「內(nèi)容提要」政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺位或不足導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，使農(nóng)民喪失發(fā)展的外部平等性。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是農(nóng)民增收的前提條件，沒有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，就意味著政府服務(wù)的不到位，就不可能是有公共績(jī)效的好政府；而沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的良性服務(wù)，政府的公共性就是不完整的。

　　「摘 要 題」農(nóng)業(yè)支持與保護(hù)

　　「關(guān) 鍵 詞」農(nóng)村/公共產(chǎn)品/政府/服務(wù)

　　農(nóng)村的貧困已經(jīng)成為中國(guó)可持續(xù)發(fā)展中的瓶頸，在討論農(nóng)民貧困問題時(shí)，因素可能有很多，如農(nóng)民文化素質(zhì)低、農(nóng)村自然資源的匱乏和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理等，但筆者從大量的基層調(diào)研中感受更多的則是農(nóng)民發(fā)展機(jī)會(huì)的不公平現(xiàn)象，而這與政府公共職能缺位密切相關(guān)�？梢哉f，政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給缺位或不足導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重，使農(nóng)民喪失發(fā)展的外部平等性。隨著中央一號(hào)文件《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》（以下簡(jiǎn)稱《意見》）正式公布，政府對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)職能的要求被提上了重要議程。在《意見》中特別提到加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)民增收創(chuàng)造條件，這無(wú)疑是對(duì)政府公共服務(wù)績(jī)效的具體要求和考核。應(yīng)該說沒有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展，就意味著服務(wù)質(zhì)量的不到位，就不可能是有公共績(jī)效的好政府；而沒有實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)的良性服務(wù)，政府的公共性就是不完整的。

　　一、農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺失彰顯農(nóng)民發(fā)展的外部不平等

　　一般來說，公共產(chǎn)品可以分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品兩大類。提供純公共產(chǎn)品是政府的基本職能決定的，政府必須承擔(dān)；提供準(zhǔn)公共產(chǎn)品則屬于政府的擴(kuò)張性職能，政府需要在多大程度上提供有較大的彈性。從目前縣鄉(xiāng)政府的實(shí)際運(yùn)作來看，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供，“缺位”現(xiàn)象嚴(yán)重�！叭蔽弧敝饕�表現(xiàn)在純公共產(chǎn)品的提供運(yùn)營(yíng)成本過高、效率低下；而準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供，則顯得力不從心，農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生保健、農(nóng)田水利設(shè)施等基礎(chǔ)建設(shè)欠賬較多，稅費(fèi)改革后這一矛盾還在加劇。農(nóng)村公共產(chǎn)品是指供由范圍不同的農(nóng)村居民消費(fèi)、享用的，具有“非排它性”和公益性的各類物質(zhì)或服務(wù)產(chǎn)品，涉及農(nóng)村公共設(shè)施、公共事業(yè)、公共福利、公共服務(wù)等各個(gè)領(lǐng)域。公共產(chǎn)品強(qiáng)調(diào)的是基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、公益性的項(xiàng)目，政府職能缺位的實(shí)質(zhì)就是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足，突出表現(xiàn)在廣大農(nóng)村公共產(chǎn)品的極度匱乏，農(nóng)民的國(guó)民待遇沒有得到體現(xiàn)。

