自人類進入階級社會以來，公共經(jīng)濟一直是最關(guān)注的問題，因為，它涉及到每個社會成員的利益。公共經(jīng)濟問題的核心是財政。任何政權(quán)都必須在財政的支持下才能存在。1992年，中共中央十四大作出了建設(shè)有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟體制的決定，這是關(guān)系到中國命運的重大決策。在市場經(jīng)濟的過程中，政府起著領(lǐng)導(dǎo)作用。而到2010年我國的這一改革目標能否順利實現(xiàn)，財政是關(guān)鍵。

　　一、社會主義市場經(jīng)濟條件下財政學(xué)的環(huán)境

　　筆者認為，我國現(xiàn)階段的財政學(xué)建設(shè)必須從對環(huán)境的研究開始。環(huán)境是對事物本身而言的。系統(tǒng)論告訴我們，經(jīng)濟活動是每個經(jīng)濟主體不斷地與環(huán)境發(fā)生信息、物質(zhì)和能量交換的過程，受到環(huán)境的制約。財政是以政府為主體的理財活動，其活動過程受到一定環(huán)境的制約。歸結(jié)起來，這一環(huán)境就是國家的經(jīng)濟制度和政治制度。這就是說，在不同的政治和經(jīng)濟環(huán)境下財政會產(chǎn)生不同的表現(xiàn)形式。因此，社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政學(xué)建設(shè)必須重視對環(huán)境的研究。

　　計劃經(jīng)濟時代的國民經(jīng)濟活動是按照中央政府統(tǒng)一的計劃指令來進行的，可以把這種國民經(jīng)濟稱之為“國家經(jīng)濟”，那么，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，國民經(jīng)濟活動是由政府、企業(yè)和個人家庭三大經(jīng)濟主體共同進行的，形成了“三足鼎立”的態(tài)勢，市場經(jīng)濟條件下的國民經(jīng)濟是一種“混合經(jīng)濟”。與“混合經(jīng)濟”相聯(lián)系，社會存在著公共權(quán)力（政治權(quán)力）、財產(chǎn)權(quán)力和人身權(quán)力，和公共部門與私人部門兩大經(jīng)濟部門。因此，對于市場經(jīng)濟下財政學(xué)的環(huán)境，我們可歸結(jié)為三大經(jīng)濟主體、三種權(quán)力和兩大部門。各經(jīng)濟主體之間圍繞著經(jīng)濟利益和三大權(quán)力關(guān)系所進行的對立和統(tǒng)一、依存和斗爭，展開了復(fù)雜的經(jīng)濟關(guān)系。我國現(xiàn)階段的財政活動就是在這一環(huán)境下進行的。

　　二、財政是以政府為主體的公共理財活動

　　什么是財政，這是在財政學(xué)研究中不可回避的基本理論問題。筆者提出財政是以政府為主體的公共理財活動，這一命題包含著兩層意思：一是講財政是政府理財活動，二是講財政活動具有公共性。

　　第一，財政是以政府為主體的理財活動。理財，亦即經(jīng)理財貨。在市場經(jīng)濟條件下，每個經(jīng)濟主體要生存和發(fā)展，就必須不斷地與外界進行商品或勞務(wù)交換，以獲得的必要生存資料。這就是理財。廣義地說，理財有兩個基本任務(wù)，一是為主體獲取必要的生存資料；二是為主體的發(fā)展籌措資金和物質(zhì)。而市場經(jīng)濟條件下商品貨幣關(guān)系的普遍存在決定了每個經(jīng)濟主體都必須從事理財活動。

　　在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟條件下，社會的一切經(jīng)濟活動都是由中央政府安排的，企業(yè)附屬于政府，而家庭又附屬于企業(yè)，因此，整個社會的經(jīng)濟主體只有中央政府一個，而財政就是政府的理財部門。而在市場經(jīng)濟下，企業(yè)已經(jīng)取得了獨立的經(jīng)濟地位，而個人家庭也已經(jīng)獨立于企業(yè)，同時，地方政府也取得了相對獨立的地位，它體現(xiàn)著地方公共利益。于是，傳統(tǒng)的“計劃經(jīng)濟＝政府經(jīng)濟”的模式被打破，政府退居為與企業(yè)、個人家庭三者并立的經(jīng)濟主體地位。既然每個經(jīng)濟主體都必須從事理財活動，而市場經(jīng)濟下又存在著三大經(jīng)濟主體，那么，社會必然存在著三類理財活動。其中，政府理財（Public　Finance）稱為財政；企業(yè)理財（Enterprise Finance）稱為企業(yè)財務(wù)；個人家庭理財（Individual　Finance）稱為家政。總之，上述分析表明， 在社會主義市場經(jīng)濟條件下，財政是一種以政府為主體的理財活動。

