改革開放二十多年來，我國的扶貧工作取得舉世矚目的成績(jī)。隨著扶貧攻艱的推進(jìn)，扶貧的資金管理也顯露出一些需解決的問題，比如資金投入渠道較少、使用效益較低等，這與新階段扶貧工作的任務(wù)和要求不相適應(yīng)，應(yīng)采取措施加以改進(jìn)。

　　一、主要問題：

　　1、財(cái)政投入擠占挪用突出，資金“漏出”比例高。1997年至1999年上半年，中央和地方向國定貧困縣投入488億元扶貧資金，經(jīng)審計(jì)，被擠占挪用、虛列支出、轉(zhuǎn)移資金和私設(shè)小金庫達(dá)43.43億元，占被審計(jì)資金的20.43%.2000年至2003年，國土資源部扶貧辦截留、挪用項(xiàng)目資金共計(jì)117萬元，全部用于扶貧辦人員效益津貼、差旅費(fèi)及制作電視專題片等支出。專家估計(jì)，全國40%-50%的扶貧資金沒有用于扶貧，以貴州某縣為例，2004年上級(jí)部門和本級(jí)財(cái)政投入的扶貧資金合計(jì)達(dá)4494.97萬元，按縣人口計(jì)人均投入107元，而該縣當(dāng)年體現(xiàn)的人均收入增長卻不足百元，投入和所得不配比，資金的使用大量被消耗和抵消了。有的專家建議，我國貧困人口2000多萬，國家每年下?lián)艿姆鲐氋Y金100多億，加上地方政府配套、社會(huì)捐助和其它資金已超過300億元，如果平均分發(fā)給每個(gè)貧困戶，每人在1000元以上，這個(gè)數(shù)字比政府確定的貧困線標(biāo)準(zhǔn)高出很多。

　　2、社會(huì)捐贈(zèng)資金“粥少僧多”，到達(dá)貧困戶比率較低。新階段的貧困人群，除了國家高度重視的貧困人口外，還有約6000萬的低收入人群，這些僅靠每年財(cái)政100多億元和社會(huì)幾十億的資金來支持脫貧是不現(xiàn)實(shí)的。在財(cái)政投入增加有困難的情況下，應(yīng)加大引導(dǎo)社會(huì)投入。而目前的社會(huì)捐贈(zèng)多是政府部門代辦，群眾性捐贈(zèng)多是現(xiàn)金行為，容易被中間環(huán)節(jié)截留貪污，如媒體報(bào)道發(fā)給農(nóng)民工的愛心款被工頭索走了一部分，捐給學(xué)生的錢被學(xué)校收走管理費(fèi)，不少人對(duì)慈善捐贈(zèng)存在不信任感。

　　3、扶貧貸款有名無實(shí)。由于金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)化運(yùn)作與政府政策性扶貧之間存在沖突，加上扶貧信貸運(yùn)作方式存在問題，信貸資金投入逐年下降。據(jù)一位財(cái)政官員透露，近年來，農(nóng)行發(fā)放到戶的扶貧貼息貸款僅占當(dāng)年發(fā)放扶貧貼息貸款總額的1/5左右；而專家研究表明，直接投放貧困戶的貸款僅占47%，貸款回收率僅達(dá)50%，呆帳率高達(dá)35%.農(nóng)民得不到資金扶持，一些人只好舉借高利貸融資。

　　二、原因分析：

　　1、分配不合理。確定扶貧重點(diǎn)縣是國家扶貧資金分配的一個(gè)重要工作，由于數(shù)量有限，貧困縣指標(biāo)爭(zhēng)搶激烈，有的以虛假資料申請(qǐng)，有的采取不規(guī)范手段，有的已脫貧仍爭(zhēng)著要貧困縣的帽子；而且，貧困縣的帽子一戴便不容易摘下來，“假扶貧”“扶假貧”現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。其它的扶貧資金分配，由于沒有明確規(guī)章可循，隨意性更嚴(yán)重。

　　2、多頭管理，中間環(huán)節(jié)過多，分散使用和交叉投入比較普遍。以國家級(jí)扶貧資金管理為例，以工代賑資金由發(fā)改委管理，財(cái)政扶貧資金由扶貧辦管理，救助式扶貧由民政部管理，各部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)配合機(jī)制。中間環(huán)節(jié)過多，資金下?lián)埽瑢訉訉徟�，手續(xù)繁雜。有些中央扶貧資金到具體扶貧項(xiàng)目，時(shí)間已是當(dāng)年的8、9月份，有的甚至在年底，當(dāng)年的項(xiàng)目當(dāng)年不能開工。