　　多年以來，為了加快我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程，政府一直在實(shí)行一種非均衡的公共產(chǎn)品供給制度，即城市的公共產(chǎn)品由國(guó)家負(fù)擔(dān)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺卻主要由農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。客觀地說，這些年國(guó)家用于公共產(chǎn)品的支出增長(zhǎng)速度并不慢，如果把社會(huì)文教、行政管理費(fèi)和國(guó)防費(fèi)三項(xiàng)合計(jì)，則公共產(chǎn)品支出占財(cái)政支出的比重由“八五”時(shí)期的8.93％增加到“九五”時(shí)期的51.16％，這意味著國(guó)家提供的公共產(chǎn)品總量在增加。但在農(nóng)村，各級(jí)政府供給的公共產(chǎn)品則相對(duì)較少，許多應(yīng)由國(guó)家提供的公共產(chǎn)品供給不足，部分公共產(chǎn)品的供給責(zé)任落在了村委會(huì)的頭上。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年的農(nóng)村困難戶救濟(jì)和散居孤、老、殘、幼供養(yǎng)中，國(guó)家支出為8.32億元，而集體供給為23.386億元；在農(nóng)村中小學(xué)的教育經(jīng)費(fèi)中，國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)僅占總額的7.837％。（注：數(shù)據(jù)來源：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2001年。）根據(jù)公共財(cái)政理論，居民納稅是為了購(gòu)買政府的公共物品及公共服務(wù)，如果政府不生產(chǎn)和提供相應(yīng)的公共物品和公共服務(wù)，則居民納稅就無(wú)據(jù)可依。我國(guó)農(nóng)村居民的稅收負(fù)擔(dān)與政府公共部門所應(yīng)提供的公共物品和公共服務(wù)是不成正比的，多年來，我國(guó)農(nóng)村公共產(chǎn)品雖不斷增加，但與城市相比，與農(nóng)村、農(nóng)民實(shí)際需要相比，還有相當(dāng)大的差距。而且，新興、現(xiàn)代公共產(chǎn)品發(fā)展慢，尤其是城市型現(xiàn)代生活設(shè)施（如供氣、供熱、供水設(shè)施等）發(fā)展幾乎尚未起步。總體上看，目前我國(guó)城鄉(xiāng)差距突出表現(xiàn)為公共產(chǎn)品上的差距。公共產(chǎn)品的規(guī)定性、內(nèi)在要求和發(fā)展規(guī)律，決定了政府的制度安排在其供給上起著主導(dǎo)性作用。制度安排合理與否，對(duì)其有效供給和達(dá)到結(jié)構(gòu)優(yōu)化會(huì)起到重要影響。目前，農(nóng)村公共產(chǎn)品不僅總量短缺、總體質(zhì)量不高，供給不足，而且供求結(jié)構(gòu)不合理、層次和優(yōu)化度及現(xiàn)代化水平低。從實(shí)際看，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足的原因或制約其增加的因素是多方面的、復(fù)雜的。既有歷史的原因，也有現(xiàn)實(shí)的原因；既有農(nóng)村自身的原因，也有農(nóng)村外部的原因；既有宏觀層面的原因，也有微觀層面的原因；既有制度、體制原因，也有非制度、非體制原因。但最大的問題還在于我國(guó)的公共產(chǎn)品供給制度和相關(guān)體制這種“公共產(chǎn)品”存在著不合理性�，F(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給模式的問題主要有，一是財(cái)政支農(nóng)資金投入結(jié)構(gòu)還存在諸多不合理之處；二是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給責(zé)任劃分不清，鄉(xiāng)村兩級(jí)負(fù)擔(dān)過重；三是自上而下的決策機(jī)制，使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給偏離需求，結(jié)構(gòu)失衡、效率低下。農(nóng)村的公共基礎(chǔ)設(shè)施從屬性上同城市的基礎(chǔ)設(shè)施一樣都是公共產(chǎn)品，但供給政策的厚此薄彼，使城鎮(zhèn)居民優(yōu)先享用公共產(chǎn)品的使用權(quán)，并由此獲得較多的發(fā)展機(jī)會(huì)，廣大農(nóng)民則因犧牲這種權(quán)利而喪失部分發(fā)展機(jī)會(huì)。同城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)民的年均純收入僅相當(dāng)于他們的1/3，讓低收入人群自籌資金進(jìn)行公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，必然會(huì)進(jìn)一步降低農(nóng)民的收入水平。要給農(nóng)民以國(guó)民待遇，保持社會(huì)公正，這是一條可持續(xù)發(fā)展之路，這一點(diǎn)已達(dá)成共識(shí)。