　　筆者認為，政府理財論繼承了國家分配論的內(nèi)核，并試圖從更廣泛意義上去解釋現(xiàn)實財政現(xiàn)象，因而是具有積極意義的。

　�。ㄒ唬┧�解釋了許多重要的財政現(xiàn)象。（1）政府理財論認為， 財政活動的主體是政府而不是國家。政府是由一定階級占有統(tǒng)治地位的公共權(quán)力機關(guān)，而國家是由政府、居民和領(lǐng)土（廣義領(lǐng)土包括陸地、領(lǐng)空、領(lǐng)海及海底底土）三要素組成的有機實體。因此，國家并不是經(jīng)濟主體，政府才是經(jīng)濟主體。政府實行分級管理的政體，不同級次政府的存在，這就需設(shè)置多級財政。這就解釋了為什么我國現(xiàn)階段必須實行多級政府理財?shù)呢斦�體制。（2）政府， 尤其是中央政府是唯一有權(quán)在行政上代表國家的機關(guān)，這就確定了它對地方政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，這一點，為研究中央與地方財政關(guān)系提供了理論依據(jù)。（3）在多級政府政體下， 由于各級政府的公共事務(wù)內(nèi)容不同，決定了各級政府有自己的利益，因而，各級政府間的財政矛盾必然存在。

　　（二）拓寬了財政管理視野。國家分配論把財政問題歸結(jié)為社會總產(chǎn)品，特別是對國民收入的分配問題，這是對計劃經(jīng)濟下財政活動的高度理論概括。因為，計劃經(jīng)濟下整個社會是在指令性計劃和統(tǒng)收統(tǒng)支的財政制度下運行的，財富都集中到中央政府，財政部是社會唯一的分配機關(guān)，通過財政分配，形成了補償基金、消費基金和積累基金。因此，當時財政最基本的任務(wù)是分配國民收入。按照這一思路，財政活動就可以簡單地歸結(jié)為資金的收和支兩個基本管理環(huán)節(jié)。

　　然而，從政府理財論的觀點來看，政府理財至少應(yīng)當包括生財、聚財和用財三個環(huán)節(jié)。聚財相當于財政收入；用財則相當于財政支出。這就是說，傳統(tǒng)的政府分配論在研究財政活動環(huán)節(jié)方面有一個缺陷，這就是它忽略了對生財?shù)难芯俊Ｖ�所以提出生財也是政府理財�(shù)幕�本環(huán)節(jié)之一，是基于理財?shù)膬纱笕蝿?wù)提出來的。因為，既然政府是市場經(jīng)濟的主體之一，也存在著生存和發(fā)展問題，這就要求財政從不斷拓展財源來獲取更多的財政收入，滿足政府和社會發(fā)展的需要。生財是比聚財、用財更重要的財政環(huán)節(jié)。進一步說，現(xiàn)階段的財政職能，包括資源配置職能、及穩(wěn)定和發(fā)展職能，實質(zhì)上是圍繞生財來展開的。由此可見，從國家分配論的收、支兩環(huán)節(jié)到政府理財論的三環(huán)節(jié)，這是理論上的繼承和發(fā)展。

