(kāi)、透明，保證財(cái)政資金的高效使用。從這一層面上理解的公共財(cái)政，又稱(chēng)為管理型公共財(cái)政。一般來(lái)講，預(yù)算資金分配屬于功能型公共財(cái)政范疇，預(yù)算執(zhí)行屬于管理型公共財(cái)政的范疇，預(yù)算執(zhí)行管理基于預(yù)算資金分配又影響或反作用于預(yù)算資金分配。以預(yù)算執(zhí)行管理為核心的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度是構(gòu)建公共財(cái)政管理框架的重要組成部分。

　　近幾年來(lái)，財(cái)政部將財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革列為當(dāng)前財(cái)政改革的重點(diǎn)工作之一，大力推進(jìn)并取得明顯成效。目前，盡管財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革框架已基本確立，但距離理想目標(biāo)還有相當(dāng)大的差距，還需要通過(guò)深化改革進(jìn)一步擴(kuò)展、豐富、完善，以期在全國(guó)范圍內(nèi)建立健全以公共財(cái)政理論為指導(dǎo)、以國(guó)庫(kù)單一賬戶(hù)為基礎(chǔ)、以國(guó)庫(kù)集中收付為財(cái)政資金繳撥主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度。

　�。ǘ�）委托——代理理論與信息不對(duì)稱(chēng)理論及其應(yīng)用。

　　現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理改革，也是委托——代理理論以及信息不對(duì)稱(chēng)理論在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)踐中的新發(fā)展。經(jīng)濟(jì)學(xué)中，處于信息優(yōu)勢(shì)的一方稱(chēng)為代理人，處于信息劣勢(shì)的一方稱(chēng)為委托人。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)假設(shè)，委托人和代理人各自有其獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益。在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，委托人、代理人都以其自身利益最大化為目標(biāo)。在信息對(duì)稱(chēng)下，即使委托人與代理人目標(biāo)不一致，代理人行為仍會(huì)被覺(jué)察，不會(huì)造成道德風(fēng)險(xiǎn)，也不會(huì)出現(xiàn)逆向選擇，不會(huì)產(chǎn)生目標(biāo)背離。當(dāng)存在信息不對(duì)稱(chēng)時(shí)，就會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，造成目標(biāo)背離。為減少這種目標(biāo)背離，一般采取以下方式解決：一是設(shè)計(jì)一種合理、科學(xué)的機(jī)制，使得代理人在實(shí)現(xiàn)自身利益最大化的同時(shí)，也實(shí)現(xiàn)委托人利益的最大化。為有效激勵(lì)代理人，有必要實(shí)行激勵(lì)與懲罰相結(jié)合的機(jī)制。二是建立公開(kāi)、透明的信息公開(kāi)與披露制度，盡可能減少委托方與代理人之間的信息不對(duì)稱(chēng)，減少雙方間的利益背離。

　　根據(jù)委托——代理理論，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)代表政府履行受托責(zé)任，主要實(shí)現(xiàn)三方面的功能：一是控制預(yù)算執(zhí)行。二是高效管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金和債務(wù)。三是全面、準(zhǔn)確反饋政府收支信息。盡管當(dāng)前中央和地方各級(jí)以控制預(yù)算執(zhí)行、實(shí)行國(guó)庫(kù)集中收付制度為重點(diǎn)，取得了很好的改革成效，發(fā)揮了財(cái)政國(guó)庫(kù)在管理與控制預(yù)算執(zhí)行中的功能和作用，但離財(cái)政國(guó)庫(kù)上述職能定位，還存在一定差距。如政府資產(chǎn)和負(fù)債還沒(méi)有得到高效的運(yùn)作管理，政府收支信息還沒(méi)有得到全面、準(zhǔn)確反映，財(cái)政信息透明度不高，以及預(yù)算單位用款計(jì)劃編制過(guò)粗，財(cái)政國(guó)庫(kù)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格意義上的預(yù)算控制，等等。這些問(wèn)題的存在，很大程度是信息不對(duì)稱(chēng)造成的，需要待我們?cè)诮窈蠊ぷ髦屑訌?qiáng)研究，進(jìn)一步完善財(cái)政國(guó)庫(kù)的管理職能，逐步建立和完善現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理體系，促使財(cái)政資金收付方式更加規(guī)范，資金使用更加高效，預(yù)算執(zhí)行更加透明，信息反饋更加快捷，財(cái)政監(jiān)管更加有效。