　　二、政府農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺失的危害性

　　公共服務(wù)應(yīng)屆政府的天職，在農(nóng)村，政府理應(yīng)提供其應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。在市場(chǎng)化程度不高的條件下，農(nóng)民對(duì)公共產(chǎn)品的需求只是基本維護(hù)公共秩序，隨著市場(chǎng)化程度的提高，對(duì)交通、電力、水利、教育、衛(wèi)生等基礎(chǔ)設(shè)施、信息、基本技能及制度安排、政策提供的需求越來越高，加之歷史上財(cái)政對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品投入過低這一不爭(zhēng)的事實(shí)，當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足和適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，同樣也無(wú)法給農(nóng)村合作化組織的發(fā)展提供一個(gè)良好的外部環(huán)境。政府農(nóng)村社會(huì)服務(wù)職能缺位導(dǎo)致的危害已經(jīng)開始顯現(xiàn)。

　　第一，導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)不穩(wěn)定

　　農(nóng)民負(fù)擔(dān)重并沒有得到根本解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題既與稅費(fèi)有關(guān)，又與公共物品的供給相連。而公共物品需要在公共決策下得以提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的公共產(chǎn)品，如鄉(xiāng)村道路、供水、供電等，其決策權(quán)也在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，而不在上級(jí)政府和國(guó)家，國(guó)家可以給予幫助，但不可強(qiáng)制推行。重要的是，只有當(dāng)這種公共（配置）決策過程中充分顯示農(nóng)民自身的偏好并對(duì)費(fèi)用的支出作出必要的監(jiān)督時(shí)，才有可能在實(shí)際中達(dá)到或逼近兩種物品（私人物品與公共物品）帕累托最優(yōu)配置的薩繆爾森條件（或得出公共物品與稅收的最優(yōu)組合）。顯然，我國(guó)的現(xiàn)實(shí)與之相差甚遠(yuǎn)。公共物品提供的質(zhì)和量是否與農(nóng)民的需要相符、以及是否與農(nóng)民的稅費(fèi)支付相稱，是大有問題的。所以，政府及其機(jī)構(gòu)未從私人決策領(lǐng)域中完全退出，農(nóng)民未能在公共物品提供的公共決策過程中顯示自身偏好和行使監(jiān)督的權(quán)利，是我國(guó)農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重的另一原因。由于改革發(fā)展實(shí)踐中的某些偏差，農(nóng)村的社會(huì)發(fā)展出現(xiàn)某些十分突出的問題，尤以農(nóng)村公共衛(wèi)生為甚。1993年，農(nóng)村衛(wèi)生費(fèi)用占全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用的34.9％，1998年為24.9％。5年下降了10個(gè)百分點(diǎn)。1998年全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用為3776億元，其中政府投入為587.2億元，用于農(nóng)村的衛(wèi)生費(fèi)用為92.5億元，僅占政府投入的15.9％，5億城市人口享受到的國(guó)家公共衛(wèi)生和醫(yī)療投入是8億農(nóng)村人口的6倍。農(nóng)村公共產(chǎn)品匱乏造成農(nóng)民上學(xué)難、看病難的狀況，更是影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的最大制約因素。