　　3、管理制度落實(shí)不力。有的沒有建立專戶，有的報(bào)帳不規(guī)范，資金使用透明度不高，普通農(nóng)民對(duì)扶貧資金使用不太知情。

　　4、扶貧效果缺乏評(píng)估機(jī)制，形式主義色彩濃厚。扶貧單位出于追求政績(jī)的需要，在扶貧項(xiàng)目的選擇上，短線項(xiàng)目多，形式項(xiàng)目多，扶貧效果不穩(wěn)定，有的脫貧后又返貧。地方政府在扶貧項(xiàng)目選擇上，有偏重地方財(cái)源建設(shè)項(xiàng)目的取向，這些地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，而廣大群眾卻未脫貧。扶貧資金重申請(qǐng)、輕使用，重計(jì)劃、輕落實(shí)，扶貧計(jì)劃和地區(qū)發(fā)展計(jì)劃存在脫節(jié)情況，上級(jí)思路和基層意見不一致，無法形成合力，扶貧只是“戴帽子”。近年來，一些被人民寄予厚望的扶貧干部，頻頻利用手中的權(quán)利蠶食扶貧款，有的國家級(jí)貧困縣的鄉(xiāng)長，配置的公車竟然是進(jìn)口“皇冠”；有的人打著“扶貧”的旗號(hào)辦實(shí)體、搞項(xiàng)目，神不知鬼不覺地將扶貧款“洗”進(jìn)自己的小金庫；有的貧困縣領(lǐng)導(dǎo)和干部到發(fā)達(dá)地區(qū)考察，用高檔手機(jī)，喝高價(jià)酒，存在鋪張情況；還有的單位在扶貧下鄉(xiāng)中搞排場(chǎng)，基層部門多有怨言。

　　三、改進(jìn)管理建議：

　　我國貧困狀況，已從普遍性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)殡A層性貧困，從區(qū)域性貧困轉(zhuǎn)變?yōu)榉稚⑿载毨�，近年貧困人口�?shù)減少也呈不規(guī)則變化趨勢(shì)，扶貧投入邊際效益下降明顯。從現(xiàn)有2000多萬貧困人口的構(gòu)成看，五保戶占1/5，殘疾人占1/3強(qiáng)，生活在不宜居住的環(huán)境中的占1/4，這些人群的自主發(fā)展能力很低，新階段的扶貧工作，難度大，任務(wù)艱巨。做好扶貧工作，除了要繼續(xù)加大資金投入外，更要提高資金使用效率，現(xiàn)建議如下：

　　1、理順關(guān)系，完善扶貧資金運(yùn)行管理制度。理順資金供給、分配、使用等部門的工作關(guān)系，加強(qiáng)扶貧資金分配、投入、使用、反饋的制度建設(shè)，包括：

　�。�1）調(diào)整扶貧資金分配方式。目前扶貧重點(diǎn)縣的確定依據(jù)，主要是根據(jù)貧困人口數(shù)和農(nóng)民人均收入等指標(biāo)，而人均收入指標(biāo)的統(tǒng)計(jì)和上報(bào)存在做假成分，指標(biāo)成份較“軟”，應(yīng)多使用“硬指標(biāo)”如地區(qū)財(cái)政自給率、可用財(cái)力規(guī)模、人均財(cái)力狀況等。國家級(jí)扶貧重點(diǎn)縣要有期限，如五年一定，并公開評(píng)定過程。

　�。�2）整合各類扶貧資金，相對(duì)集中使用。目前有的地方試行以項(xiàng)目為載體，將各類支農(nóng)資金捆綁使用的辦法，取得一定效果，可以推廣施行。

　�。�3）改進(jìn)地方資金配套辦法。嚴(yán)格要求地方按比例配套扶貧資金的辦法應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，確定配套資金應(yīng)綜合考慮地方財(cái)力狀況，資金來源一般從新增財(cái)力劃出適當(dāng)比例，市縣級(jí)一般不要求配套資金。