　�。ㄈ�）博弈理論及其應(yīng)用。

　　博弈論是研究決策主體（個(gè)人或單位）的行為發(fā)生直接相互作用時(shí)候的決策，以及這種決策的均衡問(wèn)題的理論。也就是說(shuō)，當(dāng)一個(gè)主體的選擇受到其他主體選擇的影響，而且反過(guò)來(lái)影響到其他主體選擇時(shí)的決策問(wèn)題和均衡問(wèn)題。所以，博弈論又可稱(chēng)為對(duì)策論。博弈理論在現(xiàn)實(shí)生活中廣泛存在，國(guó)家與國(guó)家之間。中央政府與地方政府之間、企業(yè)與企業(yè)之間乃至夫妻之間，都存在博弈關(guān)系。在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行管理方面，財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位之間也存在博弈關(guān)系。預(yù)算單位強(qiáng)調(diào)預(yù)算支出要滿足實(shí)際需要。希望自由、靈活地使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)；財(cái)政部門(mén)要求預(yù)算支出要符合規(guī)定，要按照批準(zhǔn)的預(yù)算和相關(guān)制度規(guī)定支出預(yù)算經(jīng)費(fèi)。這就產(chǎn)生了相互博弈關(guān)系。博弈結(jié)果，形成了新的財(cái)政資金運(yùn)行機(jī)制：財(cái)政部門(mén)通過(guò)對(duì)用款計(jì)劃和資金撥付的審核及監(jiān)控，雖然增加了審核監(jiān)控成本（包括時(shí)間），但保證了預(yù)算單位按預(yù)算和規(guī)定使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)；預(yù)算單位按財(cái)政部門(mén)要求使用預(yù)算經(jīng)費(fèi)，雖然不能自由、靈活地支配預(yù)算資金，但可以方便、快捷地使用預(yù)算資金，滿足工作需要。通過(guò)博弈實(shí)現(xiàn)雙方利益的均衡。即實(shí)現(xiàn)所謂的“納什均衡”。財(cái)政部門(mén)與預(yù)算單位不斷的博弈過(guò)程，也就是矛盾不斷產(chǎn)生又不斷解決的過(guò)程，推進(jìn)了制度的創(chuàng)新和完善，最終實(shí)現(xiàn)雙方利益的最大化。

　�。ㄋ模┲贫茸冞w理論及其應(yīng)用。

　　新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)中的制度變遷理論，是研究導(dǎo)致一項(xiàng)制度發(fā)生改變或創(chuàng)新的制度均衡原因以及變遷路徑問(wèn)題。制度變遷有強(qiáng)制性制度變遷和誘致性制度變遷兩種。誘致性制度變遷指的是各主體響應(yīng)因制度不均衡引致的獲利機(jī)會(huì)而進(jìn)行的自發(fā)變遷，強(qiáng)制性制度變遷指的是來(lái)自政府高層統(tǒng)一法令、強(qiáng)制要求而引起的制度變遷。誘致性制度變遷的動(dòng)機(jī)源于主體間的一致同意原則和經(jīng)濟(jì)原則，是制度變遷中富有效率的方式之一，但通過(guò)這一制度變遷方式實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)，則會(huì)耗時(shí)長(zhǎng)，進(jìn)展慢。強(qiáng)制性制度變遷，其優(yōu)勢(shì)在于能通過(guò)政府強(qiáng)制力，在最短時(shí)間內(nèi)快速推進(jìn)制度變遷，降低制度變遷成本。

　　我國(guó)推進(jìn)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，應(yīng)該是強(qiáng)制性和誘致性制度變遷的有機(jī)結(jié)合。我國(guó)從中央到地方全面進(jìn)行的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革，是在黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下、自上而下大力推動(dòng)的一項(xiàng)改革，屬于強(qiáng)制性制度變遷的范疇。這一強(qiáng)制性制度變遷，主要有以下特點(diǎn)：一是高層重視。二是要求明確。三是行動(dòng)迅速。

　　但另一方面，我們?cè)谕七M(jìn)強(qiáng)制性制度變遷過(guò)程中也實(shí)施了誘致性制度變遷。從主管部門(mén)來(lái)說(shuō)，通過(guò)實(shí)施改革建立新的資金運(yùn)行機(jī)制和信息反饋機(jī)制，簡(jiǎn)化了用款程序，有效地提高了主管部門(mén)財(cái)務(wù)管理水平。從基層預(yù)算單位來(lái)說(shuō)，改革提高了財(cái)政資金運(yùn)轉(zhuǎn)效率，取消了資金撥付的中間環(huán)節(jié)，使財(cái)政資金由“中轉(zhuǎn)”變?yōu)橹边_(dá)，方便了基層預(yù)算單位用款，因此也得到了他們的廣泛支持和贊同。