　　第二，影響了村委會(huì)作為農(nóng)民自治組織的健康發(fā)展

　　從村民自治的發(fā)展歷程看，村民自治是農(nóng)民自己發(fā)明的自我管理，自我教育，自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，村民委員會(huì)辦理本村的公共事物和公益事業(yè)，調(diào)節(jié)糾紛，協(xié)助維護(hù)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。因此其職能主要表現(xiàn)為公共職能和關(guān)于切身利益的安全、健康及文化教育等。從實(shí)際調(diào)查看，村民要求選出的村委能帶領(lǐng)他們致富，這也表現(xiàn)出選舉的動(dòng)機(jī)來源于利益的追求。村委會(huì)是農(nóng)民權(quán)利的體現(xiàn)者和主張者。但在現(xiàn)行體制下，村民委員會(huì)既要辦理村務(wù)，又要執(zhí)行“準(zhǔn)政務(wù)”，扮演著雙重角色�！皽�(zhǔn)政務(wù)”執(zhí)行的強(qiáng)制性造成了對(duì)“村務(wù)”的沖擊，致使村民委員會(huì)過度行政化，村民自治組織成了具有行政權(quán)力的“準(zhǔn)政府”，難以準(zhǔn)確地表達(dá)農(nóng)民的意愿，也使公共資源的籌集使用缺乏有效的監(jiān)督。由于缺乏有效的供給談判制度，農(nóng)民無(wú)法在公共產(chǎn)品的供給決策中體現(xiàn)自己的意志。上述原因歸結(jié)到一點(diǎn)，現(xiàn)行“鄉(xiāng)政村治”模式下農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給決策仍然沒有突破以行政計(jì)劃手段強(qiáng)制性供給的弊端，據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心估計(jì)，全國(guó)4.5萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)為400多萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)超過千萬(wàn)元的很普遍，村級(jí)也好不到哪去。為什么出現(xiàn)這種債務(wù)，從體制上看，自治組織不自治的體制原因需要檢討。在實(shí)際生活中，我們看到一方面是農(nóng)民對(duì)自身權(quán)益保障的渴望，另一方面自治組織對(duì)農(nóng)民權(quán)益保障的弱勢(shì)。隨著村委會(huì)辦理公益事業(yè)和公共事務(wù)的能力日漸衰弱，自治組織也逐漸失去了代表村民利益和整合村民利益的功能，以至于無(wú)論是學(xué)界還是農(nóng)村基層，有一種對(duì)農(nóng)會(huì)的渴望，這是一個(gè)需要反思的話題。公共產(chǎn)品交易的不平等，使農(nóng)民對(duì)自治組織的信任和依賴降低。但更令人擔(dān)憂的是，村委會(huì)在公共產(chǎn)品交易中缺乏與政府談判的自治能力，村莊一級(jí)是農(nóng)民的社區(qū)自治組織，不是國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)和政府組織，村提留不提留，提留多少，按什么計(jì)提，以及如何使用，都是村民自治組織的權(quán)利，任何人無(wú)權(quán)干預(yù)，特別是上級(jí)和中央政府。因而，不論是費(fèi)改稅前規(guī)定按上年純收入的5％計(jì)提，還是費(fèi)改稅后作為附加稅按農(nóng)業(yè)稅的20％交納，都是一種明顯的不合理行為。既然實(shí)行村民自治，村主任由村民選舉，但村主任的“財(cái)權(quán)”不是由選舉人決定，而是由中央政府決定。自治組織不為農(nóng)民服務(wù)、代言，使農(nóng)民對(duì)村民自治產(chǎn)生了疑問，這也會(huì)使村委會(huì)喪失最深厚的社會(huì)基礎(chǔ)。

　　第三，財(cái)政供給機(jī)制不合理，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給成本加大并且不到位

　　國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村部近期完成的一項(xiàng)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，中央財(cái)政支持“三農(nóng)”的重點(diǎn)主要放在稅費(fèi)改革、林業(yè)生態(tài)建設(shè)和糧食補(bǔ)貼等方面，對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給仍缺乏足夠的投入保障。（注：李慧蓮：《公共財(cái)政的陽(yáng)光如何照向農(nóng)村》，載《中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)》，2004年11月2日。）“壓力型體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在原有職能的基礎(chǔ)上還進(jìn)一步增加了公共品供給的壓力。為了達(dá)到并超額完成上級(jí)政府下達(dá)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)目標(biāo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往介入競(jìng)爭(zhēng)性生產(chǎn)領(lǐng)域，“上項(xiàng)目”，大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供“越位”公共產(chǎn)品。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往不顧實(shí)際情況和財(cái)力條件，修廣場(chǎng)，建市場(chǎng)，大搞“面子工程”、“形象工程”，強(qiáng)調(diào)高速度、超水平，用有限的財(cái)力辦最大最多的事情，花最短時(shí)間在各種評(píng)比中取得好名次。這樣，必然進(jìn)一步加大了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出壓力。李昌平在《我向總理說實(shí)話》中詳細(xì)介紹了監(jiān)利縣鄉(xiāng)村債務(wù)的情況，可謂觸目驚心。荊門1000多個(gè)村，村均債務(wù)在2001年即近100萬(wàn)元，更有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村均債務(wù)竟超過200萬(wàn)元，每個(gè)村民每年負(fù)擔(dān)100多元利息，相當(dāng)于農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅及兩稅附加的總和。查爾斯·沃爾夫認(rèn)為，“當(dāng)不能很精確地測(cè)量（非市場(chǎng)）活動(dòng)的產(chǎn)出和供給時(shí)，非市場(chǎng)活動(dòng)的總供給或特定的非市場(chǎng)活動(dòng)的供給就會(huì)趨向于較高”，這是不合理供給帶來的成本增大的必然結(jié)果。