　�。ㄈ�）提出財政管理必須抓好財政收入、財政支出和國有財產(chǎn)管理三個基本環(huán)節(jié)。提出財政管理有三個基本環(huán)節(jié)的理由是：（1 ）國有財產(chǎn)是產(chǎn)權(quán)屬于政府所有的財產(chǎn)；（2）理財學(xué)常識告訴我們， 財產(chǎn)和收入、支出之間存在著互變關(guān)系。在我國國有財產(chǎn)是財政長期投資的結(jié)果，而處置國有財產(chǎn)所得是政府財政收入的一大來源，因此，必須把國有財產(chǎn)管理納入財政管理環(huán)節(jié)；（3）由于理論原因， 加上公共財產(chǎn)管理本身的復(fù)雜性和管理措施上的失當?shù)仍�因，在向社會主義市場經(jīng)濟變革過程中，大量的國有資產(chǎn)被流失和侵吞。即使在土地私有制下，政府都十分重視財產(chǎn)管理，那么，在我國土地公有制下，土地作為重要的國有財產(chǎn)卻沒有引起我們充分重視，這不能不說是當前財政管理的一大缺陷�？梢�，政府理論提出財政管理必須包括收入、支出和財產(chǎn)管理三個財政管理環(huán)節(jié)的觀點，是符合我國當前實際的。

　　（四）有利于開拓財政理論領(lǐng)域。系統(tǒng)論認為，事物的運動過程是不斷與環(huán)境進行信息，能量和物質(zhì)交換的過程。財政活動也是如此，市場經(jīng)濟條件下，政府理財必然會對構(gòu)成國民經(jīng)濟的另外兩個主體——企業(yè)和個人家庭帶來重大影響，同樣，企業(yè)和個人家庭的理財也會影響政府理財。這種錯綜復(fù)雜的矛盾，使得我們對財政問題的研究必須跳出財政活動的本身，而去尋求政府與企業(yè)、個人家庭三大經(jīng)濟主體之間的相互適應(yīng)。這也是說，財政學(xué)不僅要研究財政分配問題本身，而且要研究市場經(jīng)濟條件下政府的職能范圍、資源的公共配置與市場配置孰優(yōu)等重大問題。可見與主要研究各種財政收支形式的傳統(tǒng)財政學(xué)相比，政府理財學(xué)說在研究的范圍和深度方面都將會有較大拓展。

　　第二，就質(zhì)而言，財政是一種公共理財活動

　　在傳統(tǒng)財政學(xué)中，我們通常用“建設(shè)性財政”、“經(jīng)營性財政”來描述財政本質(zhì)，這是符合當時實際的。在計劃經(jīng)濟時代，由于全社會的國民收入分配都集中于財政（中央財政），而社會的進步又依賴于資金的投入，在這種情況下，財政必然扮演“投資人”角色。建設(shè)性財政固然有許多優(yōu)點，但重要缺陷之一是造成政府與企業(yè)理財?shù)摹板e位”。當時，一方面是本來應(yīng)當由企業(yè)辦的事，如投資（尤其是盈利事業(yè)投資）卻由政府來辦，另一方面，本來應(yīng)當由政府辦的公共事務(wù)，如醫(yī)院、社會保障、學(xué)校等卻由企業(yè)去辦。大中型企業(yè)從醫(yī)院、學(xué)校到托兒所，除火葬場以外什么都要辦。把本該由政府辦的事交給企業(yè)去辦會造成資源上的浪費，而本該由企業(yè)去辦的事交給政府來辦也會大大降低資源配置效率。這種理財上的錯位必然帶來經(jīng)濟運行的低效率。所以說，建設(shè)性財政也是一種無奈。

　　我們無意否定計劃經(jīng)濟時代，但它畢竟傳達了一個信息：政府并不能把天下事全部包起來，或者說，它只能做那些應(yīng)該做，且能夠做的事，這就是管理公共事務(wù)。既然政府在市場經(jīng)濟下是公共事務(wù)的管理機關(guān)，那么，政府理財必然是一種公共理財，因此，公共性是市場經(jīng)濟條件下對政府理財?shù)馁|(zhì)的表述。具體地說，它包括以下三點：一是政府應(yīng)當退回到公共權(quán)力機關(guān)的立場上處理企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與個人之間的關(guān)系，充當“裁判員”的角色；二是領(lǐng)導(dǎo)市場經(jīng)濟，發(fā)揮政府在市場經(jīng)濟中的主導(dǎo)作用和保證作用，成為“游戲規(guī)則的制訂者和組織者”；三是公共事務(wù)的管理者。即管理那些“個人所不能干、不愿干、干不了，但是社會卻必不可少的”事務(wù)。財政就是滿足政府公共事務(wù)的支出需要的理財部門。