　�。�4）加快資金周轉(zhuǎn)速度，提高到位率。完善省以下的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，推行省直接對(duì)縣的資金分配方式。在扶貧資金傳遞過程中，從縣到基層和農(nóng)戶的資金運(yùn)行過程較為薄弱，應(yīng)制定扶貧資金到基層和到戶的保障制度。繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行資金�？顚Ｓ谜�策，完善公示公告制度，健全科學(xué)的群眾參與的項(xiàng)目管理制度，嚴(yán)禁貧困資金用于形象工程建設(shè)。應(yīng)加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，改革資金申請(qǐng)時(shí)間，采取符合農(nóng)村工作和適應(yīng)農(nóng)民需要的工作模式，確保上下緊密配合。扶貧資金屬于政府解決三農(nóng)問題的投資，加大政府支農(nóng)力度，完善支農(nóng)資金供給制度，應(yīng)是治本之策。

　　2、開拓思路，切實(shí)解決信貸資金投放力度小的問題。在我國扶貧資金的構(gòu)成中，中央財(cái)政資金處于主休地位，近年實(shí)際支出數(shù)占到扶貧資金總數(shù)的60-70%，中央財(cái)政資金對(duì)其它資金帶動(dòng)效應(yīng)弱，這與地方財(cái)政困難有關(guān)，也與信貸扶貧沒入步入正常循環(huán)有關(guān)。要改進(jìn)放貸方式，完善較靈活的小額貸款辦法，放寬貸款條件，將資金投向?qū)γ撠氂袔��?dòng)能力的組織和群眾。積極探索政府資金加信貸資金組合使用的方式，以市場(chǎng)化形式由政府購買脫貧成果的機(jī)制。探討建立扶貧信貸風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度，或農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金制度。加大扶貧資金循環(huán)使用的力度，逐步形成以財(cái)政資金為導(dǎo)向，信貸資金和社會(huì)資金為為支撐，貧困戶自籌的扶貧資金供給格局。

　　3、創(chuàng)新方式，引導(dǎo)社會(huì)扶貧資金投入。慈善應(yīng)是“玻璃做的口袋”，運(yùn)作應(yīng)是全透明的。目前群眾性的現(xiàn)金捐贈(zèng)活動(dòng)行政色彩較濃，容易發(fā)生舞弊，這種“空募散施”的活動(dòng)，只是捐贈(zèng)者單方面承擔(dān)義務(wù)，給管理也帶來難題。要改進(jìn)捐贈(zèng)組織形式，減少收現(xiàn)捐贈(zèng)，積極推行定向捐贈(zèng)、項(xiàng)目捐贈(zèng)，逐步形成向民間慈善組織捐贈(zèng)的習(xí)慣。建立受贈(zèng)反饋制度，滿足捐贈(zèng)人知情需求。規(guī)定捐贈(zèng)資金管理費(fèi)提取比例，允許公開提取管理費(fèi)，強(qiáng)化管理人責(zé)任。在國家對(duì)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，繼續(xù)引導(dǎo)社會(huì)資助方式，如從群眾性的“一對(duì)一”資金幫扶結(jié)對(duì)子，向“智力幫扶”結(jié)對(duì)子轉(zhuǎn)變。對(duì)于企業(yè)捐贈(zèng)，要完善捐贈(zèng)法律法規(guī)，推進(jìn)誠信捐贈(zèng)、依法捐贈(zèng)建設(shè)，保證慈善捐贈(zèng)的健康發(fā)展。應(yīng)加大民間組織在農(nóng)村脫貧的作用，將政府扶貧中一些適宜項(xiàng)目運(yùn)作的工作向民間組織公開招標(biāo)，引導(dǎo)民間組織扶貧的投向。

　　4、加大考核，建立扶貧效果評(píng)估制度和責(zé)任機(jī)制。逐步理順扶貧部門和支農(nóng)部門的工作關(guān)系，理順扶貧計(jì)劃和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，把扶貧投入真正體現(xiàn)到為貧困群眾增加收入創(chuàng)造財(cái)富上來。將扶貧考核列入干部政績(jī)內(nèi)容，強(qiáng)化工作部門責(zé)任。一些定點(diǎn)扶貧部門，設(shè)立內(nèi)部扶貧機(jī)構(gòu)，安排專門經(jīng)費(fèi)，但效果卻都自家之言，有的明知無事可做卻要堅(jiān)持扶貧，只好搞一些形式，對(duì)于在扶貧上只能掛名的部門和單位，應(yīng)進(jìn)行清理整頓。