　　第四，未能在公共物品提供的公共決策過程中聽到農(nóng)戶的聲音

　　農(nóng)村公共產(chǎn)品的受益者是農(nóng)戶，但決策者卻不是農(nóng)戶，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制性缺陷主要表現(xiàn)在，各級(jí)政府進(jìn)行有關(guān)涉農(nóng)方面的制度設(shè)計(jì)時(shí)，決策程序“自上而下”，很難聽到來自農(nóng)戶的真正需求的聲音，這是壓力型供給體制的反映。農(nóng)民的利益缺乏代言人，致使損害農(nóng)戶利益的事件屢屢發(fā)生。在這樣的基礎(chǔ)之上，既要降低農(nóng)民負(fù)擔(dān)，又要由農(nóng)村自行提供經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府運(yùn)行的財(cái)力支撐是根本不可能的。所以，長(zhǎng)期以犧牲農(nóng)村和農(nóng)業(yè)來發(fā)展城市和工業(yè)的政策體系已經(jīng)到了必須徹底糾正的時(shí)候了。

　　三、提高政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品有效供給能力的途徑

　　政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎農(nóng)民增收的根本實(shí)現(xiàn)。農(nóng)民占中國(guó)人口的大多數(shù)，農(nóng)民不富裕，整個(gè)國(guó)家就不可能富強(qiáng)。為農(nóng)民提供基本而有保障的公共產(chǎn)品，就是要以人為本，優(yōu)先解決廣大農(nóng)民生存、發(fā)展面臨著的基本問題，提高政府對(duì)農(nóng)村公共產(chǎn)品的有效供給能力。當(dāng)前，筆者認(rèn)為主要應(yīng)采取以下措施：

　　第一，從社會(huì)公正角度，理清政府公共職能

　　政府績(jī)效不僅包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治三個(gè)具體維度，而且包括城市與農(nóng)村兩個(gè)層面。具體體現(xiàn)為政治的民主與穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)的健康穩(wěn)定發(fā)展，人們生活水平和生活質(zhì)量的持續(xù)提高，社會(huì)公正與平等、國(guó)家安全和社會(huì)秩序的改善。主要應(yīng)處理好公平與效率之間的關(guān)系，現(xiàn)在是到了政府維護(hù)社會(huì)公正的時(shí)候了。