　　必須指出，公共事務(wù)與公共需要是兩個不同的概念。公共需要是指社會的共同需要，它體現(xiàn)的是公共需求方，而公共事務(wù)是政府根據(jù)需要與可能，經(jīng)過法定程序的篩選，把這種廣義的社會需求的一部分轉(zhuǎn)化為政府的行為，成為政府的職能。政府受現(xiàn)實的財力限制，公共需要是永遠無法滿足的。最近有人提出，財政是滿足公共需要的，這一提法值得商榷。

　　必須指出，財政的公共性是由政府的公共事務(wù)管理者的地位所決定的。但這并不是說，政府除管理公共事務(wù)外就無所作為。在政府與市場的關(guān)系上，即使西方國家也有多種模式。如日本、韓國是一種模式：政府主導(dǎo)型市場經(jīng)濟；美國是一種模式：政府干預(yù)型市場經(jīng)濟；德國模式稱為社會市場經(jīng)濟�？梢�，在市場經(jīng)濟條件下，政府的財政政策選擇完全游刃有余。而生財是任何一國財政的基本任務(wù)之一。我們屬于發(fā)展中的市場經(jīng)濟國家，即使把財政的質(zhì)定位在公共財政上，政府仍應(yīng)大量籌措資金，用于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)投資。

　　總之，新時期對財政本質(zhì)的研究，必須從市場經(jīng)濟的要求出發(fā)。筆者認為，它是一種以政府為主體的公共理財活動。

　　三、財政學(xué)是發(fā)展中的學(xué)科

　　在中國歷史上，一些有遠見的理財家在政府理財實踐中，提出了進步的理財思想，如“輕徭薄賦”，“富國先富民”，財政支出必須“量入為出”，財政收入應(yīng)當“取財而不傷財”等理財主張。這是寶貴的歷史遺產(chǎn)。

　　然而，財政學(xué)作為一個與上層建筑緊密聯(lián)系的經(jīng)濟學(xué)科，只有隨著資產(chǎn)階級走上政治舞臺，資本主義生產(chǎn)方式占據(jù)主導(dǎo)地位的條件下才有可能產(chǎn)生。自18世紀經(jīng)濟學(xué)亞當。斯密創(chuàng)建財政體系以來的200 多年中，它經(jīng)歷了從自由資本主義到國家壟斷資本主義到社會主義等多個歷史階段。根據(jù)不同階段的歷史任務(wù)，財政學(xué)從理論體系到方法論都處在不斷變革中。

　　自由資本主義時期的財政學(xué)主要研究的是政府自身的財政活動方面，他們主張實行“廉價政府”，采取“節(jié)儉”的支出政策，以給資本家更大的發(fā)展空間。到凱恩斯主義時代，一反傳統(tǒng)的財政學(xué)理論，要求政府實行擴張性財政政策，在經(jīng)濟上擴大政府干預(yù)范圍，在收入上主張把政府公債也作為一種“政策工具”，極力擴大財政赤字，并試圖使支出脫離財政收入制約，實行“揮霍性”支出政策。

　　到本世紀80年代，隨著凱恩斯主義的財政政策在實踐中的失敗，西方財政理論進入重大調(diào)整時期，主流學(xué)派在批判“揮霍性”財政政策的同時，主張收縮政府職能和財政支出范圍，變“全面干預(yù)”為“適度干預(yù)”，同時，實行財政收支平衡政策，為了尋求縮減財政支出的有效途徑，他們創(chuàng)建并完善了“公共產(chǎn)品”理論（研究政府勞務(wù)的有效生產(chǎn)和供給途徑的理論），“公共選擇”理論（研究政府決策與財政支出的關(guān)系，特別是公共支出膨脹的總趨勢的理論）：財政支出的優(yōu)化決策理論：稅式支出理論（政府的兩種支出形式，即減免稅與撥款關(guān)系的理論）等。在此期間，政府的財政政策也發(fā)生了重大改變。務(wù)實的，財政支出平衡的政策開始成為主流政策�？偨y(tǒng)克林頓向國會提交的1998—1999年度預(yù)算案中，擯棄了美國長達30多年之久的赤字政策，要求實現(xiàn)收支平衡，實現(xiàn)結(jié)余100億元的目標。在歐洲國家，從1999年1月1 日開始正式啟動的統(tǒng)一歐洲貨幣的進程中，將當年財政赤字不超過GDP的3％，累計債務(wù)不超過GDP的60％作為能否加入“馬赫”條約國家的標準。 這就說明了實施收支平衡或接近平衡的財政政策，已經(jīng)重新成為當前的主潮流。