　　公正（justice）作為一個(gè)規(guī)范性范疇，是人類給自己提出的一個(gè)歷史性的難題。公平競(jìng)爭(zhēng)本身包含有程序平等的意義，即起點(diǎn)平等與規(guī)則平等。社會(huì)公正所要規(guī)范的，不是個(gè)人之間的利益關(guān)系，而是不同利益群體之間的關(guān)系。如果把義務(wù)理解為一種必須讓渡的權(quán)利，則社會(huì)公正所共同蘊(yùn)涵的，就是權(quán)利的平等交換。政府公共職能必須以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公正與平等為轉(zhuǎn)移，各級(jí)政府尤其是中央和省級(jí)政府應(yīng)加大在農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政支出，加速農(nóng)村地區(qū)生產(chǎn)和生活基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，這既可以增加向農(nóng)民提供更多的公共物品，提供諸如農(nóng)村道路、農(nóng)村電網(wǎng)等公共產(chǎn)品，同時(shí)也是對(duì)農(nóng)民公民權(quán)的保障。明確界定中央與地方政府提供公共產(chǎn)品的責(zé)任和范圍。凡受益范圍遍及全國(guó)的公共產(chǎn)品，由中央政府提供；受益范圍主要是地方的公共產(chǎn)品，則應(yīng)由相應(yīng)層次的地方政府提供；而具有外溢性的地方性公共產(chǎn)品則由中央政府和地方政府或各個(gè)受益的地方政府共同提供。現(xiàn)在國(guó)家應(yīng)調(diào)整宏觀政策，真正把加快發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，以鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)為主要組織形式，大力投資農(nóng)村生產(chǎn)生活設(shè)施，包括通訊、電力、廣播電視、文教以及鄉(xiāng)村道路、人畜飲水、農(nóng)村沼氣、水利灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施的完善，這是農(nóng)村融入社會(huì)的物質(zhì)基礎(chǔ)。國(guó)家對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資不僅是改善農(nóng)民生產(chǎn)條件，提高生活質(zhì)量的基礎(chǔ)工作，也是推動(dòng)鄉(xiāng)村社區(qū)變革的契機(jī)和初始力量。韓國(guó)政府自1962～1971年實(shí)施了第一，二個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展5年計(jì)劃，扶持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和擴(kuò)大出口，但在此期間工農(nóng)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重失調(diào)。為解決這一問題，韓國(guó)政府自1970年開始發(fā)起了“新鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)”，并設(shè)計(jì)實(shí)施了一系列的開發(fā)項(xiàng)目。政府為新鄉(xiāng)村運(yùn)動(dòng)的順利進(jìn)行投入了大量的人力、物力和財(cái)力。到1980年4月的10年間，政府投資總額達(dá)到了27571億韓元，興建了大量的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，包括農(nóng)田水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、農(nóng)村市場(chǎng)、能源設(shè)施等，極大地促進(jìn)了農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，取得了超出預(yù)期目標(biāo)的效果，構(gòu)建了一個(gè)發(fā)展中國(guó)家跨越式、超常規(guī)發(fā)展的模式。

　　我們?cè)诮梃b韓國(guó)經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，可賦予它更為豐富的內(nèi)容。完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施并不是農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的全部，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)不是，鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)是一個(gè)永續(xù)的創(chuàng)新過程。農(nóng)民權(quán)益保護(hù)和農(nóng)村公共產(chǎn)品提供都需要相關(guān)的法律保障，應(yīng)盡快制定并出臺(tái)這些相關(guān)法律。鑒于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)已受到農(nóng)村土地承包法的保護(hù)，制訂農(nóng)民權(quán)益保護(hù)法應(yīng)當(dāng)側(cè)重于保護(hù)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)上的其他合法權(quán)益，主要規(guī)范農(nóng)民負(fù)擔(dān)、保護(hù)農(nóng)民勞動(dòng)和選擇職業(yè)的權(quán)利，并為農(nóng)民的社會(huì)保障提供法律制度的基礎(chǔ)。農(nóng)村的基本公共產(chǎn)品要逐步立法，使之制度化、法制化。一方面要認(rèn)真貫徹國(guó)家已有的相關(guān)法律；另一方面要修改不適應(yīng)新形勢(shì)的法律法規(guī)，細(xì)化和完善相關(guān)的法律法規(guī)；還要制定并出臺(tái)新的相關(guān)法律法規(guī)。要逐步加快制度化、法制化的步伐，盡快制定并實(shí)施農(nóng)村公共衛(wèi)生條例、農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施條例、農(nóng)村土地承包法實(shí)施細(xì)則、農(nóng)村最低生活保障制度等。

　　第二，構(gòu)建現(xiàn)代公共服務(wù)體系是政府職能改革的新取向

　　政府轉(zhuǎn)變職能，更多地注重為公眾服務(wù)，因此，提高公共服務(wù)質(zhì)量、優(yōu)化發(fā)展環(huán)境是公共服務(wù)的根本內(nèi)容。這種行政改革的特點(diǎn)在于，它會(huì)直接使老百姓受益。建立公共服務(wù)型政府關(guān)鍵是必須徹底拋棄那種明顯偏重于以經(jīng)濟(jì)數(shù)量指標(biāo)為衡量和評(píng)價(jià)政府績(jī)效之當(dāng)然標(biāo)準(zhǔn)的觀念，代之以地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的外部性、可持續(xù)發(fā)展以及服務(wù)對(duì)象的滿意程度為評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而建立一套適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代社會(huì)要求的，能夠較全面、真實(shí)、公正地反映政府行政績(jī)效的評(píng)估指標(biāo)體系，以此引導(dǎo)地方政府在整體利益目標(biāo)下進(jìn)行制度創(chuàng)新。一句話，政府服務(wù)績(jī)效還要以農(nóng)民是否獲得較滿意的公共服務(wù)質(zhì)量和發(fā)展環(huán)境為標(biāo)準(zhǔn)，使農(nóng)民真正成為政府公共服務(wù)的受益者。從考察農(nóng)村的實(shí)際中，筆者感到，政府公共職能在農(nóng)村公共產(chǎn)品的服務(wù)上首先要明確政府是農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要供給者，因此要加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的有效財(cái)政資金投入。

　　第三，建立科學(xué)的公共財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)體系

　　政府職能的公共性要求建立與之相應(yīng)的公共財(cái)政。在公共財(cái)政支出中實(shí)行社會(huì)公平原則是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下縮小社會(huì)差別的主要方法之一�！兑庖姟返某雠_(tái)，必將為農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給帶來有利的政策支持。讓農(nóng)民從公共產(chǎn)品供給中得到實(shí)惠。關(guān)鍵在于進(jìn)一步規(guī)范財(cái)政供給范圍，通過財(cái)政支出績(jī)效評(píng)估，建立健全公共財(cái)政支出績(jī)效的評(píng)估制度。財(cái)政支出績(jī)效應(yīng)由預(yù)算、績(jī)、效三個(gè)要素組成，它不僅要看政府如何花錢，還要評(píng)價(jià)錢花得是否合理有效。對(duì)各部門、各單位制定與之行使職權(quán)相適應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)體系，尤其要對(duì)農(nóng)村專項(xiàng)資金、扶持資金、預(yù)算支出績(jī)效進(jìn)行評(píng)估，形成有利于農(nóng)村公共產(chǎn)品可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制。

　　第四，完善村委會(huì)自治能力，建構(gòu)農(nóng)民評(píng)估政府服務(wù)績(jī)效的村委會(huì)

　　作為辦理公共事務(wù)和公益事業(yè)的群眾自治組織，村委會(huì)是評(píng)價(jià)政府公共產(chǎn)品供給的最有發(fā)言的基層組織。事實(shí)上，這也就是正在進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)體制改革和農(nóng)村基層民主建設(shè)的要點(diǎn)。政績(jī)不能由上級(jí)來考核，評(píng)價(jià)權(quán)交給農(nóng)民，由農(nóng)民來評(píng)價(jià)政府和政府的服務(wù)質(zhì)量，這是對(duì)村民自治組織能力的考驗(yàn)。筆者認(rèn)為，當(dāng)前要完善村民自治組織能力，不僅要進(jìn)一步規(guī)范民主規(guī)則和程序，還必須要有自治的財(cái)政基礎(chǔ)。沒有財(cái)政基礎(chǔ)談何自治？作為現(xiàn)代國(guó)家制度重要支柱和標(biāo)志的民主制度與財(cái)政密不可分。當(dāng)年英、法等國(guó)最早的國(guó)會(huì)并不是基于什么民主的政治理念、而純粹就是因國(guó)王必須就征稅問題與“納稅大戶”（后來隨民主的發(fā)展而演變?yōu)橐磺袑?duì)國(guó)家有義務(wù)的公民之代表）協(xié)商而產(chǎn)生的。也正是在“無(wú)代表，不納稅”的基礎(chǔ)上形成的納稅人認(rèn)同，使現(xiàn)代國(guó)家擁有比傳統(tǒng)國(guó)家更強(qiáng)的征稅合法性和更強(qiáng)的實(shí)際征稅能力。這一方面，印尼的作法有一定的借鑒作用。在喀喀拉左翼政黨執(zhí)政的條件下，20％的財(cái)政資金是交給基層的，由老百姓討論、決策如何使用，保證了自治的財(cái)政基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)了村民對(duì)事務(wù)的決策權(quán)，使村級(jí)自治朝著健康的方向發(fā)展。在我國(guó)，現(xiàn)在國(guó)家投資農(nóng)村公益工程中實(shí)行“一事一議”的民主程序，作為鄉(xiāng)村民主化的一種嘗試，不失為一種公平的議事和決策程序，但必須有相應(yīng)的資金保障，以使其在解決農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)和公益事業(yè)上發(fā)揮更大的作用。