　　我國的財政學(xué)也經(jīng)歷了三個發(fā)展階段。在中華人民共和國建立初期，財政學(xué)理論主要采用的是原蘇聯(lián)的體系：50年代末，隨中蘇關(guān)系破裂和我國的計劃經(jīng)濟體制的完善，我國的財政學(xué)者開始了對建設(shè)符合計劃經(jīng)濟時代要求的財政學(xué)理論體系的探索。與計劃經(jīng)濟的要求相適應(yīng)，在財政學(xué)體系上我們將它分為社會主義財政學(xué)和資本主義財政學(xué)兩門課程；80年代開始的改革開放為建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政學(xué)體系創(chuàng)造了條件，但事實上，財政學(xué)理論體系的建設(shè)往往是滯后的。

　　1991年，由人民大學(xué)編寫的《財政學(xué)》出版，可以將它看作財政學(xué)理論發(fā)展階段的分水嶺和代表作。它表明我國財政理論進入了市場經(jīng)濟改革探索階段。中央十四大以后，隨著我國經(jīng)濟體制改革目標的確立，財政理論體系建設(shè)的目標逐趨明確，西方財政學(xué)的許多概念、原理被引進和深化，于是，新的財政學(xué)體系逐臻成熟。

　　為提高我系的教學(xué)水平，1988年，在王美涵教授主持下，我院編寫的《社會主義初級階段財政學(xué)》中，已經(jīng)提出了在社會主義初級階段，存在著三大經(jīng)濟主體、三種理財關(guān)系的觀點。這表明，我們已經(jīng)在對財政本質(zhì)的研究上取得了重大進展。

　　四、財政學(xué)的理論框架

　　財政學(xué)的理論框架是財政建設(shè)中的大事。已故的著名財政學(xué)者席克正教授指出，我國市場經(jīng)濟條件下的財政學(xué)理論框架應(yīng)以圍繞以下五個課題來進行：（1）以社會主義理論為基礎(chǔ)，研究財政職能轉(zhuǎn)換；（2）以公共產(chǎn)品理論為重點，研究財政的性質(zhì)和范圍；（3）以效率、 公平和穩(wěn)定增長三個原則為主線，研究財政收支的經(jīng)濟效應(yīng)；（4 ）以公共產(chǎn)品具有層次性的特點，研究各級政府間的財政關(guān)系；（5 ）重視財政政策研究，探索財政宏觀調(diào)控的措施，促進經(jīng)濟的穩(wěn)定和增長（注：席克正、楊君昌：《財政理論與政策選擇》，第1頁， 上海財經(jīng)大學(xué)出版社。）。上述論述，為我國的財政學(xué)體系建設(shè)指出了方向。

　　1998年，我院在編寫《財政學(xué)原理》一書過程中，對財政學(xué)的理論框架進行了中外比較研究，提出了新時期財政學(xué)理論框架建設(shè)的六點意見。

　　第一、把社會主義市場經(jīng)濟下存在著政府、企業(yè)、個人家庭三大經(jīng)濟主體和與之相適應(yīng)的三種理財活動、三種權(quán)力（公共權(quán)力和人身權(quán)力）、兩大部門（公共部門和私人部門）作為財政學(xué)理論體系建設(shè)的基礎(chǔ)。

　　第二、加強對政府職能的研究，財政學(xué)是研究理財關(guān)系的學(xué)問，政府行為對財政活動的制約作用是顯而易見的。本書以市場經(jīng)濟條件下的政府政治、經(jīng)濟和社會職能為研究起點，展開對于政府公共事務(wù)、公共產(chǎn)品等基本財政理論問題的研究，試圖劃清市場經(jīng)濟條件下政府活動與市場的基本界限。在政府職能轉(zhuǎn)化為財政行為過程中，公共選擇是“支點”。為此，應(yīng)當把外部經(jīng)濟和公共選擇理論的原理納入本書的范圍。