　　第五，通過農(nóng)村專業(yè)合作組織加強(qiáng)村委會(huì)公共職能的建設(shè)

　　這方面我們的重視程度還很不夠，在《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》中只是對(duì)村民委員會(huì)設(shè)置哪些工作機(jī)構(gòu)以及如何設(shè)置機(jī)構(gòu)成員進(jìn)行了規(guī)定，但對(duì)其法律地位，職能及運(yùn)行缺乏細(xì)則，缺乏可操作性，這是導(dǎo)致村委會(huì)辦理公益事業(yè)和公共事務(wù)過程中缺乏自治能力的重要制度性缺失。打破現(xiàn)有政策法律界限，大力發(fā)展合作組織，實(shí)現(xiàn)村委會(huì)與專業(yè)合作組織的分工與合作，是一條切實(shí)可行的途徑。

　　要允許農(nóng)民在法律的許可之內(nèi)建立自己的組織。農(nóng)民作為一個(gè)社會(huì)弱勢(shì)群體，他們的權(quán)益保障機(jī)制中最重要的一個(gè)方面就是逐步實(shí)現(xiàn)組織化。目前各種類型的農(nóng)民專業(yè)合作組織普遍存在規(guī)模不大，覆蓋面小，實(shí)力薄弱，管理制度不健全和穩(wěn)定性較差等問題，其他相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)幾乎是空白。要切實(shí)保護(hù)農(nóng)民權(quán)益，必須允許在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域、社會(huì)政治領(lǐng)域建立真正代表農(nóng)民利益，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)中表達(dá)農(nóng)民意愿的農(nóng)民組織。要尊重農(nóng)民的意愿，允許農(nóng)民在法律的許可之內(nèi)建立自己的組織，不應(yīng)強(qiáng)迫農(nóng)民接受某一種模式，要因地制宜地發(fā)展形式多樣的農(nóng)民組織。要制定對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織的扶持政策，盡快制定專業(yè)合作社法。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的農(nóng)民協(xié)會(huì)，使之作為農(nóng)民的社會(huì)組織，作為政府聯(lián)系農(nóng)民的橋梁，反映民意，依法保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利，保障農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。民間組織的興起和存在的最深厚基礎(chǔ)，在于它們有力地促進(jìn)了農(nóng)村公共利益的最大化。善治的目的是促使社群公共利益的最大化，從這個(gè)意義上說，中國(guó)農(nóng)村合作組織的最重要的作用，就是促進(jìn)農(nóng)村的善治。包括村委會(huì)在內(nèi)的所有農(nóng)村民間組織，它們或多或少都是村民的利益代表，它們代表村民向上級(jí)政府爭(zhēng)取更多的利益，當(dāng)村民的利益受到外部的威脅時(shí)，它們起著利益保護(hù)者的作用。實(shí)現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)利益代表之時(shí)，就是村委會(huì)自治組織健康發(fā)展之日。

　　以上說明，鄉(xiāng)村關(guān)系受制于國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系，也受制于政府間關(guān)系。因此，民主合作型鄉(xiāng)村關(guān)系的構(gòu)建僅僅局限于鄉(xiāng)村層面的制度改造是不夠的。比如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困境產(chǎn)生的原因主要是分稅制改革的不完善和“壓力型體制”的弊端，而要解決這個(gè)問題就需要在更加宏觀的層面上進(jìn)行制度創(chuàng)新，否則微觀層面的努力很可能勞而無(wú)功。