　　第三、財政職能是政府職能的延伸和發(fā)展，或者說，它是政府經(jīng)濟職能的擴充。本書提出，應(yīng)當將財政職能歸結(jié)為資源配置職能、收入分配職能和穩(wěn)定職能，并力圖將效率、公平和穩(wěn)定三個原則貫穿于各章節(jié)和各個范疇的分析。這可能有利于克服傳統(tǒng)財政學(xué)各篇自成體系，缺少內(nèi)在有機聯(lián)系的缺陷，使整書變得更加聯(lián)貫、緊湊。

　　第四、重視財政原則研究。財政學(xué)是研究財政活動規(guī)律性的學(xué)科，而財政規(guī)律集中體現(xiàn)于財政原則。財政原則是財政規(guī)律在財政業(yè)務(wù)活動中的體現(xiàn)。80年代的財政學(xué)教材在財政原則的研究上是有貢獻的，一些重要原則，如量入為出原則等，至今仍指導(dǎo)著各級財政工作。這是中國財政學(xué)的一大特色。然而，由于種種原因，近年來出版的財政學(xué)教材卻對財政原則研究有所忽視，這很遺憾。

　　本書認為，各項財政收支活動是財政學(xué)中的基本業(yè)務(wù)部分，介紹基本業(yè)務(wù)屬于“三基”范圍，但如果僅滿足于一般業(yè)務(wù)介紹，就有可能變成業(yè)務(wù)手冊。要防止這一傾向，就應(yīng)當把對財政總體活動的規(guī)律研究與具體財政業(yè)務(wù)有機結(jié)合起來，形成財政原則。從另一角度講，“原則”也就是基本道理。因此，本書重視財政原則的研究，包括收入原則、支出原則、稅收原則、預(yù)算原則、分稅制財政體制原則等，從而形成了本書的特色。

　　第五、在結(jié)構(gòu)上試圖突破傳統(tǒng)的收支平衡體系。除了在財政收入和財政支出篇采用當前國內(nèi)外通行的先支后收的安排外，還有：一是將管理問題分散到各具體業(yè)務(wù)章節(jié)，結(jié)合對具體財政范疇研究來展開；二是將財政活動由傳統(tǒng)的收入、支出兩環(huán)節(jié)擴展到財政收入、財政支出和國有財產(chǎn)管理三個環(huán)節(jié)。的確，國有財產(chǎn)管理（包括國有資產(chǎn)管理、一般國有財產(chǎn)管理和國有資源管理）太重要了，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，管理國有財產(chǎn)是財政不可推卸的責任。然而現(xiàn)有的財政學(xué)中卻沒有把國有財產(chǎn)的管理作為一個財政管理環(huán)節(jié)。特別是在一般國有財產(chǎn)管理和國有資源管理方面，目前的教材是一個空白點。本書從政府理財角度對國有財產(chǎn)管理進行了開拓性研究；三是加強了對事業(yè)和事業(yè)單位的研究，并引入準公共產(chǎn)品理論；四是增加了政府費收入和政府采購等財政范疇的研究，力圖內(nèi)容更新、體現(xiàn)時代要求。

　　第六、如何對財政體制進行規(guī)范研究，這是歷來財政學(xué)的難點之一。本書引入了財政聯(lián)邦主義的概念，從優(yōu)化資源配置角度對中央與地方財政的事權(quán)和收入分配問題進行了研究，并對轉(zhuǎn)移支付的理論和方法論進行了探索。相信，這不僅對學(xué)生，而且對于業(yè)務(wù)部門也有一定指導(dǎo)意義。

　　總之，力圖使財政學(xué)的研究范圍與當前財政實踐保持一致，且具有一定的超前性、實用性是實現(xiàn)教材穩(wěn)定的條件，這也是本書追求的目標。

　　「參考文獻」

　�、偻趺篮�：《社會主義初級階段財政學(xué)》，中國財經(jīng)出版社1988年版。

　�、陉惞玻骸敦斦�學(xué)》，四川人民出版社1994年版。

　�、坂囎踊�：《財政學(xué)原理》，中國財經(jīng)出版社1992年版。